Conclusie
Nr. 0074/99 mr Fokkens
Zitting 21 maart 2000 Conclusie inzake
[verdachte]
Edelhoogachtbaar College,
1. Bij arrest van het Hof ’s-Gravenhage is verdachte wegens overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming, opzettelijk begaan, veroordeeld tot een geldboete van fl 1500,-.
2. Namens verdachte heeft mr P.A.R. Duikers, advocaat te Hellevoetsluis, één middel van cassatie voorgesteld houdende een tweetal klachten.
3. Het middel strekt ten betoge dat het Hof ten onrechte de verdachte niet heeft ontslagen van alle rechtsvervolging wegens niet kwalificeerbaarheid van het feit. De verdachte heeft zonder het treffen van voorzorgsmaatregelen tegen vervuiling van de grond, paardenmest op zijn land opgeslagen. Het op de bodem brengen van paardenmest zou volgens de steller van het middel geen overtreding van art. 13 Wet Pro Bodembescherming opleveren, omdat noch in de Meststoffenwet noch in enige andere regeling is bepaald dat onder meststoffen kan of mag worden verstaan paardenmest.
4. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat :
‘hij op 01 maart 1997, te [woonplaats], nabij de [adres], opzettelijk, op de bodem heeft gebracht, door toen aldaar zonder bodembeschermende maatregelen een hoeveelheid (van die) meststoffen (ongeveer 16 m3) op de bodem op te slaan en / of te bewaren, terwijl hij redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handeling(en) de bodem kon worden verontreinigd en / of aangetast, niet aan zijn verplichting heeft voldaan alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem konden / kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging en /of aantasting te voorkomen.’
5. Het Hof heeft het namens de verdachte gevoerde verweer als volgt samengevat en verworpen:
‘De raadsman van de verdachte heeft ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd dat er geen sprake is van een strafbaar feit, omdat paardenmest niet in de Meststoffenwet wordt genoemd. Het hof verwerpt dit verweer. Het hof is van oordeel dat aan het in de tenlastelegging genoemde woord ‘meststoffen”(mede) feitelijke betekenis toekomt, hetgeen meebrengt dat daaronder voor de toepassing van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming niet slechts de bij en krachtens de Meststoffenwet aangewezen “meststoffen” moeten worden verstaan.’
6. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp dat tot de Meststoffenwet heeft geleid, is over de verhouding tussen de Meststoffenwet en de Wet bodembescherming door de Minister van Justitie het volgende opgemerkt:
‘In het voorgaande is reeds tot uitdrukking gekomen, dat in het object van regelgeving (meststoffen) en van het belang van de bescherming van de bodem inhoudelijke samenhang bestaat tussen het onderhavige wetsontwerp en het ontwerp Wet bodembescherming. De taken en bevoegdheden in het kader van deze beide wetten zijn evenwel zodanig afgebakend dat van samenloop geen sprake kan zijn.‘1
7. De ratio van de Meststoffenwet is onder meer als volgt toegelicht:
‘Het gebruik van meststoffen kan (…) onder bepaalde omstandigheden ook minder gewenste gevolgen met zich mee brengen. Dit kan het geval zijn als bepaalde producten in de handel worden gebracht als meststof die als zodanig ondeugdelijk of zelfs schadelijk kunnen zijn voor het doel waarvoor zij zijn bestemd. Voorts kunnen bepaalde meststoffen in zulke grote hoeveelheden worden gebruikt dat bepaalde elementen in de meststoffen schade kunnen gaan veroorzaken aan het productievermogen van de grond of aan andere functies van de bodem. (…) Als gevolg van vaak historische gegroeide situaties, regionale specialisaties en de eisen van toeleverende en verwerkende industrieën, zijn echter concentratie-kernen van intensieve veehouderijbedrij-ven ontstaan met een niet aan grond gebonden productie (met namens varkens en pluimvee).
Het probleem van de overtollige mest in deze gebieden is acuut geworden (…). De afzet van overtollige mest van de intensieve veehouderij-bedrijven in de naaste omgeving is moeilijk. Aan de bemoeilijkte afzetmogelijkheden kunnen zelfs kosten zijn verbonden (…). De kans dat de desbetreffende boer, om dit soort transportkosten te vermijden, echter zal overgaan tot een ondoelmatige bemesting op eigen grond, met alle in paragraaf 1 geschetste schadelijke gevolgen van dien, is zeer reëel. (…) Om de hiervoor geschetste problemen met betrekking tot de handel in en het gebruik van meststoffen adequaat te kunnen aanpakken biedt de huidige wetgeving met betrekking tot meststoffen, te weten de Meststoffenwet 1947 (Stb. H 123) onvoldoende mogelijkheden. Op basis van deze wet kunnen namelijk slechts in het belang van de eerlijkheid in de handel met betrekking tot meststoffen regels worden gesteld. Dit betekent dat alleen het in de handel brengen als meststof van producten die als zodanig ondeugdelijk of schadelijk zijn, kan worden tegengegaan. Een nieuwe specifiek op de meststoffenproblematiek toegesneden wetgeving is daarom gewenst.’2
De Meststoffenwet regelt schematisch gezien de volgende onderwerpen:
a. de samenstelling van meststoffen met name gelet op bepaalde effecten voor het milieu;
b. de verhandeling van bepaalde meststoffen en het onderwerpen ervan aan een vergunningstelsel;
c. het eventueel beperken van het gebruik van bepaalde meststoffen;
d. de afvoer van dierlijke mest die op grond van de onder c bedoelde regelingen niet op het eigen bedrijf voor bemesting gebruikt mogen worden.3
8. Uit het voorafgaande volgt duidelijk dat het primaire doel van de Meststoffenwet niet is de bescherming van de bodem. Het is evenwel één van de neveneffecten van deze wet. Op een indirecte wijze wordt met deze wet bijgedragen aan de bescherming van de bodem tegen nadelige milieu-effecten. In de Memorie van Toelichting op de Wet bodembescherming zegt de Minister van Justitie hierover:
‘Naast bovenvermelde wetten, die op zich de potenties hebben de bodem op beperkte wijze te beschermen, zijn er nog tal van andere wetten die raakvlakken hebben met de problematiek van de bescherming van de bodem. Deze wetten hebben gemeen, dat zij primair beogen een ander doel dan de bescherming van de bodem te regelen. Dit neemt niet weg, dat in sommige gevallen als neveneffect een bepaalde mate van bescherming van de bodem gerealiseerd kan worden. Voorbeelden van degelijke wetten zijn: (…) de Meststoffenwet’.4
9. De Wet bodembescherming daarentegen biedt een algemene bescherming van het milieu. De zorg met betrekking tot de milieucomponent bodem richt zich in het bijzonder op het voorkomen van verontreiniging en aantasting, naast het treffen van maatregelen die beogen reeds aanwezige vormen van milieubelasting ongedaan te maken of te beperken.5
10. Voorzover het middel inhoudt dat nu de Meststoffenwet niets bepaalt over paardenmest, het bewezenverklaarde niet strafbaar is, miskent het - gelet op de hierboven uiteengezette doelstellingen van de Meststoffenwet en die van de Wet bodembescherming - dat de uitleg van art. 13 Wet Pro bodembescherming voor zover het meststoffen betreft niet wordt bepaald door de in de Meststoffenwet gegeven omschrijving van dierlijke mest. In tegenstelling tot de Wet bodembescherming ziet de Meststoffenwet niet primair op de bescherming van de bodem. Het middel faalt in dit opzicht.
11. In art. 13 Wet Pro bodembescherming is een zorgplicht ten aanzien van de bodem neergelegd.6 Art. 13 Wet Pro bodembescherming bepaalt:
‘Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de bodem te saneren of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.’
12. Art. 13 Wet Pro bodembescherming verwijst naar de handelingen als bedoeld in de art. 6 - 11 Wet bodembescherming. In de Memorie van Toelichting is met betrekking tot de art. 8 -13 (oud) Wet Bodembescherming (inmiddels 6 - 11 Wet bodembescherming) opgemerkt dat :
Zoals in het algemene deel ter toelichting is gesteld, wordt met deze bepalingen beoogd de overheid de mogelijkheid te geven zo nodig regels te stellen met betrekking tot die in het maatschap-pelijk verkeer voorkomende handelingen die op enigerlei wijze de bodem zodanig zouden kunnen verontreinigen of aantasten, dat gevaar bestaat voor de vele functies en gebruiksmogelijkheden van de bodem. De gekozen opzet laat de ruimte handelingen die misschien niet letterlijk onder de tekst vallen maar qua karakter daarmee wel overeenstemmen onder de daarmee overeenstemmende wel genoemde handelingen begrijpen indien regeling nodig blijkt.‘7
13. De in art.13 Wet Pro bodembescherming genoemde verplichtingen gelden ook indien de in art. 6-11 van die wet genoemde uitvoeringsmaatregelen niet - in de vorm van algemene maatregelen van bestuur - in het leven zijn geroepen.8
14. Art. 7. Wet bodembescherming luidt:
‘Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, aan de bodem worden toegevoegd, ten einde die structuur of de kwaliteit van de bodem te beïnvloeden. 2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot: a. het op of in de bodem brengen van stoffen die de draagkracht van de bodem beïnvloeden; b. het op of in de bodem brengen van meststoffen.’
15. Op grond van art. 7 Wet Pro bodembescherming is onder meer het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 (Besluit van 1 december 1997)9 in het leven geroepen.
16. Anders dan het middel vooronderstelt heeft het onder 15. genoemde Besluit geen betrekking op de wijze waarop een mestvaalt van dierlijke meststoffen in het bijzonder paardenmest, op de bodem moet worden geplaatst ter bescherming van die bodem. Het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 en zijn voorloper Besluit gebruik dierlijke meststoffen zien op de fosfaatgebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, in bepalingen omtrent de toegestane uitrijperiode en bepalingen omtrent emissie-arme aanwending van dierlijke meststoffen.10 Hieruit volgt dat voornoemd Besluit in casu niet van toepassing is.
17. Zoals hiervoor onder 13 echter is opgemerkt is het niet nodig voor de toepasbaarheid van art. 13 Wet Pro bodembescherming dat er uitvoeringsregelen zijn gemaakt op basis van art. 6 e.v. Wet bodembescherming. Hieruit volgt dat het ontbreken van een specifieke regeling over het opslaan van paardenmest op de bodem, er niet aan in de weg staat dat desalniettemin, indien vaststaat dat het zonder enige vorm van bescherming plaatsen van een hoop paardenmest op de bodem tot verontreiniging of aantasting van de bodem kan leiden, zich een overtreding 13 Wet bodembescherming kan voordoen. Het middel faalt.
18. De steller van het middel werpt in zijn toelichting op het middel ‘ten overvloede’ nog een tweede klacht op. Hij stelt dat ingevolge het bepaalde in art. 1 sub p Besluit Pro gebruik dierlijke meststoffen onder vaste mest wordt verstaan: ‘dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn’. Paardenmest zou vaste mest zijn in tegenstelling tot bijvoorbeeld mest van varkens- en koeien die vloeibare en natte mest (gier) produceren. Ingevolge art. 8b lid 3 voornoemd Besluit zou het verboden zijn met ingang van 1 januari 1995 dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, tenzij de dierlijke meststoffen emissie -arm worden aangewend. Art. 8b lid 4 voornoemd Besluit maakt hierop een uitzondering door te bepalen dat de in art. 8b van voornoemd Besluit gestelde verboden niet van toepassing zijn op vaste mest. Nu de verdachte de paardenmest had verzameld op zijn weiland, i.e. grasland, zou de uitzondering van het bepaalde in art. 8b Besluit gebruik dierlijke meststoffen van toepassing zijn op de verdachte.
19. Deze klacht faalt om de redenen vermeld onder nr. 16 waarin is uiteengezet waarom het Besluit gebruik dierlijke meststoffen niet van toepassing is op de opslag van paardenmest op de bodem.
Ik concludeer dat het beroep wordt verworpen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
Kamerstukken II, 1983-1984, 18 271, nrs. 1-3, p. 14; Kamerstukken
II, 1984-1985, 16 529, nr. 10, p. 17 (wetsontwerp Wet
bodembescherming).
2 Kamerstukken II, 1983-1984, 18 271, nrs. 1-3, p. 9-12.
3 Kamerstukken II, 1983-1984, 18 271, nrs. 1-3, p. 12.
4 Kamerstukken II, 1980-1981, 16 529, nrs. 3-4, p. 4.
5 Kamerstukken II, 1980-1981, 16 529, nrs. 3-4, p. 2.
6 Kamerstukken II, 1989-1990, 21 556, nr. 3, p. 39.
7 Kamerstukken 1980-1981, 16 529, nrs. 3-4, p. 52.
8 Kamerstukken II, 1989-1990, 21 556, nr. 3, p. 40. Zie ook HR 26
oktober 1993, NJ 1994,99.
9 Dit is de opvolger van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen.
10 Nota van Toelichting bij Besluit gebruik
dierlijke meststoffen 1998, Stb. 1997, 601, p.
7.