Conclusie
Nr. R00/140 HR
Mr. M.R. Mok
(terugvordering bijstand)
Parket, 24 april 2001
Conclusie inzake
1. [Verzoeker 1]
2. [Verzoekster 2]
tegen
Gemeente VENLO
Edelhoogachtbaar college,
1. KORTE BESCHRIJVING VAN DE ZAAK
1.1. [Verzoeker 1] en [verzoekster 2], verzoekers van cassatie, zijn echtgenoten. Sinds ongeveer 1977 hebben zij van verweerster in cassatie, de gemeente Venlo, een uitkering voor gezinsbijstand ingevolge de Rijksgroepsregeling voor werkloze werknemers (RWW) ontvangen.
1.2. De gemeente heeft bij verzoekschrift van 10 september 1997 de kantonrechter te Venlo verzocht te bepalen dat [verzoeker 1] en [verzoekster 2] aan de gemeente een bedrag van (rond) f 143.315 verschuldigd zijn en dat de gemeente gerechtigd zou zijn dit bedrag in zijn geheel, althans in termijnen, van hen in te vorderen.
Volgens de gemeente vloeide uit een onderzoek van de sociale recherche voort dat zij verweerders in de periode van 1 oktober 1991 tot en met 31 augustus 1996 ten onrechte bijstand had verstrekt, aangezien dezen niet hadden voldaan aan de voorschriften van art. 30, lid 2, ABW1 dan wel art. 65, lid 1 en 2, Abw2.
Gebleken zou namelijk zijn dat [verzoeker 1] in die periode (op grote schaal) werkzaamheden heeft verricht en inkomsten heeft genoten waarvan hij geen (volledige) melding had gemaakt aan de gemeente.
1.3.In hun verweer hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2] niet betwist dat [verzoeker 1] in het verleden gedurende tientallen uren per week als zelfstandige werkzaam was.
Zij beriepen zij zich er echter op dat dit bij de gemeente al die tijd bekend was en bovendien dat de opbrengst van al deze werkzaamheden zeer gering was, zoals bleek uit de (juiste) opgave van hun inkomsten die betrokkenen maandelijks hadden gedaan aan de gemeente.
1.4. De kantonrechter heeft, bij beschikking van 4 februari 1998, dit verweer verworpen en het verzoek toegewezen.
Tegen die beschikking hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2] hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te Roermond.
1.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit het onderzoek van de recherche bleek dat [verzoeker 1] op grote schaal werkzaamheden had verricht, maar niet welk inkomen hij met dit werk had verdiend. Evenmin was uit het onderzoek gebleken dat verweerders over (een te hoog) eigen vermogen beschikten.
Zij heeft de beschikking van de kantonrechter vernietigd en het oorspronkelijk verzoek van de gemeente alsnog afgewezen.
1.6.1. Van de beschikking van de rechtbank is de gemeente in cassatie gekomen.
1.6.2. Na een conclusie tot vernietiging en verwijzing heeft de Hoge Raad3 overwogen dat de rechtbank ten onrechte geen aandacht had besteed aan de stelling van de gemeente dat [verzoeker 1] heeft nagelaten de gemeente mededeling te doen van de grote omvang van de door hem verrichte werkzaamheden.
Indien de bedoelde stelling van de gemeente zou komen vast te staan, zou het in beginsel aan [verzoeker 1] en [verzoekster 2] zijn om feiten te stellen, en zo nodig te bewijzen, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat hun, ook als zij hun inlichtingenverplichting wel naar behoren zouden zijn nagekomen, volledige, althans aanvullende bijstand zou zijn verleend.
1.6.3. De Hoge Raad heeft de beschikking van de rechtbank vernietigd, met verwijzing van de zaak naar het gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
1.7. Bij beschikking van 23 augustus 2000 heeft het genoemde hof de beschikking van de in § 1.4. genoemde beschikking van de kantonrechter bekrachtigd.
1.8. Tegen die beschikking van het hof is opnieuw (tijdig) beroep in cassatie ingesteld, nu door [verzoeker 1] en [verzoekster 2]. Het beroep steunt op een vier onderdelen tellend middel.
1.9.1. Aangezien het terugvorderingsverzoek voor een (zeer groot) deel betrekking heeft op bijstand die voor 1 januari 1996 is verstrekt, spreekt er m.i. veel voor dat de uitkeringsgerechtigde, voor deze periode, (uitsluitend) gehouden was te voldoen aan de inlichtingenverplichtingen van de oude wet, de ABW.
Dat deze bepalingen zijn blijven gelden ten aanzien van de in de periode tussen 1 januari 1996 en 31 augustus 1996 verstrekte bijstand ligt op zichzelf niet zo voor de hand, maar een expliciete overgangsbepaling ontbreekt.
1.9.2. Partijen zijn het er over eens4 dat de oude en de nieuwe regeling op het hier relevante punt geen materieel verschil bevatten.
Ook in feitelijke instanties hebben partijen niets gesteld waaruit zou kunnen voortvloeien dat zij zouden menen dat de beoordeling van het onderhavige geschil afhankelijk is van de vraag of (naast de oude ook) de nieuwe wet, de Abw, van toepassing is.
1.9.3. Voor de procesrechtelijke bepalingen5 geldt dat de gemeente het terugvorderingsbesluit op 4 oktober 1996 aan [verzoeker 1] en [verzoekster 2] heeft gezonden, dus voor de op 1 juli 1997 in werking getreden Wet boeten6. Het inleidend verzoekschrift dateert van 10 september 1997.
In art. XVI van deze wet is bepaald:
"2. Ten aanzien van besluiten tot weigering, terugvordering of verrekening, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet zijn bekendgemaakt, blijft het recht zoals dat voor die datum gold van toepassing."
Omdat in het onderhavige geval het besluit tot terugvordering is bekend gemaakt voor 1 juli 1997 en het inleidend verzoekschrift is ingediend na 30 juni 1997,was ingevolge het bepaalde in art. XVI van de Wet boeten de kantonrechter bevoegd kennis te nemen van het door de gemeente gedane verzoek7. De procesregels zoals deze luidden van 1 januari 1996 tot 1 juli 1997 voor de terugvordering krachtens de Abw zijn van toepassing.
2. BESPREKING VAN HET CASSATIEMIDDEL
2.1.1. Onderdeel 1 richt zich tegen ro. 3.8.4., waar het hof [verzoeker 1] en [verzoekster 2] niet heeft toegelaten tot het tegenbewijs dat de gemeente op de hoogte was van de grote omvang van de werkzaamheden van [verzoeker 1].
Een aanbod tot getuigenbewijs (bedoeld zal zijn: tegenbewijs) behoeft immers, aldus subonderdeel 1a, niet gespecificeerd te worden. Subonderdeel 1b voegt hier subsidiair aan toe dat het hof mogelijk heeft miskend dat de bewijslast op de gemeente rustte.
2.1.2. Het hof heeft de juistheid van de stelling van de gemeente dat zij niet op de hoogte was van de grote omvang afgeleid uit een getuigenverklaring, weegbriefjes8 en de verklaring van [verzoeker 1] zelf.
Weliswaar hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2] destijds voor de rechtbank in algemene termen bewijs van hun stellingen aangeboden, maar dat aanbod heeft het hof als te vaag gepasseerd.
2.1.3. Het bedoelde bewijsaanbod9 luidde als volgt:
"Voorzover op [verzoeker 1] enige bewijslast mocht rusten biedt hij aan al zijn stellingen te bewijzen middels alle middelen rechtens."
Dit bewijsaanbod specificeert noch het probandum, noch de bewijsmiddelen. Het door het hof als "vaag" kwalificeren daarvan, is geenszins onbegrijpelijk.
2.1.4. Dit bewijsaanbod had, toen het - in het appelrekest - gedaan werd, niet het karakter van een aanbod van tegenbewijs.
Uitgaande van de stelling van subonderdeel 1b zou men kunnen betogen dat het in de procedure na verwijzing dat karakter gekregen had.
2.1.5.1. Er waren hier twee verschillende omstandigheden te bewijzen:
a. heeft [verzoeker 1] nagelaten de gemeente mededeling te doen van de door hem verrichte werkzaamheden?
b. zou [verzoeker 1], indien hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen zou zijn nagekomen, wel volledige of aanvullende bijstand zijn verstrekt?
2.1.5.2. Inzake vraag b lagen de stelplicht en bewijslast op [verzoeker 1] en [verzoekster 2]. Dat volgt uitdrukkelijk uit de verwijzingsbeschikking.
Inzake vraag a heeft het hof de bewijslast niet op [verzoeker 1] en [verzoekster 2] gelegd. Daarop stuit onderdeel 1b af.
2.1.5.3. De vraag blijft dan nog over of het hof het in een eerder stadium van de procedure gedane, in zeer algemene termen vervatte bewijsaanbod, had moeten opvatten als een aanbod van tegenbewijs tegen de in ro. 3.8..4. getrokken conclusie over vraag a.
Uit de regel dat een aanbod van tegenbewijs niet nader behoeft te worden gespecificeerd volgt niet dat de partij die zo'n aanbod heeft gedaan in voorkomende gevallen niet behoeft duidelijk te maken dat een bewijsaanbod als in de vorige alinea bedoeld, als een aanbod van tegenbewijs moet worden opgevat.
2.1.5.4. Het als te vaag passeren van het tijdens de procedure voor de rechtbank gedane bewijsaanbod was daarom in dit geval niet onjuist.
.
2.1.6. Ook onderdeel 1a is daarom vruchteloos voorgesteld.
2.2.1. Onderdeel 2 is gericht tegen de roo. 3.8.5. en 3.8.6.
2.2.2.1. In ro. 3.8.5. heeft het hof overwogen dat het aan [verzoeker 1] en [verzoekster 2] was om feiten te stellen en zo nodig te bewijzen waaruit volgt dat ook als zij de gemeente volledig op de hoogte hadden gesteld van de omvang van de werkzaamheden en de daarbij behorende inkomsten, zij toch een volledige of gedeeltelijke uitkering van de gemeente zouden hebben ontvangen.
2.2.2.2. Het middel acht het onjuist, althans onbegrijpelijk dat het aan [verzoeker 1] en [verzoekster 2] was zodanige feiten te stellen en zo nodig te bewijzen.
2.2.2.3. Deze klacht loopt vast op de omstandigheid dat hetgeen het hof in ro. 3.8.5. heeft overwogen rechtstreeks ontleend is aan de opdracht die de Hoge Raad in de verwijzingsbeschikking heeft gegeven.
2.2.3.1. In ro. 3.8.6. heeft het hof vermeld dat [verzoeker 1] desgevraagd ter zitting van het hof heeft verklaard dat het voor hem niet mogelijk is te bewijzen dat hij niet meer heeft verdiend dan de opgegeven inkomsten. Evenmin heeft hij kunnen aangeven op welke wijze de inkomsten waren berekend.
Onder die omstandigheden zag het hof aanleiding het bewijsaanbod dat in de "antwoordmemorie" in algemene termen was gedaan, te passeren.
2.2.3.2. De hier bedoelde passage in de antwoordmemorie na verwijzing luidde als volgt:
"Voorzover Uw gerechtshof niet reeds op basis van het vorenstaande tot een afwijzing van het verzoek van de Gemeente Venlo zou komen, biedt [verzoeker 1] uitdrukkelijk bewijs aan van de stelling, ook al zou hij zijn verplichting tot het verstrekken van inlichtingen over de duur van zijn werkzaamheden hebben gemeld, en derhalve wel zijn daaruit voortvloeiende inlichtingenverplichting zou zijn nagekomen, eveneens volledige althans aanvullende bijstand zijn verstrekt. Gehoord kunnen worden, [verzoeker 1], zijn echtgenote, de betreffende contactambtenaren van de gemeente Venlo."
2.2.3.3. Afgezien van onvolkomenheden in de formulering komt dit overeen met hetgeen [verzoeker 1] en [verzoekster 2] volgens het tweede gedeelte van ro. 3.2 van de verwijzingsbeschikking, door het hof zelf weergegeven in ro. 3.8.5., zouden moeten stellen en bewijzen.
Aan die stelplicht hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2], blijkens de in de vorige paragraaf geciteerde passage, voldaan.
2.2.3.4. Met de stelling moet bedoeld zijn dat de totale inkomsten die [verzoeker 1] feitelijk heeft genoten van een zodanig e (beperkte) omvang waen, dat zij voor de gemeente onvoldoende waren om, zou [verzoeker 1] ze hebben gemeld, de bijstand (geheel) te beëindigen10.
2.2.3.5. Het hof heeft vastgesteld dat [verzoeker 1] niet kon bewijzen dat hij niet meer heeft verdiend dan de opgegeven inkomsten.
Dit impliceert dat hij niet kon bewijzen hoeveel (of liever: hoe weinig) hij meer heeft verdiend dan de opgegeven inkomsten en dat hij evenmin kon bewijzen dat hij door de grotere omvang van zijn werkzaamheden (die grotere omvang stond, gezien de roo. 3.8.4. en 3.8.5., vast) niets of vrijwel niets heeft verdiend.
2.2.3.6. Gezien dit alles, komt het mij voor dat de laatste zin van ro. 3.8.6. van het bestreden arrest (zie § 2.2.3.1., 2e alinea) onjuist is. In zoverre is het middel gegrond.
Ik voeg hier echter aan toe dat er voornamelijk sprake is van een formuleringsgebrek. Wat het hof had moeten overwegen, en waarschijnlijk ook bedoeld heeft, is dat [verzoeker 1] in het door hem aangeboden bewijs niet was geslaagd. Die slotsom volgt logisch rechtstreeks uit de eerste twee zinnen van ro. 3.8.6.
Het komt mij voor dat de Hoge Raad deze slotsom uit de in deze eerste twee zinnen vastgestelde feiten zelf kan trekken.
2.2.3.7. Daaruit volgt dat het onderdeel, bij gebrek aan belang, niet tot cassatie leidt.
2.3.1.1. Onderdeel 3 klaagt dat het hof in ro. 3.7.1. het beroep van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] op de "zes maanden jurisprudentie" heeft afgewezen, omdat dezen dit niet eerder hadden aangevoerd.
Volgens het onderdeel is het beroep van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] op de "zes maanden jurisprudentie" niet meer dan een verbijzondering van een eerder door hen gedaan beroep op het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
2.3.1.2. Voorts zou het hof bij de afweging van alle betrokken belangen en een onderzoek van de stelling van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] dat het strijdig is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de gemeente terugvordert, terwijl zij reeds lange jaren bedenkingen had tegen de opgaven van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] en toch niets heeft gedaan, niet tot zijn in ro. 3.9.1. gegeven oordeel hebben kunnen komen.
Althans zou het hof dit oordeel onvoldoende hebben gemotiveerd.
2.3.2.1.Met de "zes maanden jurisprudentie" hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2] kennelijk op het oog de - kort weergegeven - op grond van het socialeverzekeringsrecht (vóór de Wet boeten) gegeven uitspraken dat de uitkeringsinstantie de uitkeringen, die meer dan zes maanden nadat de uitkeringsinstantie een signaal heeft ontvangen dat er onverschuldigd werd betaald, niet kan terugvorderen11. Vereist is daarbij dat de uitkeringsgerechtigde redelijkerwijs niet kon begrijpen dat hij te veel ontving.
2.3.2.2.Uit het voorafgaande blijkt dat een beroep op deze jurisprudentie [verzoeker 1] en [verzoekster 2], die niet hebben voldaan aan de informatieplicht en die evenmin een uitkering op grond van sociale verzekering hebben ontvangen, niet kan baten.
In zoverre mist het onderdeel belang.
2.3.3.1. Wat betreft de in § 2.3.1.2. genoemde klacht wijs ik erop dat [verzoeker 1] en [verzoekster 2] in eerste aanleg subsidiair hebben betoogd dat de gemeente in strijd had gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder met het vertrouwensbeginsel, doordat zij de situatie jarenlang heeft gedoogd12.
In hoger beroep hebben zij dit herhaald. Tevens hebben daarbij aangevoerd dat de gemeente in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld13. De zorgvuldigheid zou de gemeente het recht ontnemen om tot invordering over te gaan14.
2.3.3.2. Het hof heeft dit verweer van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] kennelijk opgevat als een beroep op matiging, gezien ro. 3.9.1., waarin het hof het beroep op matiging heeft afgewezen en waartegen het onderdeel zich tevens richt.
Dat het hof het verweer aldus heeft uitgelegd is niet onbegrijpelijk.
2.3.4.1.In mijn conclusie voor de eerdere beschikking van de Hoge Raad in deze zaak, heb ik in § 4.2.8, naar voren gebracht:
"Verweerders [[verzoeker 1] en [verzoekster 2]] hebben in de procedure met enige nadruk naar voren gebracht dat de gemeente de uitkering van verweerders in de periode vóór de terugvordering nogal nonchalant heeft behandeld. Voor die stelling bestaat wel enige aanleiding, echter met de kanttekening dat deze nonchalance oorspronkelijk ten voordele van verweerders heeft gestrekt.
In geen geval kon de (welwillende) nonchalance van de gemeente verweerders een legitimatie verschaffen om de gemeente relevante gegevens, waarvan verweerders wettelijk verplicht waren ze de gemeente ter kennis te brengen, achter te houden."
Naar ik zou menen stuit het onderdeel daarop ook thans af.
2.4.1. Onderdeel 4 van het middel betoogt dat het hof het beroep van [verzoeker 1] en [verzoekster 2] op niet-ontvankelijkheid - omdat de gemeente in appel geen procureur heeft gesteld - ten onrechte heeft verworpen.
Het onderdeel wijst er op dat in de periode waarop het hier aankomt - 1 januari 1996-1juli 1997 - art. 88, lid 2, Abw van toepassing was, dat voor terugvordering (toen nog voor de burgerlijke rechter) bepaalde: "Op de vordering is het bepaalde in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing". Tot de desbetreffende bepalingen behoort art. 429d Rv, waarvan het derde lid voorschrijft dat de indiening van een verzoekschrift in zaken waarvan een rechterlijk college kennis neemt, door een procureur geschiedt.
2.4.2.Het hof is er van uitgegaan (ro. 3.4.1.) dat in art. IX van de wet van 15 april 199215 de twaalfde titel van boek 1, Rv niet van toepassing is verklaard op gedingen met betrekking tot terugvordering van kosten van bijstand.
Daarom stond het de gemeente, aldus het hof, vrij in persoon te verschijnen en kon zij zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2.4.3.1. Die conclusie vindt steun in rechtspraak van de Hoge Raad16. Weliswaar geldt ook in verzoekschriftprocedures waarop de genoemde titel niet van toepassing is, de verplichting tot indiening van een verzoekschrift door een procureur, maar dat is niet het geval wanneer uit de wet het tegendeel voortvloeit.17.
Dat laatste is het geval geacht voor een gemeente in zaken tot bijstandsverhaal in de oude zin van die term (verhaal en terugvordering)18.
2.4.3.2. Bij de totstandkoming van de Abw is in de wet art. 103, lid 3, opgenomen, luidende: "De gemeente kan op grond van deze afdeling19 in rechte optreden zonder procureur." Die bepaling bevindt zich in het hoofdstuk van de wet dat betrekking heeft op verhaal nieuwe stijl (op derden).
Te bedenken is dat de nieuwe wet de rechtsbescherming inzake terugvordering wilde opdragen aan de bestuursrechter, waar partijen nooit procureur behoeven te stellen.
2.4.3.3. Achteraf heeft de overgang van het beroep op de rechter tegen besluiten inzake terugvordering eerst later plaatsgehad. Er is echter geen grond te veronderstellen dat op de terugvorderingsacties die tijdelijk nog bij de burgerlijke rechter moesten worden ingesteld, in afwijking van de oude èn van de toekomstige situatie, de gemeente zou moeten optreden bij procureur.
Zulks zou in strijd zijn met de bij een redelijke wetstoepassing na te streven continuïteit20.
2.4.4. In de hiervóór verdedigde opvatting is het onderdeel vruchteloos voorgesteld.
2.4.5. Oók indien men aanneemt dat de hiervóór verdedigde opvatting niet juist is en dat de verplichting tot procureurstelling op grond van art. 429d, lid 3, Rv. (en die voortvloeiend uit art. 429h, lid 1, Rv.) in de desbetreffende periode ook toepassing vond op een gemeente die bijstand voor de burgerlijke rechter terugvorderde, faalt het onderdeel 4 van het middel in deze zaak.
In de procedure vóór de vernietiging en verwijzing door de Hoge Raad, is op niet-naleving van de verplichte procureurstelling (i.c. voor het door de gemeente indienen van haar verweerschrift in appel) geen beroep gedaan. Na de verwijzing heeft de gemeente geen beroepschrift of verweerschrift meer ingediend, zodat eventuele procureurstelling niet aan de orde kwam.
2.5. Het middel is derhalve in zijn geheel ongegrond.
3. CONCLUSIE
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. Wet van 13 juni 1963, Stb. 284, zoals sedertdien gewijzigd.
2. Wet van 12 april 1995, Stb. 199, zoals sedertdien gewijzigd; vgl. c.o.m. (Langemeijer) bij HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561, m.nt. H.J. Snijders.
3. Beschikking van 9 april 1999, nr. R 98/103 HR, ro. 3.2.
4. Zie nr. 2, slot, p. 3 van het oorspronkelijk cassatierekest en nr. 1, p. 1 van het verweerschrift in de eerste cassatieprocedure.
5. Het materiële recht is hier niet aan de orde.
6. Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid, wet van 25 april 1996, Stb. 248.
7. HR 22 december 2000, R00/018 HR, ro. 3.2; HR 22 december 2000, R00/031 HR, ro. 3.3.
8. In ro. 3.8.4. staat weekbriefjes, maar dat is m.i. een verschrijving. Zie ook ro. 3.8.2.
9. Beroepschrift in appel, 3 maart 1998, slot.
10. Grammaticaal is ook de uitleg mogelijk dat, ongeacht hoeveel [verzoeker 1] zou hebben verdiend, de gemeente de bijstand geheel of gedeeltelijk zou hebben voortgezet. Die uitlegging kan niet juist zijn, want zij berust op de, absurd te achten, veronderstelling dat de gemeente, in strijd met de wet, personen bijstand zou willen verlenen, ongeacht hun (bekend) inkomen .
11. Vgl. CRvB 25 oktober 1994, RSV 1995, 123; rb. Groningen 4 augustus 2000, JABW 2000, 143.
12. Verweerschrift in eerste aanleg van 20 oktober 1997, p. 4.
13. Daarbij hebben [verzoeker 1] en [verzoekster 2] verwezen naar de uitspraak van de rechtbank in Den Haag van 5 november 1997, TAR 1998, 35.
14. Beroepschrift van 3 maart 1998, p. 5.
15. Wet houdende een nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal van kosten bijstand van 14 april 1992, Stb. 193. Zie hierover in dit verband HR 13 januari 1995, NJ 1995, 251.
16. HR 13 januari 1995, NJ 1995, 251.
17. HR 28 maart 1997, NJ 1997, 384.
18. HR 13 maart 1987, NJ 1987, 583, m.nt. W.H. Heemskerk en HR 23 december 1988, NJ 1989, 276. Zie ook S. Boekman, De verzoekschriftprocedure, 1996, p. 24 met noot 5.
19. In de thans geldende tekst staat i.p.v. "deze afdeling": dit hoofdstuk. Het desbetreffende hoofdstuk heeft betrekking op verhaal nieuwe stijl (op derden).
20. Vgl. HR 22 december 2000, NJ 2001, 58.