Conclusie
Mr. Fokkens
Nr. 02288/00
Zitting 5 juni 2001
Conclusie inzake
[Verdachte]
Edelhoogachtbaar College,
1. Verdachte is door het Gerechtshof te 's Gravenhage na verwijzing door de Hoge Raad bij arrest van 1 december 1998 wegens overtreding van art. 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen, meermalen gepleegd voor twaalf feiten telkens veroordeeld tot het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte gedurende van 20 uren (totaal 240 uren) en voor zeven feiten tot telkens één week hechtenis.
2. Door de Advocaat-Generaal is tijdig beroep in cassatie ingesteld. Hij heeft een schriftuur houdende één middel van cassatie ingediend. De AG stelt voorop dat hij zich kan verenigen met de door het Hof opgelegde sanctie, maar dat hij wegens een in de praktijk levende behoefte aan duidelijkheid, beroep in cassatie heeft ingesteld. Gelet op het feit dat hij zich in zijn schriftuur keert tegen 's Hofs oordeel, kan hij in zijn cassatieberoep worden ontvangen (Vgl. HR NJ 1991, 668).
3. Het middel behelst de klacht dat het Hof de verdachte terzake van een economisch delict heeft veroordeeld om (in plaats van een overwogen hechtenis) onbetaalde arbeid ten algemenen nutte te verrichten, zulks terwijl in de Wet op de Economische Delicten een uitdrukkelijke wettelijke voorziening daartoe ontbreekt.
4. Het Hof heeft in antwoord op een verweer van dezelfde strekking als het middel overwogen:
"De stelling van de raadsman dat het bepaalde in artikel 5 Wet Pro op de economische delicten (WED) in de weg staat aan omzetting van een hechtenisstraf in het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte is ongegrond. De taakstraf wordt immers opgelegd ter vervanging, overeenkomstig de wens van de verdachte, van de wèl in de WED genoemde hechtenisstraf. Tegen zodanige vervanging verzet genoemd artikel 5 zich Pro niet. Een wettelijke basis voor deze omzetting biedt artikel 22b van het Wetboek van Strafrecht, welk artikel op grond van artikel 91 van Pro het wetboek van Strafrecht ook geldt voor feiten waarop in de WED straf is gesteld".
5. Art. 5 WED Pro houdt in: "tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economische delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel worden getroffen dan de straffen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen". Art. 6 geeft Pro een opsomming van de straffen die mogen worden toegepast op overtredingen op grond van de WED. Het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte wordt niet genoemd.
6. In de parlementaire geschiedenis van de WED is te lezen dat als gevolg van het feit dat niet met voldoende snelheid en gestrengheid kon worden gereageerd op economische overtredingen, een vrij groot aantal afzonderlijke regelingen is ontstaan. Dit leidde tot een stelselloos en onoverzichtelijk geheel. De WED is ontworpen teneinde die ontwikkeling te stoppen. Daarbij werd door de wetgever uitgegaan van de opvatting dat strafrechtelijke handhaving door de strafrechter dient te worden verricht en dat moet worden voorkomen dat "andere organen dan de rechterlijke een taak vervullen die in wezen strafrechtstaak is."(1)
7. Met artikel 5 WED Pro heeft de wetgever drie doelen voor ogen gehad: a) de wetgever er van te weerhouden opnieuw tuchtrechtspraken op sociaal-economisch gebied te creëren; b) de wetgever er van te weerhouden tegen overtreders van sociaal-economische wetten naast door de rechter op te leggen straffen en maatregelen ook door de administratie toe te passen sancties te bedreigen; c) de administratie te weerhouden van toepassing van sancties, die zij, volgens administratief-rechtelijke doctrine, ook zonder uitdrukkelijke wetsbepaling mag toepassen. (2)
8. Art. 5 WED Pro beoogt dus met name een barrière te vormen tegen sanctiestelsels anders dan het strafrecht.
9. De WED gaat uit van de hoofdregel, dat op de opsporing, vervolging en berechting van economische delicten het algemene strafrecht en strafprocesrecht van toepassing is, tenzij de WED anders bepaalt.(3) Volgens Mevis is voor het sanctiestelsel de uitzondering belangrijker dan de regel.(4)
10. Keulen noemt als doelstelling van het artikel de oplegging van straffen voor economische delicten bij de strafrechter te concentreren(5) en dat het artikel met name is bedoeld ter uitsluiting van administratiefrechtelijke sancties. Het gaat daarbij met name om een regeling van sanctiesoorten. Alle algemene aspecten uit het Wetboek van Strafrecht zijn van toepassing.(6)
11. Mevis stelt dat het te ver gaat om de onbetaalde arbeid zonder uitdrukkelijke regel van de wetgever van toepassing te achten op de WED, Keulen denkt daar anders over omdat dienstverlening geen echte hoofdstraf is, er is geen strafbaar feit waar rechtstreeks dienstverlening op gesteld is. Hij biedt voor die gedachtegang ook een wettelijke basis. De nieuwe regeling in het Wetboek van Strafrecht vormt de wet die anders bepaalt.
12. Op grond van de wet WED en de parlementaire behandeling van het ontwerp van die wet kan geen pasklaar antwoord worden gegeven of de straf van onbetaalde arbeid kan worden toegepast. Tegen die mogelijkheid pleit dat alle andere sancties uit het wetboek van strafrecht die kunnen worden opgelegd ter zake van economische delicten, in artikel 6,7 en 8 WED uitdrukkelijk worden genoemd. Voor die mogelijkheid pleit het bijzonde karakter van de onbetaalde arbeid.
13. De dienstverlening is ontstaan in het begin van de jaren zeventig in een streven de (korte) vrijheidsstraf terug te dringen en werd voor het eerst toegepast in de zogenoemde ijzerwerkers-zaak .(7) Na het tussenrapport(8) van de in 1974 ingestelde commissie alternatieve strafrechtelijke sancties, is een experiment gestart aanvankelijk om in het kader van het uitstellen van vonniswijzing dienstverlening op te leggen. Na afronding van de dienstverlening kon dan worden volstaan met een symbolische straf.(9) Later werd de dienstverlening ook bij wijze van bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling toegepast.
14. Als gevolg van het succesvolle experiment heeft de wetgever de in de praktijk ontstane alternatieve sanctie gecodificeerd. Op 1 december 1989 is de wet onbetaalde arbeid in werking getreden. Over het alternatieve karakter zeggen Balkema en Bleichrodt dat toepassing van de straf zowel aan de voorkant (oplegging) als aan de achterkant (omzetting) onlosmakelijk is verbonden met de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf.(10) Bovendien heeft de onbetaalde arbeid - anders dan de op 1 februari 2001 ingevoerde taakstraf - geen zelfstandig karakter, zij kan slechts worden opgelegd in plaats van een vrijheidsstraf en die straffen kent de WED.
15. Er zijn noch op grond van de parlementaire stukken noch anderszins aanwijzingen te vinden op grond waarvan geoordeeld moet worden dat de wetgever kennelijk de bedoeling heeft gehad de mogelijkheid van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte niet toe te staan bij economische delicten. Het tegendeel is aannemelijker omdat het wetsvoorstel een codificatie vormt van de jaren waarin op experimentele basis de dienstverlening als alternatieve sanctie is ontwikkeld en in die experimentele fase economische delicten niet werden uitgesloten.
16. Het voorgaande overwegende, ben ik van mening dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat het bijzondere karakter van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte, zoals dit tot uitdrukking komt in de wettelijke voorwaarden voor toepassing van die straf, meebrengt dat deze ook toepasbaar is op delicten strafbaar gesteld in de WED.
Ik concludeer dat het beroep zal worden verworpen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1 TK 1947-1948, 603, nr. 3, p. 3
2 S&J, A. Mulder Wet op de economische delicten, wet van 22 juni 1950, 2e druk, p 50
3 S&J, T.C. Borman, Wet op de economische delicten, 10e druk, p. 31
4 P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van het strafrechtelijk sanctiestelsel, Deventer 1997, p. 112
5 B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Arnhem 1995, p. 168
6 Hij noemt het rechterlijk pardon, de voorwaardelijke veroordeling en de betekenis van het draagkrachtbeginsel
7 HSR, 15e druk, p. 691 ev. en P.C. Vegter in Het Penitentiair Recht, Losbladig Commentaar X/1-7 ev.
8 De commissie bracht in 1979 onder voorzitterschap van Van Andel het tussenrapport "Dienstverlening" uit
9 Vegter, aw., X/1- 14-18
10 F.W. Bleichrodt en J.P. Balkema, Het strafrechtelijke sanctiestelsel in het afgelopen decennium