Conclusie
nr. R98/082
Parket, 8 januari 1999
Mr. Hartkamp
Conclusie inzake
De Gemeente Vlissingen
tegen
[verweerder]
Edelhoogachtbaar College,
Feiten en procesverloop
1) Het gaat in deze zaak om de vraag naar de toepasselijke verjaringstermijn op terugvordering van leenbijstand.
Aan verweerder in cassatie, verder te noemen [verweerder] , is door verzoekster, verder te noemen de gemeente, in 1986 bijstand verleend in de vorm van een geldlening tot een bedrag van in totaal ƒ 25.000,--. [verweerder] heeft in dit verband met deze bijstand op 10 maart respectievelijk 3 december 1986 een schuldbekentenis getekend voor ƒ 10.000,-- respectievelijk ƒ 15.000,--. De gelden zijn verstrekt ingevolge de (destijds geldende) Rijksgroepsregeling zelfstandigen (Stb. 1965, 5; S&J 6-II, 1982). De lening was volgens beide akten bestemd voor bedrijfskrediet. Beide akten hebben hetzelfde registratienummer. Beide zijn blijkens de akte opgesteld naar aanleiding van een aanvraag van 26 juni 1985 met eenzelfde nummer.
De akte van 10 maart (waarvan als prod. 6 bij het inleidend verzoekschrift alleen de eerste bladzijde is overgelegd) bepaalt niets ten aanzien van de terugbetaling. De akte van 3 december 1986 (prod. 7 bij het inleidend verzoekschrift) bepaalt deels voorgedrukt, deels ingevuld (hierna
gecursiveerd):
gecursiveerd):
'De geldnemer(s) verklaren voorts: (…)
2.a. voornoemde lening aan de geldgeefster te zullen terugbetalen in
nader te bepalenachtereenvolgende wekelijkse/maandelijkse/3-maandelijkse termijnen van
f n.t.b., voor het eerst op
, totdat de gehele leensom zal zijn voldaan; (…)
nader te bepalenachtereenvolgende wekelijkse/maandelijkse/3-maandelijkse termijnen van
f n.t.b., voor het eerst op
, totdat de gehele leensom zal zijn voldaan; (…)
3. de rente over het uitstaand saldo der lening in achtereenvolgens maandelijkse/3-maandelijkse/halfjaarlijkse termijnen te zullen voldoen, voor het eerst op
nader te bepalen, totdat de gehele verschuldigde rente zal zijn vereffend; (…)
nader te bepalen, totdat de gehele verschuldigde rente zal zijn vereffend; (…)
6. te aanvaarden, dat de leensom of het resterende gedeelte daarvan, alsmede in de inmiddels verschenen rentetermijnen, in hun geheel zonder voorafgaande ingebrekestelling of sommatie opvorderbaar zullen zijn;
a. indien hij de leensom niet aanwendt voor de daaraan gegeven stemming (…)'
In de 'Bijlage behorende bij de akte van schuldbekentenis' wordt nog vermeld dat:
'- Ingeval van het niet nakomen van één of meerdere leenvoorwaarden, faillissement, overlijden dan wel bij bedrijfsbeëindiging of wijziging van de juridische bedrijfsvorm (…) het bedrag van de lening terstond en in zijn geheel wordt terugbetaald, tenzij de gemeente alsdan, de Plaatselijke Commissie Zelfstandigen gehoord, afstand doet van deze voorwaarde;'
2) [verweerder] heeft op 1 februari 1988 zijn bedrijf beëindigd.
Tot 1 februari 1989 is er rente op de lening betaald door inhouding op [verweerder] 's uitkering (pleitnotities gemeente in appèl, p. 7).
De gemeente heeft [verweerder] op 18 juni 1991 aangeschreven voor het treffen van een minnelijke regeling (aldus r.o. 6 van de beschikking van de kantonrechter; de brief is niet overgelegd).
Bij brief van 15 oktober 1993 schreef de gemeente aan [verweerder] :
'Ondanks de u reeds eerder toegezonden aanmaning bent u in gebreke gebleven het verschuldigde bedrag te voldoen.
Wij stellen u nogmaals in de gelegenheid genoemd bedrag binnen veertien dagen na dagtekening van deze brief te voldoen (…).
Indien aan het hierbovenstaande niet wordt voldaan zullen wij genoodzaakt zijn de vordering via gerechtelijke weg in te vorderen. (…). [1]
Bij brief van 28 maart 1996 heeft de gemeente [verweerder] erop gewezen dat hij zijn inlichtingenplicht niet is nagekomen en hem verzocht een bedrag van ƒ 25.000,-- te betalen (prod. 4 bij inleidend verzoekschrift).
Op 12 maart 1997 heeft de gemeente [verweerder] gesommeerd tot betaling (prod. 5 bij inleidend verzoekschrift).
Op 2 mei 1997 hebben B&W besloten tot terugvordering ex art. 83 lid 1 Awb (oud) over te gaan omdat door [verweerder] niet werd voldaan aan zijn informatieverplichting ingevolge art. 65 en 66 lid 7 (oud) ABW (prod. 2 inleidend verzoekschrift). Het daartoe strekkende verzoekschrift is ingekomen ter griffie van het kantongerecht op 15 mei 1997.
3) De kantonrechter heeft het verzoek afgewezen. Op de vordering achtte hij art. 3:307 dan wel art. 3:308 BW van toepassing. Verdedigd kan worden, aldus de kantonrechter, dat de vordering al op 1 februari 1988 (het tijdstip van de bedrijfsbeëindiging) opeisbaar was en zij derhalve op 2 februari 1993 is verjaard. Ook indien dat niet het geval is blijkt uit de stukken dat de gemeente al in 1989 een onderzoek heeft ingesteld naar aflossingsmogelijkheden en dat de gemeente op 18 juni 1991 [verweerder] heeft aangeschreven tot het treffen van een minnelijke schikking. De gemeente stelde zich kennelijk in die tijd al op het standpunt dat haar vordering op [verweerder] opeisbaar was. Dat brengt naar het oordeel van de kantonrechter met zich mee dat de vordering reeds in 1994, dan wel in juni 1996 is verjaard.
Ten overvloede overwoog de kantonrechter nog dat [verweerder] niet had gereageerd op de brief van 18 juni 1991, zodat hij niet had voldaan aan zijn verplichting de gemeente inlichtingen te verstrekken; dit bracht opeisbaarheid van de gehele vordering met zich mee, waardoor zij in 1996 was verjaard.
4) De rechtbank heeft de beschikking van de kantonrechter bij uitspraak van 25 maart 1998 onder aanvulling van gronden bekrachtigd. Zij achtte de vordering opeisbaar op het moment dat [verweerder] zijn bedrijf op 1 februari 1988 beëindigde en niet pas op het moment dat tot terugvordering besloten werd. Uitgaande van het feit dat partijen het erover eens zijn dat bij gebreke van een speciale regeling in de ABW de verjaringstermijnen van het BW gelden, oordeelde de rechtbank dat art. 3:307 lid 1 BW op de vordering van toepassing is, nu het om een geldlening — derhalve om een vordering tot nakoming van een verbintenis uit overeenkomst tot een geven — gaat. Noch naar oud noch naar huidig BW achtte zij de vordering tijdig gestuit, terwijl naar het oordeel van de rechtbank het inhouden van gelden op de (RWW-)uitkering van [verweerder] tot 1 februari 1989 ter betaling van rente over de vordering niet kan worden gezien als een woord of daad van [verweerder] waarmee hij de vordering van de gemeente heeft erkend (art. 2019 (oud) BW).
5) Tegen dit oordeel is door de gemeente tijdig [2] beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van vier middelen (waarvan middel I in drie onderdelen is verdeeld). [verweerder] heeft verweer gevoerd.
Bespreking van het cassatiemiddel
6)
Onderdeel Iais gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat art. 3:307 BW van toepassing is. Gesteld wordt dat in casu de verjaringstermijn van 20 jaar geldt, geregeld in art. 3:306 BW. Leenbijstand wordt verstrekt uit hoofde van een publiekrechtelijke regeling en is niet vergelijkbaar met een privaatrechtelijke geldlening; voor deze vorm van bijstand gelden dan ook speciale regels, aldus het onderdeel.
Onderdeel Iais gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat art. 3:307 BW van toepassing is. Gesteld wordt dat in casu de verjaringstermijn van 20 jaar geldt, geregeld in art. 3:306 BW. Leenbijstand wordt verstrekt uit hoofde van een publiekrechtelijke regeling en is niet vergelijkbaar met een privaatrechtelijke geldlening; voor deze vorm van bijstand gelden dan ook speciale regels, aldus het onderdeel.
a) Anders dan het onderdeel wil zie ik geen reden de in de wet gebruikte term 'geldlening' niet naar de letter te nemen en daarin niet een obligatoire overeenkomst in de zin van het Burgerlijk Wetboek te zien (hetzelfde geldt trouwens voor de in de wet gebruikte termijn 'borgtocht'). Men zie de art. 4, 4a, 7a en 71a van de ten tijde van het sluiten van de geldlening toepasselijke ABW en de toelichtende opmerkingen zoals weergegeven in S&J 6–I (1987). [3] Ook de rechtspraak van de Hoge Raad geeft daartoe geen aanleiding; zie bijv. HR 19 nov. 1965, NJ 1966, 234 m.nt. DJV; 17 dec. 1970, NJ 1971, 141; 11 mei 1984, NJ 1985, 749 m.nt. FHJM; en HR 9 jan. 1998, NJ 1998, 317. Niet van belang is m.i. dat de geldlening wordt gesloten uit hoofde van een publiekrechtelijke regeling, waarbij de bijstandsverlening en de terugvordering plaats vinden op basis van publiekrechtelijke besluiten en mede worden gereglementeerd door de Rijksgroepregeling zelfstandigen (Stb. 1965, 6; S&J 6-II, 1982) [4] en de Beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 nov. 1986, Stcrt. 220 (S&J 6-II, 1989).
b) Nu het hier gaat om een rechtsvordering tot nakoming van een verbintenis uit overeenkomst tot een geven of een doen heeft de rechtbank terecht art. 3:307 BW toepasselijk geacht. [5] Immers, de vervaltermijn van de ABW geldt niet indien de bijstand bij wijze van geldlening wordt verleend. Zie HR 17 dec. 1970, NJ 1971, 141 en art. 71a (oud) ABW, dat art. 70 niet van toepassing verklaart. [6] Naar oud recht word dan ook art. 2004 Bw (30 jaar) van toepassing geacht. Zie o.m. Gisolf, Het verhaalsrecht van de Algemene Bijstandswet, 1984, p. 106/107. Naar nieuw recht betekent dit dat niet art. 3:306 (de algemene termijn van twintig jaar), maar art. 3:307 (in beginsel vijf jaar) van toepassing is. Te bedenken is voorts dat indien overeengekomen is dat de aflossingen bij het jaar of korter moeten worden voldaan, art. 3:308 van toepassing zal zijn, hetgeen tot hetzelfde resultaat leidt.
Art. 307 is blijkens art. 73 Ow een jaar na de inwerkingtreding van Boek 3 van toepassing geworden. In deze zaak staat vast dat de lopende verjaringstermijn in 1992 niet is gestuit, zodat art. 307 na verloop van dat jaar van toepassing werd op de vóór 1 januari 1992 voorgevallen feiten.
Het in de schriftelijke toelichting op het onderdeel aangevoerde bezwaar tegen deze korte termijn is m.i. niet juist. Dat bezwaar refereert immers aan de reden om art. 70 (oud) ABW niet op de terugbetaling van de geldlening toe te passen; maar daarbij gaat het om een vervaltermijn van vijf jaar (die zou gaan lopen op het ogenblik van het ter beschikking stellen van de uitgeleende geldsom), niet om een verjaringstermijn die, zoals art. 3:307, aanknoopt bij het opeisbaar worden van de vordering. In de toelichting op art. 3:307 (zie Parl. Gesch. Inv. Boek 3, p. 1407 e.v.) zijn m.i. geen aanknopingspunten te vinden voor de opvatting dat dit artikel zich niet zou lenen voor toepassing in het onderhavige geval.
Onderdeel Ia wordt daarom m.i. tevergeefs voorgesteld.
7)
Onderdeel Ibvoert aan, dat zo van toepasselijkheid van art. 3:307 moet worden uitgegaan, de rechtbank ten onrechte lid 1 in plaats van lid 2 heeft toegepast. Laatstbedoelde bepaling is volgens het onderdeel in casu van toepassing, omdat in de akten van schuldbekentenis geen datum voor terugbetaling van de lening werd opgenomen en dus sprake is van een verbintenis tot nakoming na onbepaalde tijd.
Onderdeel Ibvoert aan, dat zo van toepasselijkheid van art. 3:307 moet worden uitgegaan, de rechtbank ten onrechte lid 1 in plaats van lid 2 heeft toegepast. Laatstbedoelde bepaling is volgens het onderdeel in casu van toepassing, omdat in de akten van schuldbekentenis geen datum voor terugbetaling van de lening werd opgenomen en dus sprake is van een verbintenis tot nakoming na onbepaalde tijd.
Het onderdeel wordt m.i. tevergeefs voorgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank (r.o. 3.1) is de geldlening opeisbaar geworden op 1 februari 1988, het tijdstip waarop [verweerder] zijn bedrijf beëindigde. In dit oordeel ligt besloten dat de geldlening voordien niet opeisbaar was. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk in het licht van de boven geciteerde akten, waarin immers sprake is van aflossingstermijnen; dat deze niet nader zijn ingevuld doet daaraan niet af. Er is dus geen sprake van een 'verbintenis tot nakoming na onbepaalde tijd' als bedoeld in art. 3:307 lid 2; zie over dat begrip Parl. Gesch. Inv. Boek 3, p. 1410 e.v. en Asser-Hartkamp I (1996), nr. 668; vgl. ook HR 21 juni 1996, NJ 1997, 327 m.nt. DWFV.
8)
Onderdeel Icten slotte voert meer subsidiair aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vordering van de gemeente al opeisbaar was voordat het college van B&W een besluit tot terugvordering had genomen.
Onderdeel Icten slotte voert meer subsidiair aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vordering van de gemeente al opeisbaar was voordat het college van B&W een besluit tot terugvordering had genomen.
De rechtbank heeft in r.o. 3.3 overwogen:
'De stelling van de gemeente dat de vordering van de gemeente pas opeisbaar in de zin van art. 3:307 lid 1 BW is geworden nadat een besluit tot terugvordering is genomen berust op een verkeerde lezing van het desbetreffend artikel. Het feit dat de gemeente ingevolge de bepalingen van de ABW pas de bevoegdheid heeft om in rechte tot terugvordering over te gaan nadat daartoe een besluit is genomen door het College van B&W is niet van invloed op de bepaling van het moment waarop een vordering opeisbaar wordt. (…).'
Dit is m.i. een juiste beslissing, zodat het onderdeel faalt. De rechtbank heeft de onder 1 geciteerde 'Bijlage behorende bij de akte van schuldbekentenis' aldus geïnterpreteerd dat bedrijfsbeëindiging tot opeisbaarheid van de vordering zou leiden. Dat is geenszins onbegrijpelijk, mede gelet op art. 1 van de onder 6 genoemde Beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 nov. 1986, bepalende dat B&W in de schuldbekentenis van een geldlening onder meer de voorwaarde moeten opnemen dat het bedrag van de lening terstond opeisbaar is op het moment van bedrijfsbeëindiging. Er is geen reden om aan te nemen dat dit niet het voor de toepassing van art. 3:307 lid 1 relevante tijdstip zou zijn. De door het onderdeel verdedigde opvatting zou ertoe leiden dat B&W door het talmen met het nemen van een terugvorderingsbesluit het ingangstijdstip van de verjaring eenzijdig zouden kunnen uitstellen, hetgeen zich niet met de strekking van het instituut der verjaring (met name waarborging van de rechtszekerheid en bescherming van de belangen van de debiteur; zie Asser-Hartkamp I, nr. 653) zou verdragen.
9)
MiddelIIricht zich tegen de overweging van de rechtbank dat de onderhavige vordering opeisbaar is geworden op 1 februari 1988, de datum waarop [verweerder] zijn bedrijf beëindigde. Het middel betoogt dat, als door bedrijfsbeëindiging al van onmiddellijke opeisbaarheid sprake was, dat alleen gold ten aanzien van de lening van ƒ 15.000,-- waarvoor op 3 december 1986 een akte van schuldbekentenis werd opgemaakt met de hierboven geciteerde 'Bijlage behorende bij de akte van schuldbekentenis'.
MiddelIIricht zich tegen de overweging van de rechtbank dat de onderhavige vordering opeisbaar is geworden op 1 februari 1988, de datum waarop [verweerder] zijn bedrijf beëindigde. Het middel betoogt dat, als door bedrijfsbeëindiging al van onmiddellijke opeisbaarheid sprake was, dat alleen gold ten aanzien van de lening van ƒ 15.000,-- waarvoor op 3 december 1986 een akte van schuldbekentenis werd opgemaakt met de hierboven geciteerde 'Bijlage behorende bij de akte van schuldbekentenis'.
Het middel faalt m.i., omdat het miskent dat naar het oordeel van de rechtbank sprake was van één geldlening van ƒ 25.000,-, zodat de bedragen van ƒ 10.000,- en ƒ 15.000,- op dezelfde voorwaarden zijn verstrekt. Deze aan de rechtbank als feitenrechter voorbehouden uitleg van de gesloten overeenkomst is geenszins onbegrijpelijk, nu beide bedragen verstrekt zijn op dezelfde grondslag en voortvloeiden uit een aanvraag van dezelfde datum en met hetzelfde registratienummer. Overigens bepaalt ook art. 1 van meergenoemde Beschikking dat in de voorwaarden bij de akte van schuldbekentenis wordt opgenomen dat de lening terstond opeisbaar is op het moment dat de zelfstandige zijn beroep of bedrijf beëindigt en schrijft art. 7 voor dat de lening bij bedrijfsbeëindiging volledig dient te worden terugbetaald.
10) De gemeente heeft gesteld dat zij bij beschikking van 22 mei 1995 heeft besloten a) met ingang van 1 juni 1995 uitvoering te geven aan artikel 14 van het Bijstandsbesluit zelfstandigen en de aflossingsplicht gedurende 5 jaar op 50% van het inkomen boven bijstandsniveau te stellen, en b) ingaande juni 1995 de aflossingsplicht op nihil te stellen omdat [verweerder] een inkomen op bijstandsniveau had (zie laatste prod. bij het appèlrekest). Hieraan heeft de gemeente, echter pas bij pleidooi in hoger beroep (p. 8/9), de stelling gekoppeld dat [verweerder] , door tegen dat besluit geen bezwaar te maken (zodat het formele rechtskracht heeft verkregen) de vordering van de gemeente heeft erkend alsmede dat hem in redelijkheid geen beroep op verjaring meer toekomt.
Middel IIIvoert aan de rechtbank ten onrechte niet heeft beslist op deze essentiële stelling van de gemeente, inhoudende dat [verweerder] 'zijn rechten verwerkt heeft, doordat (hij) de vordering van de Gemeente heeft erkend en het besluit van de gemeente d.d. 22 mei 1995 formele rechtskracht heeft gekregen'.
Het middel faalt naar mijn mening reeds omdat dit betoog van de gemeente, waarvan in de memorie van grieven niets te lezen valt, m.i. niet anders kan worden opgevat dan als een pas bij pleidooi aangevoerde nieuwe grief. De rechtbank kon deze niet behandelen, omdat [verweerder] er niet ondubbelzinnig in heeft toegestemd dat die grief alsnog in de rechtsstrijd werd betrokken. Zie o.m. HR 11 november 1983, NJ 1984, 298 (vaste rechtspraak). Bovendien faalt het middel omdat het enkele stilzitten van [verweerder] onvoldoende is om een beroep op erkenning (zie de behandeling van het volgende middel) of op rechtsverwerking te rechtvaardigen.
11) Zoals hierboven onder 2 werd vermeld is er tot 1 februari 1989 rente op de lening betaald door inhouding op [verweerder] 's uitkering. In r.o. 3.2 heeft de rechtbank onder meer beslist dat hierin geen stuiting van de verjaring door erkenning (art. 2019 oud BW) kan worden gezien:
'Er is sprake van erkentenis indien de schuldenaar door woorden of daden het recht van diegene tegen wie de verjaring loopt erkent. Het inhouden van gelden op de uitkering van [verweerder] tot 1 februari 1989 ter betaling van de rente op de vordering van de gemeente kan niet worden gezien als een woord of daad van [verweerder] waarmee hij de vordering van de gemeente erkent.'
Middel IVvoert aan dat de rechtbank aldus een onjuiste maatstaf heeft aangelegd of onbegrijpelijk heeft beslist, omdat een schuldenaar zijn schuld kan erkennen zonder dat dit uitdrukkelijk gebeurt (door woorden of daden); ook een stilzitten van de schuldenaar, waaruit blijkt dat hij zijn schuld erkent, stuit de verjaring, en een erkenning kan ook gelegen zijn in het verrekenen van rente, aldus het middel.
Het valt op dat ook deze kwestie pas bij het pleidooi in hoger beroep door de gemeente aan de orde is gesteld. In het appèlrekest (toelichting op grief 4) wordt wel een beroep op stuiting gedaan, maar alleen met betrekking tot brieven van 1993 en 1995. Zou de rechtbank het punt onbesproken hebben gelaten, dan zou een daartegen door de gemeente gerichte klacht m.i. op de bij het vorige middel besproken grond hebben gefaald. Intussen kan dit [verweerder] niet baten, omdat hij niet in cassatie is verschenen en dus geen klacht tegen de beslissing heeft gericht.
12) Voor art. 2019 (oud) geldt evenals voor art. 3:318 BW dat een erkenning kan geschieden door elke handeling of gedraging waaruit blijkt dat de schuldenaar de schuld erkent. Zie art. 3:37 lid 1, en voorts A-G Vranken voor HR 10 dec. 1993, NJ 1994, 190 (nr. 15), Asser-Hartkamp I, nr. 680 onder d, Vermogensrecht, artikel 318 (Koopmann). Er is m.i. geen aanleiding om te veronderstellen dat de rechtbank, de bewoordingen van art. 2019 citerend, dit zou hebben miskend. De rechtsklacht van het middel faalt daarom.
Of van een zodanige handeling of gedraging sprake is, staat ter beoordeling van de feitenrechter, wiens beslissing alleen op begrijpelijkheid kan worden getoetst. In de pleitnota in hoger beroep is terzake het volgende gesteld:
'De lening van [verweerder] is met ingang van 1 januari 1987 renteloos gesteld. De gemeente heeft achterhaald dat [verweerder] de tot voornoemde datum verschuldigde rente volledig heeft voldaan doordat tot 1 februari 1989 maandelijks een bedrag van circa ƒ 95,-- op zijn toenmalige uitkering is ingehouden. Deze betaling is een erkenning van schuld, waardoor de verjaring wordt gestuit. De gemeente biedt bij deze aan om hiervan bewijs te leveren.'
M.i. is deze beslissing geenszins onbegrijpelijk. Inhouding door de schuldeiser, in casu de gemeente, is geen gedraging van de schuldenaar. Aan de zijde van [verweerder] zou pas sprake zijn geweest van een erkenning indien hij uitdrukkelijk of stilzwijgend met de inhouding zou hebben ingestemd, in dier voege dat hierin een erkenning van de schuld kon worden gezien, waarvoor in elk geval nodig is dat het betuigen van die instemming jegens de gemeente zou zijn geschied (zie HR 10 juni 1983, NJ 1984, 294 m.nt. WMK en WHH). Dit alles is door de gemeente niet aangevoerd. Vgl. ook Stijnen. De Gemeentestem 7037 (1996), p. 424.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,