Conclusie
Nr. 34.580
Derde Kamer A
PH 1987
Parket, 1 oktober 1999
Mr Van den Berge
Conclusie inzake:
X
tegen
de staatssecretaris van Financiën
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en procesverloop
1.1. Het cassatieberoep, ingesteld door de belanghebbende, is
gericht tegen de uitspraak van het gerechtshof te 's-Gravenhage (het
Hof), 1 juli 1998, nr. 91/03575, en betreft de aan de belanghebbende
over het jaar 1987 opgelegde navorderingsaanslag premieheffing
volksverzekeringen. Het Hof - dat deze navorderingsaanslag
vernietigde - oordeelde omtrent de proceskosten (o. 4):
"Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling
proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet
administratieve rechtspraak belastingzaken, zulks gelet op de
samenhang met de zaak nummer [91/3574] waarin reeds een
proceskostenveroordeling is uitgesproken."
1.2. In genoemde zaak 91/3574 - betreffende de aan de belanghebbende
over het jaar 1987 opgelegde navorderingsaanslag inkomstenbelasting
- oordeelde het Hof omtrent de vergoeding van proceskosten:
"7. Proceskosten
In de omstandigheid dat het beroep - gedeeltelijk - gegrond is,
vindt het Hof aanleiding de Inspecteur op grond van artikel 5a,
eerste lid, van de Wet administratieve rechtspraak
belastingzaken, juncto het Besluit proceskosten fiscale
procedures, te veroordelen in de kosten die belanghebbende in
verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft
moeten maken. Deze kosten stelt het Hof vast op f 2045,
gespecificeerd als volgt: kosten van beroepsmatig verleende
rechtsbijstand groot 1 maal f 710 maal 2 is f 1420 plus reis-
en verblijfkosten en verletkosten van belanghebbende, welke het
Hof in goede justitie schat op f 40 respectievelijk 5 maal f
<
?
>
117 is f 585."
Bij arrest van 25 maart 1998 heeft Uw Raad deze navorderingsaanslag
inkomstenbelasting vernietigd (HR 25 maart 1998, nr. 30438, BNB
1998/209 m.nt. I.J.F.A. van Vijfeijken). De uitspraak van het Hof op
het punt van de proceskosten werd in stand gelaten.
1.3. Het cassatieberoep berust op twee middelen en richt zich tegen
's Hofs hiervóór in 1.1 weergegeven oordeel inzake de
proceskostenvergoeding.
1.4. De Staatssecretaris van Financiën heeft een vertoogschrift in
cassatie ingediend.
2. De proceskostenvergoeding in belastingzaken
2.1. Op grond van artikel 5a Wet administratieve rechtspraak
belastingzaken (WARB) - welke regeling op de onderhavige zaak van
toepassing is - is het gerechtshof bij uitsluiting bevoegd een
partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband
met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof redelijkerwijs
heeft moeten maken.
2.2. Toekenning van een proceskostenvergoeding vindt plaats aan de
hand van het Besluit proceskosten fiscale procedures (het Besluit),
waarbij het bedrag van de kosten van door een derde beroepsmatig
verleende rechtsbijstand wordt vastgesteld overeenkomstig de in de
bijlage bij dat besluit opgenomen berekeningswijze. Dit vindt plaats
door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen en die
punten te vermenigvuldigen met de waarde per punt en met de
toepasselijke wegingsfactoren.
2.3. Eén van de wegingsfactoren - in de bijlage bij het Besluit
aangeduid als 'C2' - betreft samenhangende zaken. Samenhangende
zaken worden voor de toekenning van een vergoeding wegens kosten van
door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als
één zaak (artikel 3, lid 1 van het Besluit). Onder samenhangende
zaken worden verstaan: gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig door
een of meer belanghebbenden tegen nagenoeg identieke besluiten op
vergelijkbare gronden ingestelde beroepen waarin rechtsbijstand is
verleend door één of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde
samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken
nagenoeg identiek konden zijn (lid 2). In de Nota van Toelichting
bij het Besluit is opgenomen:
"Wegingsfactor C2 is bedoeld om de werking van artikel 3 van Pro
het besluit te verzachten. (?) Ingevolge artikel 3 omvat Pro in
dergelijke samenhangende zaken een kostenveroordeling voor
rechtsbijstand slechts het bedrag dat in één zaak zou worden
toegekend. Voor de rechtsbijstandverlener maakt het immers
inhoudelijk niet uit of hij een procedure over één of bij
voorbeeld vier gelijksoortige besluiten voert. Aangezien vier
besluiten, en zeker vier cliënten, praktisch meer werk (?)
meebrengen dan één, is het redelijk dit in de
proceskostenvergoeding tot uitdrukking te brengen. Daartoe is
in de regeling vermenigvuldigingsfactor C2 opgenomen, die
meebrengt dat de rechtsbijstandvergoeding in de voor dat doel
als één zaak beschouwde samenhangende zaken, wordt
vermenigvuldigd met een factor 1,5 als het om vier of meer
samenhangende zaken gaat. Die - onvermijdelijk enigszins
arbitraire - grens van vier is ontleend aan de regeling van de
Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken (?)."
2.4. In bijzondere omstandigheden kan van de onder 2.2 bedoelde
normering worden afgeweken (artikel 2, lid 3 van het Besluit).
2.5. Verzoeken om toekenning van een vergoeding voor proceskosten op
basis van werkelijke kosten werden door Uw Raad steevast afgewezen
(zie o.a. HR 21 juni 1995, BNB 1995/267 na conclusie Plv. P-G Van
Soest en m.nt. J.P. Scheltens; HR 21 juni 1995, BNB 1995/268 na
conclusie Plv. P-G Van Soest en m.nt. Scheltens; HR 4 oktober 1995,
BNB 1996/32 na conclusie Plv. P-G Van Soest en m.nt. P.J. Wattel)<(1) Een uitzonderingsgeval is HR 8 juli 1996, BNB 1996/370 na mijn conclusie en m.nt.
A.L.C. Simons. Uw Raad liet de beslissing in stand van Hof 's-Hertogenbosch om de
belanghebbende een proceskostenvergoeding toe te kennen op basis van werkelijke
kosten. Voor deze vergoeding was aanleiding, omdat de procedure - aldus dat hof -
volledig een gevolg was van een zeer ernstige vorm van onzorgvuldig handelen van de
inspecteur en zijn medewerkers.
>.
Zo werd in HR 19 juni 1996, BNB 1996/285, m.nt. Scheltens,
geoordeeld:
"4.2. Belanghebbende heeft in cassatie gesteld dat artikel
van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken en het
Besluit proceskosten fiscale procedures niet van toepassing
zijn op de onderhavige zaak, omdat zulks strijd zou opleveren
met het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, de
beginselen van behoorlijk bestuur, het BW, het EVRM en het
IVBPR (?).
4.3. Zou deze stelling door de Hoge Raad worden aanvaard, dan
zou dit betekenen dat het mogelijk wordt dat belanghebbende,
voor zover hij aanspraak maakt op een hoger bedrag dan met het
Besluit proceskosten fiscale procedures in overeenstemming is,
schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad vordert. Voor
het toekennen van een dergelijke schadevergoeding is echter in
een procedure voor de administratieve rechter in belastingzaken
geen plaats. Daarom kan het met voormelde stelling door
belanghebbende beoogde gevolg in de onderhavige procedure niet
worden bereikt en heeft belanghebbende bij die stelling in deze
procedure geen belang."
2.6. In zijn annotatie bij BNB 1996/32 vat Wattel de beslissing van
Uw Raad samen:
"(?) ook al zou de belanghebbende gelijk hebben, zijn verzoek
om volledige kostenvergoeding is hoe dan ook niet-ontvankelijk,
want elke kostenvergoeding boven die van het besluit is in
feite een schadevergoeding op grond van onrechtmatige
(overheids)daad en daarvoor is in de belastingprocedure 'geen
plaats'. De belanghebbende heeft dus geen belang bij zijn
beroep op fundamentele rechten."
2.7. Als bezwaar tegen deze benadering voert Wattel aan:
"dat de belanghebbende nog steeds de kans loopt dat
burgerlijke rechter oordeelt dat niet hij, maar de
belastingrechter de aangewezen rechter is om zich uit te laten
over het uitputtende karakter van de forfaitaire fiscale
kostenvergoedingsregeling en over de verenigbaarheid van die
uitputtendheid met direct werkend internationaal recht."
2.8. Zie voor een toetsing van het Besluit aan het EVRM de conclusie
van Van Soest voor HR21 juni 1995 BNB 1995/267, de noot van
Scheltens onder dat arrest (BNB 1995/268) en de noot van M.W.C.
Feteris onder EHRM 20 november 1995, BNB 1996/123.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. Vooropgesteld moet worden dat de belanghebbende - terecht -
niet opkomt tegen 's Hofs oordeel dat de onderhavige zaak met de
hiervóór genoemde zaak 91/3574 samenhangt in de zin van artikel 3
van het Besluit<(2)2 Aan de stukken ontleen ik het volgende. De navorderingsaanslagen
inkomstenbelasting en premieheffing
volksverzekeringen dragen beiden als dagtekening: 18 oktober 1991. Tegen die
navorderingsaanslagen heeft de
belanghebbende bij brieven van 20 november 1991, aangevuld bij brieven van 14
januari 1993, beroep
ingesteld. Het beroep inzake de premieheffing had uitsluitend betrekking op
aangelegenheden waarbij feiten en
omstandigheden in geding waren, welke tevens van belang waren voor de heffing van
de inkomstenbelasting.
Zo merkte de belanghebbende in de aanvulling van het beroepschrift tegen de
navorderingsaanslag
premieheffing op: "Aangezien de feiten dezelfde zijn en de motivering hetzelfde
als omschreven is in mijn
brief van vandaag inzake (het beroep tegen de navorderingsaanslag
inkomstenbelasting) moge ik volstaan met
verwijzing naar deze brief waarvan ik een copie (...) insluit." Het Hof heeft
daarna in beide zaken tweemaal een
(gevoegde) mondelinge behandeling gehouden. In de inkomstenbelastingzaak deed het
Hof uitspraak op 16 juni
1994. De uitspraak ten aanzien van de premieheffing werd aangehouden totdat de
beslissing op het beroep
tegen de navorderingsaanslag inkomstenbelasting onherroepelijk was komen vast te
staan en volgde, nadat Uw
Raad de uitspraak inzake de inkomstenbelasting en de navorderingsaanslag
inkomstenbelasting bij arrest van
25 maart 1998 had vernietigd (zie de uitspraak van het Hof, o. 3.1 e.v.).
>.
3.2. Middel 1 betoogt dat artikel 3 van Pro het Besluit onverbindend is,
omdat de besluitgever niet mag bepalen dat ten aanzien van een
samenhangende zaak niets wordt vergoed.
3.3. Uw Raad heeft het Besluit in het verleden al getoetst aan
artikel 5a WARB. Uit het hiervóór in 2.5 genoemde arrest BNB
1995/267 volgt,
"dat het Besluit proceskosten fiscale procedures (?)
overeenstemming is met tekst en strekking van artikel 5a van de
Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (?)"
3.4. Naar ik meen, mocht de besluitgever bepalen dat samenhangende
zaken voor de toekenning van een vergoeding wegens kosten van door
een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden beschouwd als
één zaak. Nu het daarbij slechts gaat om gelijktijdig of nagenoeg
gelijktijdig door een of meer belanghebbenden tegen nagenoeg
identieke besluiten op vergelijkbare gronden ingestelde beroepen
waarbij de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek
konden zijn, zal het voeren van een procedure in zo'n samenhangende
zaak - mede door het gebruik van tekstverwerkers en kopieermachines
- doorgaans weinig extra tijd en moeite kosten. Het is mijns inziens
redelijk dat met die omstandigheid bij de bepaling van de
proceskostenvergoeding rekening wordt gehouden.
3.5. Middel 1 kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.6. In middel 2 neemt de belanghebbende het standpunt in dat het
Besluit onverbindend is voorzover minder wordt vergoed dan de
werkelijke proceskosten. Hij betoogt:
"Het recht op een vergoeding behoort tot mijn vermogen. Het
een bestaande claim op de overheid. Door geen vergoeding te
geven - zelfs geen forfaitaire - word ik onteigend door de
overheid zonder dat de overheid daarvoor een vergoeding
betaalt. In dit verband is het hele Besluit onverbindend voor
zover lagere kosten worden vergoed, dan in werkelijkheid zijn
gemaakt."
Hij eindigt zijn beroepschrift in cassatie echter met de opmerking:
"Gezien het bovenstaande verzoek ik de Hoge Raad te beslissen
dat de kostenvergoeding op zijn minst wordt vastgesteld op
basis van het Besluit zonder toepassing van artikel 3 van Pro het
Besluit zodat mij op zijn minst de forfaitaire vergoeding
toekomt. Daar kan ik in casu om praktische redenen wel mee
akkoord. Ik zie er namelijk geen heil in om nog weer eens de
feitelijke kosten te moeten narekenen van zaken, die zoveel
jaren hebben geduurd."
3.7. De belanghebbende vraagt in wezen om een forfaitaire
proceskostenvergoeding, doch zonder toepassing van de regeling van
samenhangende zaken (artikel 3 van Pro het Besluit). Daarvoor beroept
hij zich op artikel 1 van Pro het Protocol bij het EVRM, welke bepaling
inhoudt:
"(?) Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve
het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet
en in de algemene beginselen van internationaal recht (?)"
3.8. Hiervóór (par. 2.5) heb ik aangegeven dat aan Uw Raad in een
aantal zaken al de vraag is voorgelegd of artikel 5a WARB en het
Besluit in strijd zijn met bepalingen van internationaal recht. De
bezwaren richtten zich in die gevallen steeds tegen de forfaitering
van die vergoeding. Uw Raad liet de vraag of de bestreden regeling
in strijd was met die bepalingen onbeantwoord, omdat een
belanghebbende volgens Uw Raad geen belang heeft bij de
beantwoording van die vraag in een belastingprocedure, aangezien
over het met die stelling beoogde gevolg - toekenning van een
schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad - volgens Uw Raad
in de belastingprocedure geen beslissing kon worden gegeven<(3) In zijn noot onder EHRM 20 november 1995, BNB 1996/123 merkt Feteris op: "De
gevolgen van dit arrest kunnen aan de orde komen in een civiele procedure tegen de
Nederlandse overheid over vergoeding van proceskosten. Uit het arrest HR 21 juni
1995, BNB 1995/267 blijkt dat de administratieve rechter zich niet bevoegd acht
hierover te beslissen."
Die onbevoegdheid betreft de beslissing over de toe te kennen schadevergoeding,
niet de beslissing over de verenigbaarheid van het Besluit met het EVRM als
zodanig.
>.
3.9. In het onderhavige geval is de strekking van de klacht veel
beperkter. De klacht betreft slechts de verbindendheid van artikel 3
van het Besluit in het licht van artikel 1 van Pro het Protocol bij het
EVRM en kan, indien gegrond, slechts leiden tot toekenning van een
afzonderlijke (forfaitaire) vergoeding van proceskosten in de
onderhavige zaak conform de regels van het Besluit. De beoordeling
van de klacht blijft derhalve binnen het door artikel 94 Grondwet Pro en
artikel 5a WARB bepaalde kader van bevoegdheden.
3.10. De stelling van de belanghebbende dat artikel 3 van Pro het
Besluit in het licht van artikel 1 van Pro het Protocol bij het EVRM
onverbindend is, dient overigens te worden verworpen. De regeling
van artikel 3 van Pro het Besluit is kennelijk gebaseerd op de
veronderstelling dat het voeren van een procedure in een
samenhangende zaak in de regel niet of nagenoeg niet tot extra
kosten van rechtsbijstand zal leiden. Die veronderstelling acht ik
in het algemeen genomen alleszins redelijk (zie par. 3.4). Gesteld
noch gebleken is, dat die veronderstelling in het onderhavige geval
niet strookte met de realiteit.
3.11. Uit het voorgaande volgt, dat ook middel 2 faalt.
4. Conclusie
De middelen ongegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van
het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der
Nederlanden,
(a-g)