Conclusie
Nr. 00800/99/E
mr N. Keijzer
zitting 26 september 2000
conclusie inzake
A B.V.
Edelhoogachtbaar College,
1. Bij uitspraak van 26 april 1999 heeft het Gerechtshof te Leeuwarden, economische kamer, de verdachte, ter zake van 1. en 2. telkens: Overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 1.2, eerste lid van de Wet milieubeheer, veroordeeld tot twee geldboetes van elk duizend gulden, voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren.
2. Bij deze uitspraak is ten laste van de verdachte bewezenverklaard, onder 1., dat:
"zij in de periode van 23 april 1997 tot en met 14 mei 1997, in strijd met de Provinciale Milieuverordening Drenthe op verschillende tijdstippen, hoeveelheden bedrijfsafvalstoffen die behoren tot een categorie die is genoemd in bijlage 4, onderdeel B, van genoemde verordening, te weten hoeveelheden asbesthoudend bouw- en sloopafval, buiten de provincie Drenthe, nl. naar de provincie Groningen heeft gebracht";
en onder 2., dat:
"zij op 15 juli 1997, in strijd met de Provinciale Milieuverordening Drenthe een hoeveelheid bedrijfsafvalstoffen die behoren tot een categorie die is genoemd in bijlage 4, onderdeel B, van genoemde verordening, te weten een hoeveelheid asbesthoudend bouw- en sloopafval, buiten de provincie Drenthe, nl. naar het in de provincie Groningen gelegen bedrijfsterrein van verdachte in vestigingsplaats heeft gebracht".
3. Het Hof heeft "gelet op" onder andere de artikelen 1.2 van de Wet milieubeheer en de artikelen 4.3.2.25 en 9.1 van de Provinciale milieuverordening Drenthe.
4. Tegen deze uitspraak heeft de verdachte cassatieberoep ingesteld. Namens haar heeft mr Chr. de Wal, advocaat te Assen, een middel van cassatie voorgesteld.
5. Het middel strekt ten betoge dat het in art. 4.3.2.25 van de Provinciale milieuverordening Drenthe neergelegde exportverbod in strijd is met de Verordening 259/93/EEG betreffende toezicht en controle op de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. Voorts klaagt het middel over strijd met "de Europese regelgeving aangaande een vrij verkeer van goederen, mededinging en het nabijheidsbeginsel".
6. Ingevolge art. 1a aanhef en onder 1° WED zijn economische delicten onder andere: overtredingen van voorschriften, gesteld krachtens de Wet milieubeheer, art. 1.2, eerste lid, voor zover aangeduid als strafbare feiten.
7. Art. 1.2, eerste lid, Wet milieubeheer luidt:
Provinciale staten stellen ter bescherming van het milieu een verordening vast.
8. Art. 10.44b Wet milieubeheer luidt:
Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de titels II, VII en VIII van de EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen van overeenkomstige toepassing zijn met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen binnen Nederland.
9. Art. 4.3.2.25 van de Provinciale milieuverordening Drenthe(1) is geplaatst in Afdeling 5 van die verordening, inzake Provinciegrensoverschrijdend verkeer van bedrijfsafvalstoffen. Het eerste lid van dat artikel luidt:
Het is verboden bedrijfsafvalstoffen die behoren tot een categorie die is genoemd in bijlage 4, onderdeel B, buiten de provincie te brengen.
In de bedoelde bijlage 4, onderdeel B, wordt onder de categorieën van afvalstoffen als bedoeld in art. 4.3.2.25 (provinciegrensoverschrijdend verkeer) onder andere vermeld: Bouw en sloopafval.
10. Art. 9.1 van de Provinciale milieuverordening Drenthe luidt (voor zover te dezen van belang):
Een gedraging in strijd met:
a. artikelen (...) 4.3.2.25, eerste lid (...) is een strafbaar feit.
11. Verordening 259/93/EEG van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(2) houdt onder meer in:
In de considerans:
"Overwegende dat toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen een Lid-Staat onder de nationale verantwoordelijkheid valt dat de nationale stelsels voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen een Lid-staat echter aan minimumcriteria moeten voldoen, zodat een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid wordt gewaarborgd."
In artikel 13:
1. De titels II, VII en VIII zijn niet van toepassing binnen een Lid-Staat.(3)
2. De Lid-Staten voeren evenwel een passend stelsel in voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen hun rechtsgebied. Dit stelsel moet samenhang vertonen met het bij deze verordening ingevoerde communautaire stelsel.
(3. ...)
4. Lid-Staten kunnen binnen hun rechtsgebied het stelsel van de titels II, VII en VIII toepassen.
12. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 21 april 1994, Stb. 194, 311, waarbij de Wet milieubeheer is gewijzigd, houdt onder meer in:
"In artikel 13, eerste lid, van de verordening is bepaald dat de verordening niet van toepassing is binnen de lidstaten. Maar de lidstaten mogen de verordening wel binnen hun rechtsgebied toepassen (artikel 13, vierde lid, van de verordening). Van deze mogelijkheid zal slechts in het uiterste geval gebruik worden gemaakt. Hiervan kan sprake zijn in gevallen waarin, kort samengevat, het waarborgen van eenheid in het beleid van de provincies terzake in het algemeen belang geboden is. In de verordening is bovendien bepaald dat de lidstaten een passend stelsel dienen in te voeren voor toezicht op en beheersing van de overbrenging van afvalstoffen binnen hun rechtsgebied. Dit stelsel moet samenhang vertonen met het stelsel van de verordening. In een overweging dienaangaande bij de verordening wordt gesteld dat <<toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen een Lid-Staat onder de nationale verantwoordelijkheid valt>>. Deze nationale stelsels voor toezicht en beheersing dienen aan minimumcriteria te voldoen, zodat een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid wordt gewaarborgd. Welke criteria dit zijn is in de verordening niet uitgewerkt. Aangenomen wordt dat de stelsels die in Nederland worden gehanteerd, vooralsnog afdoende zijn om de strekking van deze overweging, namelijk toezicht op en beheersing van binnenlandse overbrenging van afvalstoffen, te kunnen naleven."(4)
13. Ingevolge art. 13, eerste lid, Verordening 259/93/EEG is art. 4.3.2.25, eerste lid, Provinciale milieuverordening Drenthe niet in strijd met het bepaalde in Verordening 259/93/EEG. Wellicht kan men zich afvragen of er niet iets voor te zeggen zou zijn, dat de wetgever op de voet van art. 13, vierde lid, Verordening 259/93/EEG de in Verordening 259/93/EEG vervatte regeling m.m. toepasselijk zou verklaren op gevallen als het onderhavige, maar die Verordening dwingt daartoe niet. De eerste klacht van het middel faalt derhalve.
14. De tweede klacht, inhoudende dat art. 4.3.2.25 van de Provinciale milieuverordening Drenthe in strijd is met de Europese regelgeving aangaande een vrij verkeer van goederen, mededinging en het nabijheidsbeginsel, berust op de stelling dat door het in die verordening neergelegde verbod tot export van afval naar andere provincies het in de provincie Drenthe gelegen afvalverwerkingsbedrijf wordt begunstigd. Zulks zou in strijd zijn met art. 90, eerste lid (oud) van het EG-verdrag.
15. Art. 90, eerste lid (oud) EG-verdrag(5) luidde:
De Lid-Staten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 7(6) en 85 tot en met 94.
16. De steller van het middel ziet eraan voorbij dat de artikelen 85 en 86 (oud),(7) waarom het in het onderhavige verband zou moeten gaan, zich keerden tegen ongunstige beïnvloeding van de handel tussen Lid-Staten, niet binnen Lid-Staten.(8) Het beroep op de desbetreffende bepalingen en de daarin neergelegde beginselen treft daarom geen doel.
17. Het middel faalt mitsdien in beide onderdelen.
18. Ambtshalve merk ik op dat het Hof heeft verzuimd art. 51 Sr Pro te vermelden onder de wettelijke voorschriften waarop de opgelegde straf is gegrond. Uw Raad kan dit corrigeren.(9)
19. Ambtshalve heb ik geen andere reden aangetroffen waarom de bestreden uitspraak niet in stand zou mogen blijven dan de evengenoemde. Het middel ongegrond achtende concludeer ik daarom dat Uw Raad de bestreden uitspraak zal vernietigen, doch uitsluitend voorzover daarbij is verzuimd art. 51 Sr Pro te vermelden onder de wettelijke voorschriften waarop de opgelegde straf is gegrond, dat wetsartikel alsnog als zodanig zal vermelden, en het beroep voor het overige zal verwerpen.
Voor de Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Waarnemend Advocaat-Generaal
mr N. Keijzer
Nr. 00800/99/E
zitting 14 november 2000
AANVULLENDE CONCLUSIE inzake
A B.V.
Edelhoogachtbaar College,
1. Nadat ik in deze zaak op 26 september jl. conclusie had genomen is mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, coördinerend chefjurist bij de Raad van State, zo vriendelijk geweest, mij bij brief van 13 oktober 2000 (bijgevoegd) te wijzen op de per 1 januari 2000 in werking getreden Wet van 6 november 1997, Stb. 1997, 533, tot wijziging van de Wet milieubeheer, waarbij in de Wet milieubeheer is ingevoegd art. 1.2a, hetwelk luidt:
1. Bij de provinciale milieuverordening worden geen regels gesteld, die het naar of uit de provincie brengen van afvalstoffen beperken of uitsluiten.
2. Het eerste lid is niet van toepassing in door Onze Minister bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van gevallen, waarin afvalstoffen op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten.
2. Art. 1 van Pro de Regeling provinciegrensoverschrijdend vervoer van afvalstoffen,(10) op 16 december 1999 getroffen door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, eveneens in werking getreden per 1 januari 2000, (hierna: de Regeling) luidt:
Artikel 1
1. Als categorieën van gevallen, bedoeld in de artikelen 1.2a, tweede lid, en 8.13a, tweede lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen:
a. staalgrit en shredderafval;
b. afvalstoffen met een volumieke massa van meer dan 1100 kilogram per kubieke meter;
c. afvalstoffen die ingevolge artikel 17 van Pro de Wet belastingen op milieugrondslag zijn vrijgesteld van de belastingheffing.
2. Het eerste lid is niet van toepassing voor zover het betreft gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen.
3. Met ingang van 1 januari 2000 is ook art. 4.3.2.25 van de Provinciale milieuverordening Drenthe gewijzigd. Dit artikel luidt thans als volgt:
1. Het is verboden bedrijfsafvalstoffen buiten de provincie te brengen voorzover deze bestemd zijn om op of in de bodem te worden gebracht om ze daar te laten in een geval als bedoeld in de ministeriële regeling die is vastgesteld op grond van artikel 1.2a van de wet.
2. Het verbod geldt niet:
a. voor uitvoer buiten Nederlands grondgebied;
b. voor het uitvoeren van afvalstoffen in een hoeveelheid van niet meer dan 50 kilogram of 100 liter per transport;
c. voor het uitvoeren van afvalstoffen die zijn ontstaan bij werkzaamheden die zijn uitgevoerd door degene die die afvalstoffen vervoert en worden vervoerd in een motorrijtuig van de rijbewijscategorie B;
d. voor het uitvoeren van afvalstoffen die zijn ontstaan bij werkzaamheden die zin uitgevoerd door degene die die afvalstoffen vervoert en worden vervoerd in een hoeveelheid van niet meer dan 2.000 liter op een andere wijze dan in een motorrijtuig van de rijbewijscategorie B.
4. De in de onderdelen c. en d. van het tweede lid vervatte uitzonderingsbepalingen kwamen niet voor in art. 4.3.2.25, tweede lid, zoals dat artikel luidde ten tijde van de bewezenverklaarde feiten. Aangezien het in casu echter, naar uit de gebezigde bewijsmiddelen valt af te leiden, om veel grotere hoeveelheden gaat dan waarop het tweede lid aanhef en onder c. betrekking heeft, en om niet-vloeibaar afval gaat zodat het tweede lid aanhef en onder d. niet van toepassing is, is de wijziging van het tweede lid voor de onderhavige casus niet van belang.
5. Noch de genoemde Wet van 6 november 1997 noch de evengenoemde Regeling voorziet in een overgangsregeling, zodat de vraag of de bestreden uitspraak, die van vóór deze wetswijziging dateert, gelet op die wijziging in stand kan blijven, moet worden beantwoord aan de hand van art. 1, tweede lid, Sr.(11)
6. Het Verslag van een algemeen overleg omtrent Afvalverwijdering op korte en lange termijn(12) houdt als opmerking van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onder meer in:
"De operatie die nu moet worden uitgevoerd is een zeer omvangrijke en mag niet worden onderschat. Tegelijkertijd is deze operatie uniek in het milieubeleid, en waarschijnlijk niet alleen daar. Recentralisatie van milieutaken is immers iets nieuws, in tegenstelling tot de algemene tendens bij het Rijk, waar nog steeds gesproken wordt over decentralisatie."
en:(13)
"Het opheffen van de provinciegrenzen was volgens de minister een belangrijk gegeven, dat zo snel mogelijk zijn beslag moet krijgen. Maar de vigerende regelgeving geeft de provincies de bevoegdheid, nu die grenzen te hanteren. Het is daarom goed, te bedenken welke voorwaarden de provincies hebben gesteld aan het opheffen van de provinciegrenzen, namelijk een sluitend afvalbeheersplan en een sturend tarief-instrumentarium."
7. Bij de parlementaire behandeling van het amendement van de leden van de Tweede Kamer Klein Molekamp en Augusteijn-Esser,(14) dat aan de invoeging van art. 1.2a in de Wet milieubeheer ten grondslag heeft gelegen, heeft de laatstgenoemde onder meer opgemerkt:
"Ik ben van mening dat het opheffen van de provinciegrenzen ontzettend goed aansluit bij de Kamerbreed gedragen mening, dat wij in de toekomst,(15) onder een aantal voorwaarden, moeten spreken over één afvalregio: de afvalregio Nederland!"
8. In haar bief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 juni 1997 omtrent Afvalverwijdering op korte en lange termijn heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onder meer overwogen:(16)
"Gelet op het overaanbod van brandbaar afval en het beschikbaar blijven van sturende mogelijkheden voor de minister van VROM, ben ik van mening dat er in beginsel geen risico's verbonden zijn aan het wegvallen van de provinciegrenzen voor AVI's.(17) Zoals ik tijdens het plenair debat op 1 mei jl. in reactie op het onderhavige amendement reeds heb opgemerkt, kan hiervan echter eerst sprake zijn, indien de storttarieven voor brandbaar afval gebracht zijn op het niveau van het gemiddelde verbrandingstarief."
9. Uit het voorgaande valt af te leiden dat de invoeging van art. 1.2a in de Wet milieubeheer in samenhang met de Regeling, en de daaruit voortvloeiende wijziging van art. 4.3.2.25, eerste lid, van de Provinciale milieuverordening Drenthe, niet berusten op een gewijzigd inzicht van de wetgever nopens de strafwaardigheid van overtredingen van het verbod tot het buiten de provincie brengen van afvalstoffen die vóór de wetswijziging hebben plaatsgehad. Deze wetswijziging levert dus geen verandering in de wetgeving op als in art. 1, tweede lid, Sr bedoeld. Dat brengt mee dat de onderhavige veroordeling in stand dient te blijven.(18)
10. Voor geval Uw Raad hierover anders mocht oordelen en art. 1, tweede lid, Sr wel van toepassing zou achten - immers niet steeds heeft Uw Raad als voorwaarde daartoe gesteld dat het gewijzigd oordeel van de wetgever omtrent de strafwaardigheid betrekking moet hebben op gedragingen die hebben plaatsgehad vóór de wetswijziging(19) - zij nog het volgende opgemerkt.
In casu kan noch op grond van de bewezenverklaring,(20) noch op grond van de gebezigde bewijsmiddelen worden vastgesteld of het in art. 4.3.2.25 (nieuw) Provinciale milieuverordening Drenthe jo. art. 1 van Pro de Regeling vervatte verbod is overtreden. Dat brengt mee dat na vernietiging van de bestreden uitspraak alsnog zou moeten worden onderzocht of ten aanzien van de in de telastelegging aan de verdachte verweten gedragingen op grond van wettige bewijsmiddelen als vaststaand moet worden aangenomen dat zich een zodanige overtreding heeft voorgedaan. Zo ja, dan zouden de nieuwe bepalingen niet als de voor de verdachte gunstigste in de zin van art. 1, tweede lid, Sr kunnen worden aangemerkt, en zouden de oude bepalingen moeten worden toegepast. Zo nee, dan zouden de nieuwe bepalingen moeten worden toegepast, omdat die voor de verdachte dan gunstiger zouden zijn, en zou ontslag van alle rechtsvervolging het resultaat zijn.(21)
11. Het voorgaande brengt mij niet tot een andere slotsom dan is vervat in mijn conclusie van 26 september jl., zodat ik die slotsom handhaaf.
Voor de Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Waarnemend Advocaat-Generaal
1 De Provinciale milieuverordening Drenthe is laatstelijk gewijzigd bij Besluit van de Provinciale Staten van Drenthe van 13 december 1995.
2 PB nr. L030 blz. 1, 1993/02/06
3 De titels II, VII en VIII betreffen respectievelijk Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten, Gemeenschappelijke bepalingen en Overige bepalingen. De niet in dit artikellid genoemde titels, IV, V en VI betreffen respectievelijk Uitvoer, Invoer en Doorvoer. NK
4 Kamerstukken II, 1993-1994, 23604, nr. 3, blz. 12/13.
5 Zie thans art. 86, eerste lid, EG-Verdrag.
6 Kennelijk is bedoeld: art. 6. Thans, na de hernummering bij het Verdrag van Amsterdam, verwijst art. 86, eerste lid, EG-Verdrag naar art. 12.
7 Zie thans de artikelen 81 en 82 EG-Verdrag.
8 In dezelfde zin: Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 24 december 1998, AB 1999/153 m.nt. ChB en J.V. van de Gronden.
9 Vgl. HR 9 oktober 1979, NJ 1980, 95.
10 Nr. MBA/1999249065, Stcrt. 1999, 246.
11 Zie de kritische beschouwing daaromtrent in: J. de Hullu, Materieel Strafrecht, Deventer, 2000, blz. 115-123.
12 Kamerstukken II, 1996-1997, 25157, nr. 2, blz. 15.
13 L.c., blz. 22/23.
14 Kamerstukken II, 1996-1997, 24875, nr. 11.
15 Cursivering toegevoegd, NK.
16 Kamerstukken II, 1996-1997, 24875, nr. 13, blz. 3.
17 Kennelijk is bedoeld: afvalverbrandingsinstallaties.
18 Vgl. HR 13 februari 1996, NJ 1996, 502, m.nt. Kn.; HR 26 oktober 1999, NJ 2000, 240 m.nt. Kn.
19 Vgl. HR 7 januari 1992, NJ 1992, 323, m.nt. Kn.
20 Weergegeven in mijn conclusie van 26 september 2000, onder 2.
21 Vgl. HR 7 januari 1992, NJ 1992, 323, m.nt. Kn.