Conclusie
Mr. Hartkamp
Conclusie inzake
nr. R 99/081 HR [verzoekster]
Parket, 14 jan. 2000 tegen
Gemeente Wijchen
Edelhoogachtbaar College,
Feiten en procesverloop
1) In de beschikking van 13 febr. 1998, NJ 1999, 58, waarop deze zaak het vervolg is,1 gaf Uw Raad aan dat de rechtbank, mede in het licht van art. 4 lid 1 van Pro de richtlijn 79/7/EEG van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, in elk geval had dienen te onderzoeken:
“(a) of als feitelijk uitgangspunt kan worden aanvaard de juistheid van de, niet bij voorbaat onaannemelijke stelling van [verzoekster],2 dat de regeling van het Scholingsbesluit, voor zover zij meebrengt dat de bijstandsverlening wordt beëindigd, wanneer de bijstandsgerechtigde wetenschappelijk dagonderwijs aanvangt, maar niet wanneer deze wetenschappelijk avondonderwijs aanvangt, veel meer vrouwen dan mannen treft, omdat onder bijstandsgerechtigden veel meer vrouwen dan mannen hoofd van een éénoudergezin zijn en in verband daarmee geen of beperkte gelegenheid hebben tot het volgen van juist avondonderwijs;
(b) of, zo die stelling in beginsel juist is, de betreffende ongelijkheid wordt opgeheven door een in 1990-1994 bestaande reële mogelijkheid om aanvullende bijstand te verlangen ter verkrijging van oppas voor de kinderen om een wetenschappelijke avondstudie ook voor het hoofd van het éénoudergezin mogelijk te maken;
(c) of, zo ongelijke behandeling van mannen en vrouwen moet worden aangenomen, daarvoor een voldoende rechtvaardiging kan worden gevonden in de doelstelling van de regeling van het Scholingsbesluit (volgens de gemeente in haar verweerschrift in cassatie: voorkoming van strijd met de doelstellingen van sociaal beleid die aan het stelsel van sociale zekerheid en van de studiefinanciering ten grondslag liggen), in het bijzonder voor zover het betreft de regel dat de bijstand wordt beëindigd, wanneer de bijstandsgerechtigde wetenschappelijk dagonderwijs (en niet wetenschappelijk avondonderwijs) aanvangt;
(d) of ter bereiking van die doelstelling een dergelijke regeling een geschikt en noodzakelijk middel is, mede in aanmerking genomen de belangen van die bijstandsgerechtigden op wie als hoofd van een éénoudergezin geen sollicitatieplicht rust en die zich derhalve in zoverre niet beschikbaar behoeven te houden voor de arbeidsmarkt, en voor wie de mogelijkheid om juist ‘s avonds wetenschappelijk onderwijs te volgen feitelijk niet of slechts in beperkte mate openstaat.”
Na verwijzing heeft het Hof Arnhem in zijn beschikking van 16 februari 1999 deze vragen in r.o. 3.10 als volgt beantwoord:
“Vraag (a).
Aan de Nota van Toelichting (NvT) bij het Scholingsbesluit valt het volgende te ontlenen. Het Scholingsbesluit richt zich op de categorie bijstandsgerechtigden die niet onder de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Rww, Stb 1984, 626) of het Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz, Stb 1986, 544) vallen. Deze categorie bestaat volgens cijfers uit 1990 van het Centraal Bureau voor de statistiek voor 88% uit vrouwen. Vooral echtscheiding en het uit elkaar gaan van ongehuwd samenwonenden is een belangrijke oorzaak van het aangewezen raken op een bijstandsuitkering. Bij echtscheiding en het uit elkaar gaan van ongehuwd samenwonenden ontstaat relatief vaak de situatie dat de vrouw, die als alleenstaande ouder de zorg voor een of meer jonge kinderen heeft, een beperkt aantal uren beschikbaar heeft voor werk of scholing. De bijstandsverlening is gericht op bevordering van de zelfstandige voorziening in het bestaan. In eerste instantie zal daarom de mogelijkheid van arbeidsinschakeling moeten worden nagegaan, aldus de NvT. Vanwege de verzorging van kinderen is het vaak niet mogelijk dat men zich reëel beschikbaar stelt voor de arbeidsmarkt, maar veelal bestaat wel de mogelijkheid om tijd vrij te maken voor de deelname aan scholing of opleidingen. Het Scholingsbesluit vormt de uitwerking van de wettelijke bevoegdheid de mogelijkheid om deelname aan scholing of opleidingen als voorwaarde aan de bijstandsverlening te verbinden. De besluitgever heeft daarbij in aanmerking genomen dat veel bijstandsgerechtigden, met name vrouwen, door hun lage of verouderde opleiding en door gebrek aan recente of relevante werkervaring weinig kans op werk of slechts kans op laag gekwalificeerd (deeltijd-)werk hebben. Het gaat erom voor deze groep de kansen op de arbeidsmarkt te vergroten door scholing die noodzakelijk wordt geacht voor de inschakeling in de arbeid.
Hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs kan in beginsel niet met behoud van uitkering worden gevolgd. Er is dan immers al sprake van een zodanig onderwijsniveau, dat in zijn algemeenheid redelijke arbeidsmarktmogelijkheden bestaan. Het volgen van hoger- of wetenschappelijk onderwijs hoeft in de regel niet op bezwaren te stuiten, wanneer het avond- en/of weekendopleidingen, opleidingen aan de open universiteit en vergelijkbare opleidingen bij het schriftelijk onderwijs betreft, aldus de NvT.
Partijen hebben tijdens de mondelinge behandeling het hof desgevraagd geantwoord geen reden te hebben aan te nemen dat bovengenoemd percentage van 88% thans in belangrijke mate anders luidt.
Aannemende dat onder dit percentage veel meer vrouwen dan mannen zijn die hoofd van een éénoudergezin zijn - [verzoekster] heeft dit na verwijzing aan de hand van cijfermateriaal van het CBS over de jaren 1990 tot en met 1996 betoogd en de Gemeente heeft dit niet weersproken -, gaat het hof op de voet van dit antwoord ervan uit, dat als feitelijk uitgangspunt kan worden aanvaard dat de regeling van het Scholingsbesluit, voor zover zij meebrengt dat bijstandverlening wordt beëindigd, wanneer de bijstandgerechtigde wetenschappelijk dagonderwijs aanvangt, maar niet wanneer deze wetenschappelijk avondonderwijs aanvangt, veel meer vrouwen dan mannen treft, omdat onder bijstandsgerechtigden veel meer vrouwen dan mannen hoofd van een éénoudergezin zijn, welke vrouwen in verband daarmee geen of beperkte gelegenheid hebben tot het volgen van avondonderwijs. Het antwoord op de vraag luidt bevestigend.
Vraag (b)
Die ongelijkheid wordt niet opgeheven door een in 1990-1994 bestaande reële mogelijkheid om aanvullende bijstand te verlangen ter verkrijging van oppas voor de kinderen om een wetenschappelijke avondstudie ook voor het hoofd van een éénoudergezin mogelijk te maken, omdat een dergelijke mogelijkheid in dat geval ontbreekt volgens de Gemeente. Alleen wanneer de bijstandsgerechtigde onderwijs volgt dat noodzakelijk wordt geacht voor de inschakeling in de arbeid is dergelijke aanvullende bijstand mogelijk. Het onderwijs dat [verzoekster] destijds volgde voldoet niet aan dit criterium, daar het een scholing of opleiding als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de Studiefinanciering is, die volgens artikel 4 van Pro het Scholingsbesluit niet als noodzakelijk Kan worden aangemerkt voor de inschakeling in de arbeid. De Gemeente wijst voorts op de beschikking noodzakelijke scholing ABW 1991 (Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 oktober 1991 (Stcrt. 193) inzake noodzakelijke scholing ABW 1991). In artikel 1 van Pro deze beschikking is bepaald dat het volgen van hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs slechts noodzakelijk kan worden geacht voor de inschakeling in de arbeid indien in eik geval wordt voldaan aan de voorwaarden dat (a) het een specifiek op werklozen gericht project betreft; (b) de scholing of opleiding beroepsgericht is; (e) de duur van de scholing of opleiding maximaal twee jaar is; en (d) een praktijkcomponent niet meer dan de helft van het programma uitmaakt. Vaststaat dat de opleiding die [verzoekster] heeft gevolgd niet aan deze voorwaarden voldoet. De Gemeente stelt zich daarom op het standpunt dat de gevolgde opleiding niet noodzakelijk was, zodat er geen aanvullende bijstand ter verkrijging van oppas kon worden verlangd. Ook [verzoekster] stelt dat er geen mogelijkheid was voor de oppaskosten aanvullende bijstand te verkrijgen. Het antwoord op de vraag luidt kortom ontkennend.
Vraag (c)
Er kan evenwel een voldoende rechtvaardiging gevonden worden voor deze ongelijke behandeling in de doelstelling van de regeling van het Scholingsbesluit, in het bijzonder voor zover het betreft de regel dat de bijstand wordt beëindigd, wanneer de bijstandsgerechtigde wetenschappelijk dagonderwijs (en niet wetenschappelijk avondonderwijs) aanvangt. Het sociaal beleid dat blijkens de NvT aan de regeling ten grondslag ligt is immers met name gericht op inschakeling in de arbeid van de bijstandsgerechtigde. Het in de NvT weergegeven uitgangspunt dat de bijstandsgerechtigde, die hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs wil gaan volgen een zodanig onderwijsniveau heeft dat in zijn algemeenheid redelijke arbeidsmarktmogelijkheden bestaan is door [verzoekster] noch in het algemeen noch wat haar persoonlijk betreft bestreden, op grond waarvan het hof aanneemt dat die arbeidsmarktmogelijkheden ook voor haar bestonden. Daaraan doet voor de beantwoording van vraag (c) in het geval van [verzoekster] niet af dat zij door de Gemeente was vrijgesteld van de sollicitatieverplichting en dat zij wetenschappelijk dagonderwijs volgde; deze gegevens zijn van invloed bij de beantwoording van vraag (d). Het antwoord op vraag (c) is bevestigend.
Vraag (d)
Een dergelijke regeling is een geschikt en noodzakelijk middel ter bereiking van die doelstelling, mede in aanmerking genomen de belangen van de bijstandsgerechtigden op wie - zoals bij [verzoekster] het geval was - als hoofd van een éénoudergezin geen sollicitatieplicht rust en die zich derhalve in zoverre niet beschikbaar behoeven te houden voor de arbeidsmarkt, en voor wie de mogelijkheid om juist 's avonds wetenschappelijk onderwijs te volgen feitelijk niet of slechts in beperkte mate openstaat. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de NvT het volgen van wetenschappelijk onderwijs in de regel niet op bezwaren hoeft te stuiten, wanneer het opleidingen aan de open universiteit en vergelijkbare opleidingen bij het schriftelijk onderwijs betreft. [verzoekster] heeft niet gesteld dat de - algemeen bekende - mogelijkheid tot het volgen van een dergelijke opleiding voor haar op bezwaren stuitte, zodat het hof ervan uitgaat dat die overdag te volgen opleidingen voor haar openstonden.
Ook het antwoord op vraag (d) is bevestigend.
2) Tegen ’s hofs beschikking is belanghebbende (tijdig)3 in cassatie gekomen onder aanvoering van een in twee onderdelen verdeeld middel. De gemeente heeft verweer gevoerd en harerzijds voorwaardelijk een incidenteel cassatiemiddel voorgesteld. Belanghebbende heeft hiertegen geen verweer gevoerd.
Bespreking van het cassatiemiddel
3) Onderdeel 1 richt zich tegen hetgeen het hof ten aanzien van vraag c heeft overwogen, en wel dat belanghebbende het in de Nota van Toelichting bij het Scholingsbesluit weergegeven uitgangspunt dat de bijstandsgerechtigde die hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs wil gaan volgen, een zodanig onderwijsniveau heeft dat in zijn algemeenheid redelijke arbeidsmogelijkheden bestaan, noch in het algemeen noch wat haar persoonlijk betreft heeft bestreden.
Onder a) wordt dit oordeel als onbegrijpelijk bestreden. Onder verwijzing naar passages uit het in geding overgelegde Rapport van de Intergemeentelijke Sociale Recherche en de notitie ten behoeve van de zitting van 7 februari 1996 wordt betoogd dat belanghebbende genoemd uitgangspunt wat haar persoonlijk betreft wel heeft bestreden. De passages zien op belanghebbendes stelling dat zij de nodige door de gemeente gefinancierde opleidingen (waarop het Scholingsbesluit ziet) heeft gevolgd maar desondanks geen baan kon vinden.
Onder b) wordt hieraan toegevoegd dat aangezien voor belanghebbende geen redelijke arbeidsmogelijkheden bestonden, de doelstelling van de regeling van het Scholingsbesluit niet wordt bereikt, waarmee de rechtvaardigingsgrond vervalt; dit zou het hof hebben miskend.
4) Beide klachten falen naar mijn mening. Die onder a) berust op een onjuiste lezing van ’s hofs beschikking en mist dus feitelijke grondslag. Het hof heeft ter beantwoording van de vraag of het beleid zoals verwoord in het Scholingsbesluit - hoewel objectief gesproken leidend tot indirect onderscheid ten nadele van vrouwen - gerechtvaardigd is, onderzocht of het sociaal beleid dat aan de regeling ten grondslag ligt een rechtvaardiging oplevert voor het onderscheid en of het gekozen middel evenredig is aan het doel van het beleid. Het hof heeft overwogen dat het beleid gericht is op inschakeling van de bijstandsgerechtigde in het arbeidsproces en geoordeeld dat dit beleid de bedoelde rechtvaardiging oplevert; zulks dus met inbegrip van de opvatting, neergelegd in de Nota van Toelichting, dat een bijstandsgerechtigde die hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs wil gaan volgen, een zodanig onderwijsniveau heeft dat in zijn algemeenheid redelijke arbeidsmogelijkheden bestaan. Dit oordeel geeft m.i. niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk.4
M.i. wordt dit niet anders door het feit dat belanghebbende zich in casu niet beschikbaar hoefde te houden voor inschakeling in de arbeid, noch door het feit dat zij heeft betoogd dat zij in casu ondanks het volgen van verschillende cursussen niet aan een betaalde baan kon komen. Het gaat immers om de vraag of het beleid in het algemeen een rechtvaardiging vormt voor het feit dat een indirect onderscheid ten nadele van vrouwen wordt gemaakt. In dit licht moet ’s hofs overweging worden gezien dat belanghebbende noch in het algemeen noch wat haar persoonlijk betreft heeft bestreden dat de bijstandsgerechtigde die hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs wil gaan volgen, een zodanig onderwijsniveau heeft dat in zijn algemeenheid redelijke arbeidsmogelijkheden bestaan. Het betrof hier een punt dat relevant was in het kader van het te beoordelen beleid, en in dat kader was het door het belanghebbende, naar het hof niet onbegrijpelijk heeft vastgesteld, niet bestreden.
Uit het voorgaande vloeit reeds voort waarom naar mijn oordeel ook de klacht onder b) faalt. Voor de vraag of het beleid als verwoord in de ABW en het Scholingsbesluit in het algemeen een rechtvaardiging vormt voor de onderhavige ongelijke behandeling is niet relevant dat belanghebbende ook na het volgen van de nodige cursussen geen baan kon vinden. De bescherming die de Richtlijn biedt gaat niet zo ver dat per individu geconstateerd moet worden of het beleid zoals neergelegd in het Scholingsbesluit gerechtvaardigd is (in de zin van: tot het gewenste resultaat leidt).5
5) Onderdeel 2 betreft ’s hofs beantwoording van vraag d. Het oordeel dat het Scholingsbesluit een geschikt en noodzakelijk middel ter bereiking van de doelstelling van inschakeling in de arbeid van de bijstandsgerechtigde is zou onbegrijpelijk zijn omdat op geen enkele wijze inzicht gegeven wordt in de gedachtengang van het hof, aldus de klacht onder a). Onder b) wordt daaraan toegevoegd dat het oordeel bovendien onjuist is waaraan, zo vervolgt het onderdeel onder c), niet afdoet dat belanghebbende schriftelijk onderwijs aan de open universiteit of vergelijkbare opleidingen in het schriftelijk onderwijs kon volgen.
M.i. falen deze klachten. Die onder a) miskent dat het hof zijn oordeel klaarblijkelijk heeft gebaseerd op de in de Nota van Toelichting gegeven redenering, hetgeen m.i. ongeoorloofd noch onbegrijpelijk is.6 De klacht onder b) bevat - behalve de reeds irrelevant bevonden bijzondere omstandigheden van dit geval - geen argumenten. De klacht onder c) stelt dat er verschillen bestaan tussen gewone dagopleidingen en opleidingen aan de open universiteit (en vergelijkbare schriftelijke opleidingen), maar dat ondergraaft niet ’s hofs oordeel omtrent het aan het Scholingsbesluit ten grondslag liggende beleid.
6) Het middel in het incidentele beroep is voorwaardelijk ingesteld en behoeft gezien het voorgaande geen behandeling.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het principale beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
(Advocaat-Generaal)
Ik moge naar die beschikking verwijzen voor de feiten en het verloop van de procedure en naar de conclusie van A-G Mok voor de relevante rechtspraak en literatuur.
2 Thans principaal verzoekster van cassatie, incidenteel verweerster in cassatie, verder te noemen belanghebbende.
3 Namelijk binnen 8 weken: zie de conclusie van A-G Mok (noot 10) bij de geciteerde beschikking.
4 Hierbij verdient opmerking dat het HvJEG op dit punt geen hoge eisen stelt; zie Drijber en Prechal, SEW 1997, p. 122 e.v., nr. 2.3.2.2 (bij noot 159 en in fine).
5 Ik merk hierbij nog op dat uit het dossier niet blijkt dat belanghebbende na het afronden van haar succesvolle universitaire studie wel een betaalde baan heeft gevonden.
6 Vgl. Drijber en Prechal, a.w. (noot 3), nr. 2.4.2; Stoter, NJB 1976, p. 1811 e.v.