Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 36.014
Derde Kamer B
Ingezetenenomslag 1996
Conclusie van 21 februari 2001 inzake:
het dagelijks bestuur van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht
tegen
X
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en procesverloop
1.1. Deze zaak heeft betrekking op de ingezetenenomslag van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het Hoogheemraadschap) voor het jaar 1996. Meer in het bijzonder gaat het om de daarbij toegepaste tariefdifferentiatie die verband houdt met het feit dat het Hoogheemraadschap sommige taken in bepaalde gebieden niet verricht.
1.2. X (hierna: belanghebbende) bewoont een pand te Q, dat is gelegen in het beheersgebied van het Hoogheemraadschap. Voor het jaar 1996 is hem door het dagelijks bestuur van het hoogheemraadschap (hierna: het DB) een aanslag in de ingezetenenomslag van het Hoogheemraadschap opgelegd ten bedrage van ƒ 68,67. Na daartegen gemaakt bezwaar is deze aanslag door het DB gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende is tegen de uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij het gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof). Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het Hoogheemraadschap het tarief van de ingezetenenomslag had moeten vaststellen op een voor het gehele beheersgebied van het Hoogheemraadschap gelijk bedrag per woonruimte en niet had mogen differentiëren naar taakgebied. Het DB heeft dit standpunt bestreden.
1.4. Het Hof oordeelde in zijn uitspraak van 31 januari 2000, nr. P98/229:(1)
7.5. Het in de tarievenlijst opgenomen tarief van de ingezetenenomslag voldoet naar de letter niet aan het in art. 121 van de Wet(2) gestelde vereiste, dat die omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. Het hof gaat er daarbij van uit dat waar in die lijst sprake is van een tarief per huishouden is bedoeld: per woonruimte. Gelet op de ontstaansgeschiedenis van de Wet (...) verwerpt het hof de opvatting van verweerder dat de zojuist genoemde wetsbepaling niettemin ruimte biedt voor het vaststellen van de omslag op een gelijk bedrag per woonruimte en tevens per waterschapstaak. Het feit dat de uitoefening van één of meer taken van een waterschap niet voor het gehele waterschapsgebied is opgedragen, kan dan ook niet leiden tot het per gebiedsdeel vaststellen van verschillende tarieven van de ingezetenenomslag, althans niet zolang de wetgever geen blijk heeft gegeven van een gewijzigde opvatting op dit punt.
7.6. Voor de heffing van de ingezetenenomslag heeft dus als hoofdregel te gelden dat de ingezetenen van een waterschap voor een gelijk bedrag in de heffing worden betrokken, ook als de taken die aan dat schap zijn opgedragen niet in alle delen van zijn gebied worden en ook niet behoeven te worden uitgevoerd. Op deze hoofdregel kan echter een uitzondering worden gemaakt in die gevallen waarin een ingezetene in de heffing van de ingezetenenomslag van meer dan één waterschap wordt betrokken, omdat in het gebied waarin de woonruimte van die ingezetene is gelegen de afzonderlijke waterschapstaken aan verschillende waterschappen zijn opgedragen, en die waterschappen - kennelijk in verband daarmee - van die ingezetenen een gereduceerd tarief voor de ingezetenenomslag in het leven hebben geroepen. Indien deze uitzondering niet zou zijn toegestaan, zou dat immers leiden tot het ongewenste gevolg dat die ingezetenen door elk van die waterschappen voor de volle ingezetenenomslag in de heffing zouden worden betrokken, terwijl die volle omslag uiteraard bestaat uit het aan de ingezetenen toegerekende deel van de kosten van alle - ook buiten dat gebied - door die waterschappen uitgevoerde taken.
1.5. Het Hof verklaarde het beroep gegrond en vernietigde de uitspraak op bezwaar, alsmede de aanslag.
1.6. Tegen de uitspraak van het Hof heeft het DB tijdig een beroepschrift in cassatie ingediend, waarna belanghebbende een verweerschrift heeft ingediend. Het DB bestrijdt 's Hofs uitspraak met twee middelen. Middel I richt zich tegen 's Hofs rov. 7.5 en middel II tegen rov. 7.6. Het DB heeft de middelen op 6 juli 2000 schriftelijk doen toelichten door mr. J.W. Meijer, advocaat te 's-Gravenhage.
1.7. Bij de Hoge Raad is onder nr. 36.148 een soortgelijke zaak aanhangig gemaakt, waarin ik geen conclusie zal nemen. Het gaat om het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 29 maart 2000, nr. 00/128.(3) Het Bossche hof kwam tot een ander oordeel dan het Amsterdamse, overwegende:
4.2. Het gebied van een waterschap wordt niet bepaald door vastgestelde grenzen maar is afhankelijk van een hem opgedragen taak. Aangezien aan een waterschap verschillende taken kunnen worden opgedragen, kan een waterschap taakgebieden hebben die, geografisch gezien, niet met elkaar samenvallen omdat de omvang van die gebieden wordt bepaald door de door een waterschap uit te voeren taken. Het algemeen bestuur van een waterschap dient ingevolge art. 119, eerste lid, Waterschapswet een kostentoedelingsverordening vast te stellen, waarin zoveel mogelijk naar onderscheid van de taken die het waterschap ter behartiging zijn opgedragen, voor elk van de categorieën van belanghebbenden, die in dat bestuur zijn vertegenwoordigd, de toedeling van het kostendeel is opgenomen. Hierbij worden, gelet op het zesde lid, van genoemd artikel, in aanmerking genomen de aard en de omvang van het belang of de belangen van de onderscheidene categorieën van belanghebbenden bij de behartiging van de taken waarmee het waterschap is belast.
4.3. Uit het in 4.2 overwogene leidt het hof af dat het zich met het systeem van de Waterschapswet verdraagt dat alleen ingezetenen van een gebied waar een waterschap een waterkeringstaak vervult, in de omslag van kosten die samenhangen met de waterkeringstaak, worden betrokken. Het hof meent derhalve dat differentiatie van het begrip ingezetenen naar taakgebied niet in strijd is met de Waterschapswet, zodat de stelling van belanghebbende dat de getroffen regeling onverbindend is, moet worden verworpen.
1.8. Evenmin zal ik concluderen in de zaken met nrs. 36.016 en 36.017.(4) Deze zaken betreffen eveneens het hoogheemraadschap Amstel, Vecht en Gooi. In zijn uitspraken van 31 januari 2000, nrs. P98/1778 en P98/4221,(5) formuleert het gerechtshof te Amsterdam dezelfde hoofdregel met dezelfde uitzondering als in de onderhavige rov. 7.5 en 7.6 (zie § 1.4 hiervoor). Verschil met de onderhavige zaak is dat volgens het hof nu de uitzondering geldt. Het hof overwoog:
5.2. Voorzover belanghebbende heeft willen stellen dat er sprake zou zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat in het jaar 1998 aan ingezetenen van verschillende waterschappen aanslagen zijn opgelegd die onderling verschillen, en welke verschillen niet kunnen worden verklaard uit onderling verschillende belangen die op waterstaatkundige gronden berusten, verwerpt het hof ook die stelling.
Voor de heffing van de ingezetenenomslag geldt als hoofdregel dat de ingezetenen van een waterschap voor een gelijk bedrag in de heffing worden betrokken, ook als binnen het gebied van dat waterschap de taken die aan dat waterschap zijn opgedragen niet in alle delen van dat gebied worden en ook niet behoeven te worden uitgevoerd.
Op deze hoofdregel kan echter een uitzondering worden gemaakt in die gevallen waarin een ingezetene in de heffing van de ingezetenenomslag van meer dan een waterschap wordt betrokken, omdat in dat gebied waarin de woonruimte van die ingezetene is gelegen de afzonderlijke waterschapstaken aan verschillende waterschappen zijn opgedragen, en die waterschappen - kennelijk in verband daarmee - voor die ingezetenen een gereduceerd tarief voor de ingezetenenomslag in het leven hebben geroepen.
Indien deze uitzondering niet zou zijn toegestaan, zou dat immers leiden tot het ongewenste gevolg dat die ingezetenen door elk van de waterschappen voor de volle ingezetenenomslag in de heffing zouden worden betrokken, terwijl die volle ingezetenenomslag uiteraard bestaat uit het aan de ingezetenen toebedeelde deel van de kosten van alle - ook buiten dat gebied - door die waterschappen uitgevoerde taken.
Een zodanige uitzondering doet zich hier voor. In Amsterdam-Noord, het gebied waarin de woonruimte van belanghebbende is gelegen, worden de waterschapstaken door verschillende waterschappen uitgevoerd en kennelijk in verband daarmee is er sprake van een gedifferentieerd tarief voor de ingezetenenomslag. Door op die wijze rekening te houden met de verschillen tussen de ingezetenen binnen een waterschap, wordt geen inbreuk gemaakt op het gelijkheidsbeginsel.
2. Relevante regelgeving
2.1. De volgende bepalingen uit de Waterschapswet (hierna: Wsw) zijn te dezen van belang; het gaat steeds om de voor het jaar 1996 geldende tekst.
Artikel 1
1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.
2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Aan waterschappen, die met tenminste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.
Artikel 11
1. Het algemeen bestuur is samengesteld uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap.
2. Als categorieën van belanghebbenden komen voor vertegenwoordiging in het algemeen bestuur alleen in aanmerking:
a. (...);
d. de ingezetenen, onder wie worden verstaan degenen die hun werkelijke woonplaats hebben in het gebied van het waterschap;
e. (...).
Artikel 18
1. Bevoegd tot kandidaatstelling zijn degenen die behoren tot de desbetreffende categorie van belanghebbenden en als zodanig belastingplichtig zijn aan het waterschap, met dien verstande dat voor de categorie bedoeld in artikel 11, tweede lid, onderdeel d, bevoegd zijn degenen die blijkens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens behoudens tegenbewijs kunnen worden geacht werkelijk woonplaats te hebben in het gebied van het waterschap en die de leeftijd van achttien jaren hebben bereikt.
2. (...).
Artikel 21
1. Stemgerechtigd voor de verkiezing van de vertegenwoordigers van de categorie van belanghebbenden, bedoeld in artikel 11, tweede lid, onderdeel d, zijn degenen die blijkens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens behoudens tegenbewijs kunnen worden geacht werkelijk woonplaats te hebben in het gebied van het waterschap en de leeftijd van achttien jaren hebben bereikt.
2. (...).
Artikel 116
Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van taken die het waterschap zijn opgedragen kunnen enkel omslagen worden geheven van hen die:
a. (...);
d. ingezetenen zijn;
e. (...).
Artikel 118
1. (...).
3. Voor de toepassing van artikel 116, onderdeel d, wordt als ingezetene aangemerkt degene die blijkens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens(6) bij het begin van het kalenderjaar woonplaats heeft in het gebied van het waterschap en die aldaar het gebruik heeft van woonruimte, met dien verstande dat gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door het dagelijks bestuur aan te wijzen lid van dat huishouden.
4. (...).
Artikel 119
1. Het algemeen bestuur stelt ten behoeve van de in artikel 116 bedoelde omslagen een verordening vast, waarin, zoveel mogelijk naar onderscheid van de taken die het waterschap ter behartiging zijn opgedragen, voor elk van de categorieën van belanghebbenden die in dat bestuur zijn vertegenwoordigd, de toedeling van het kostendeel is opgenomen.
2. (...).
3. Bij reglement kan worden omschreven welke uitgangspunten bij de toedeling van kostendelen in elk geval in acht dienen te worden genomen.
4. De in het eerste lid bedoelde verordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten. (...).
6. Bij de toepassing van de voorgaande leden worden in aanmerking genomen de aard en de omvang van het belang of de belangen van de onderscheidene categorieën van belanghebbenden bij de behartiging van de taken waarmee het waterschap is belast.
Artikel 121
De omslag bedoeld in artikel 116, onderdeel d, wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.
2.2. Bij Besluit van 14 december 1994 heeft het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap de Kostentoedelingsverordening vastgesteld. Dit besluit is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij Besluiten van 30 mei 1995, nr. 95-513055, onderscheidenlijk 16 mei 1995, nr. 95440146, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huisbladen in het beheersgebied van het schap in week 24 van 1995. De belangrijkste bepalingen luiden als volgt.
artikel 1begripsbepalingen
Deze verordening verstaat onder:
a. kosten: kosten, zoals opgenomen in de begroting naar kostendragers van het hoogheemraadschap en voorzover deze gedekt worden met behulp van omslagen;
b. (...);
d. ingezetenen: degenen die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats hebben in het gebied van het hoogheemraadschap en die in dat gebied het gebruik hebben van woonruimte;
e. (...).
artikel 2taken en taakonderdelen
Toedeling van de kosten geschiedt per taak of taakonderdeel, waarvoor in de begroting van het hoogheemraadschap een kostendrager is opgenomen:
a. waterkeringen:
- hoofdwaterkeringen;
- boezemwaterkeringen;
- overige waterkeringen;
b. waterkwantiteitsbeheer:
- hoofd aan- en afvoersysteem;
- detailwatersysteem;
c. vaarwegen.
artikel 3belanghebbenden en belanghebbende gebieden
1. De kosten van een taak of taakonderdeel worden toegedeeld aan de categorieën ingezetenen, zakelijk gerechtigden gebouwd en zakelijk gerechtigden ongebouwd binnen de bij die taak of dat taakonderdeel behorend belanghebbend gebied.
2. De belanghebbende gebieden zijn aangegeven op de bij deze verordening behorende kaart (...).
artikel 4waterkeringszorg
1. De kosten voor de hoofdwaterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
2. De kosten voor de boezemwaterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
3. De kosten voor de overige waterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
artikel 5waterkwantiteitsbeheer
1. De kosten voor het hoofd aan- en afvoersysteem worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
2. De kosten voor het detailwaterbeheer worden als volgt toegedeeld:
30% aan de ingezetenen;
(...).
artikel 6vaarwegen
De kosten voor de vaarwegen worden toegedeeld overeenkomstig het bepaalde in het eerste lid van artikel 5.
2.3. De kostentoedeling, zoals deze in de Kostentoedelingsverordening is uitgewerkt, berust op het Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap. Hoofdstuk 3a van dit reglement (getiteld Kostentoedelingsuitgangspunten) luidt, voorzover thans van belang, als volgt:
Artikel 55a
Bij de toedeling van de kostendelen in het kader van de ingevolge artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet vast te stellen verordening neemt het algemeen bestuur de volgende uitgangspunten in acht:
a. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van de waterkeringszorg wordt bepaald met inachtneming van de bevolkingsdichtheid van de bij die taak belanghebbende gebieden;
b. (...).
c.1. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van het hoofdaan- en afvoersysteem wordt bepaald met inachtneming van de bevolkingsdichtheid van de bij die taak belanghebbende gebieden;
2. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van het detailwatersysteem wordt bepaald naar de mate waarin deze categorie voor haar functioneren in de bij die taak belanghebbende gebieden afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het hoogheemraadschap;
d. (...).
Artikel 55b
De kosten van het vaarwegbeheer worden op dezelfde wijze toegedeeld als de kosten van het hoofdaan- en afvoersysteem.
2.4. Bij Besluit van 14 december 1994 heeft het algemeen bestuur van het schap de "Omslagverordening" van het hoogheemraadschap Amstel en Vecht (hierna: de Omslagverordening) vastgesteld. Dit besluit is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij Besluiten van 30 mei 1995, nr. 95-513055, onderscheidenlijk 16 mei 1995, nr. 95440146, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huisbladen in het beheersgebied van het schap in week 24 van 1995. De Omslagverordening luidt, voorzover thans van belang, als volgt:
Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
(...).
Belastbaar feit en belastingplicht
Artikel 2
1. Ter bestrijding van de kosten voortvloeiende uit de vervulling van de aan het hoogheemraadschap opgedragen taken wordt onder de naam "waterschapsomslag" een directe belasting geheven.
2. De in het eerste lid bedoelde waterschapsomslag wordt geheven van de belastingplichtigen:
a. (...);
b. bedoeld in hoofdstuk IV van deze verordening, ter zake van het hebben van woonplaats en het gebruiken van woonruimte in het gebied van het hoogheemraadschap.
(...).
Hoofdstuk IV Omslagheffing ingezetenen
Belastingplicht ingezetenen
Artikel 13
1. Met betrekking tot de taken van het hoogheemraadschap inzake de waterkering, het kwantitatief oppervlaktewaterbeheer en het beheer van vaarwegen, wordt de waterschapsomslag geheven van degenen die het gebied van het hoogheemraadschap ingezetenen zijn.
2. Als ingezetene wordt aangemerkt degene die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats heeft in het gebied van het hoogheemraadschap en die in dat gebied het gebruik heeft van woonruimte.
3. Het gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door het dagelijks bestuur aan te wijzen lid van dat huishouden.
Tarieven ingezetenen
Art. 14
1. Het tarief ingezetenenomslag wordt uitgedrukt in een bedrag per woonruimte.
2. Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Kostentoedelingsverordening zijn de tarieven van de omslag ingezetenen aangegeven op de bij deze verordening behorende bijlage.
2.5. De in art. 14, lid 2, Omslagverordening bedoelde bijlage, zoals deze gold voor het jaar 1996 (hierna: de Tarievenlijst), is vastgesteld bij besluit van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap van 12 december 1995. Dit besluit is goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij Besluiten van 9 februari 1996, nr. 96-510652, onderscheidenlijk 23 februari 1996, nr. 9600860, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huis-bladen in het beheersgebied van het schap in week 12 van 1996. In de Tarievenlijst zijn onder meer voor de ingezetenenomslag de volgende tarieven in guldens per huishouden opgenomen:
taak (onderdeel)omslag
hoofdwaterkeringen 0,38
boezemwaterkeringen15,63
overige waterkeringen 5,93
hoofd aan- en afvoersysteem10,84
detailwaterbeheer34,07
vaarwegen 1,82.
3. Probleemschets aan de hand van twee conclusies en een dissertatie
3.1. INLEIDING
3.1.1. Deze conclusie gaat over de vraag of in het tarief voor de ingezetenenomslag een differentiatie mag worden aangebracht naar de mate waarin de ingezetenen belang hebben bij de werkzaamheden van het waterschap. Nadat ik het dossier had bestudeerd, heb ik geprobeerd aan de hand van de parlementaire geschiedenis van de Waterschapswet de ratio van de ingezetenenomslag te doorgronden. Dat viel niet mee. Mij bekroop allengs het onaangename gevoel getuige te zijn van een dubieuze poging de waterschapsrechtelijke grenzen zo ver op te rekken - en wellicht te overschrijden - dat voortaan de kosten die een waterschap maakt, op geruisloze wijze over een zo groot mogelijk aantal belastingplichtigen zouden kunnen worden omgeslagen. En inderdaad: bijna de helft van de waterschapskosten wordt opgebracht door de amorfe groep ingezetenen van wie een waterschapsbestuur betrekkelijk weinig te duchten heeft nu de aanslag net zo laag is als de opkomst bij de verkiezingen.
3.1.2. J.H. van Gelderen stelde: de ingezetenenomslag is een waterstaatsrechtelijk misbaksel.(7) Die kwalificatie is misschien wat cru, maar een vreemde eend in de bijt is hij zeker. Wel zo prettig daarom voor de Hoge Raad dat hij in kwesties als de onderhavige wordt voorgelicht door zijn Parket. En voor een eenvoudige, nogal eens in het duister tastende parketmedewerker als de schrijver van deze opinie is het dan een uitkomst dat hij op de schouders kan staan van zijn ambtgenoten en/of ambtsvoorgangers. Daarbij heb ik het oog op de conclusie van mijn ambtgenoot Moltmaker voor HR 17 maart 1999, BNB 1999/179(8), en op die van mijn ambtsvoorganger Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288(9). Mijn betoog in deze zaak steunt vooral op die beide conclusies, en op de dissertatie van Van Gelderen.(10)
3.1.3. Ten einde de toegankelijkheid tot de problematiek te vergroten zal ik hierna - nogal uitbundig - uit de beide conclusies en het proefschrift citeren. Voorzover relevant neem ik ook de noten van de auteurs over; vindplaatsen kunnen dan gemakkelijk worden teruggevonden. Echter, de nummering van de noten stemt niet overeen met die in het origineel, maar dat is van ondergeschikt belang. Aangezien de beide A-G's uitvoerig uit de parlementaire geschiedenis van de Waterschapswet en uit andere - al dan niet primaire - bronnen citeren, acht ik mijzelf daarvan ontslagen.
3.1.4. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. In § 3.2 wordt het waterschapsgebied in waterschapsrechtelijke zin omschreven. Daarna volgt in § 3.3 een uiteenzetting over het belang, vooral in relatie tot de ingezetenen en tot de gebiedsomschrijving. Vervolgens komt in § 3.4 de kostentoedeling aan de orde, toegespitst op de ingezetenen in relatie tot de gebiedsomschrijving. In § 3.5 wordt meer specifiek ingegaan op de ingezetenen. Besloten wordt met enige rechtsbeschermingsaspecten in § 3.6.
3.2. WATERSCHAPSGEBIED
3.2.1. Moltmaker schrijft over het verband tussen het waterschapsgebied en de waterschapstaak of -taken:
7.2. Het eerste lid [van art. 1 Wsw] drukt het beperkte, functionele verband uit dat de waterschappen met hun gebieden hebben. De provinciale en gemeentelijke gebieden hebben voornamelijk betekenis als territoria, waarin een overigens onbeperkt aantal algemeen-bestuurlijke functies kunnen worden uitgeoefend die op zichzelf geen verband behoeven te houden met die gebieden in fysieke zin. Daarentegen zijn de waterschapsgebieden als zodanig uitsluitend voorwerp in feitelijk opzicht van een bepaalde activiteit, 'de waterstaatkundige verzorging'(11).
7.3. De beperking van het waterschapsdoel tot die verzorging brengt mee dat een waterschap
.... taken in zijn portefeuille moet hebben die een gebied niet enkel bestrijken maar ook onmisbaar zijn voor de instandhouding daarvan in waterstaatkundig opzicht. Dit laatste is bij uitstek het geval bij de zorg voor de waterhuishouding en bij die voor de waterkering. Vandaar dan ook dat bij de beoogde wettelijke karakterisering past dat de taakopdracht tenminste een van die beide zorggebieden(12) moet betreffen. Daarmee is de mogelijkheid dat een waterschap los staat van zorg voor waterhuishouding of waterkering uitgesloten.(13)
7.4. Als uitvloeisel van het functioneel karakter van het waterschap dient zijn gebied een 'waterstaatkundige begrenzing' te hebben(14), die primair wordt bepaald 'door waterstaatkundige factoren en in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer'(15). Zulks levert zoveel mogelijk 'een als waterstaatkundige eenheid aan te merken gebied'(16) op als voorwerp van waterschapszorg, met dien verstande dat afzonderlijke taken daarbij tot andere uitkomsten, c.q. tot evenzoveel verschillende waterschapsgebieden kunnen leiden(17).
7.5. Andere dan waterstaatkundige factoren vervullen geen zelfstandige rol voor de gebiedsomschrijving:
Naar aanleiding van de omschrijving van het begrip waterstaatkundige eenheid merkten [enkele] leden op dat het waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin vele aspecten worden onderkend. Zij vroegen in dit verband of niet juist de mate waarin van die aspecten en van een samenhang, zowel intern als extern, sprake is de keuze van het waterschapsgebied dient te bepalen.
Ik ben die mening niet toegedaan. Tot de bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten van de waterstaatszorg behoort dat deze is gebonden aan fysieke objecten, d.w.z. stelsels van aaneensluitende waterkeringen respectievelijk van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren; voorts dat men bij die zorg te maken heeft met bepaalde gebieden. Dit kunnen zowel gebieden zijn die door een stelsel van waterkeringen worden beschermd als gebieden waarin het water in uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt (stroomgebieden), alsook gebieden waarin men uit een oogpunt van waterbeheersing op een samenhangend stelsel van wateren is aangewezen (boezem- of poldergebieden). (...) De omstandigheid dat het waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin de noodzaak van een samenhangende benadering (zowel intern als extern) wordt onderkend, doet geen afbreuk aan genoemde uitgangspunten ....(18)
3.2.2. Van Gelderen schrijft over dat verband:
2.2.3.1. Verband met waterschapsdoel
De door art. 1, lid 1, Wsw aangebrachte samenhang tussen het doel van de waterstaatkundige verzorging en een gebied in fysieke zin ligt in zoverre voor de hand, dat die verzorging uit haar aard moeilijk op iets anders betrekking kan hebben.
(...).
Art. 1 Wsw stelt evenwel niet de taak, maar het doel van de waterstaatkundige verzorging 'van een bepaald gebied' voorop. Aangenomen dat zodanige verzorging nodig is voor de instandhouding van dat gebied in waterstaatkundig opzicht (...), is de bepaling van afzonderlijke waterschapsgebieden om te beginnen nodig om de verzorgingsgebieden tussen de waterschappen onderling en ten opzichte van andere waterstaatkundige verzorgers af te bakenen.(19)
Niettemin heeft een waterschap, teneinde het doel binnen zijn gebied te bereiken, in beginsel de bevoegdheid om ook daarbuiten op te treden.(20) Een bepaald omschreven gebied is thans dus bestaansvoorwaarde voor een waterschap, maar limiteert niet zonder meer zijn bevoegdheid.(21) De landsgrens vormt een uitzondering: daar houdt de Nederlandse souvereiniteit in ieder geval op en dus ook de bevoegdheid van de waterschappen, behoudens eventuele verdragen.(22)
De beperking van het doel tot een bepaald gebied sluit niet uit dat de waterstaatkundige verzorging van dat gebied ook daarbuiten gevolgen heeft. Klassiek is het voorbeeld van de zeewering die ook andere gebieden beschermt dan het gebied van het betreffende waterschap zelf(23) (...).
Zeggenschap in het waterschapsbestuur bestaat evenwel uitsluitend binnen het waterschapsgebied, evenals de bevoegdheid tot belastingheffing.(24) In enkele gevallen zegt de wet dit min of meer uitdrukkelijk, bijvoorbeeld in art. 11, lid 2, onderdeel d, in art. 117, lid 1, onderdelen d en e, en in art. 118, leden 3 en 4, Wsw. Op deze punten is de gebiedsomschrijving dan ook cruciaal;(25) (...).
2.2.3.2. Gebiedsomschrijving
Als uitvloeisel van zijn doel en taken dienen de begrenzing en omvang van het waterschapsgebied in de eerste plaats bepaald te worden door waterstaatkundige, dus fysisch-geografische factoren, in tegenstelling tot de overwegend uit historische en administratieve overwegingen bepaalde grenzen van de provincies en gemeenten.
Het waterschapsgebied bestaat bij voorkeur uit een zogenaamde waterstaatkundige eenheid.(26) Het land is echter niet op voorhand verdeeld in pasklare waterstaatkundige brokken, zodat de aanwijzing van dergelijke eenheden en als uitvloeisel daarvan de begrenzingen van de waterschapsgebieden altijd mede zullen moeten berusten op maatschappelijke overwegingen, waaronder niet in de laatste plaats de verhouding tussen doel en middelen(27) (...).
Omdat waterstaatkundige factoren regionaal sterk verschillen, kan niet in het algemeen aangegeven worden wat de juiste maat voor ieder waterschapsgebied is.(28) Als uitgangspunten gelden enerzijds stelsels van aaneensluitende waterkeringen en van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren als voorwerpen van de waterstaatszorg, anderzijds de daarbij betrokkenen gebieden. Waterstaatkundige eenheden zijn dan de gebieden die door die waterkeringen worden beschermd, respectievelijk de stroomgebieden, waarin het water in uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt, dan wel de polder- en boezemgebieden, die voor de waterbeheersing op een samenhangend stelsel van wateren zijn aangewezen.(29)
Hield men het daarbij, dan zou evenzogoed heel Nederland kunnen worden beschouwd als bestaande uit een of hooguit enkele stroomgebieden, ofwel waterstaatkundige eenheden, zodat de waterstaatkundige indeling uitsluitend afhankelijk zou zijn van de politiek-bestuurlijke inzichten over de gewenste maat.(30) Dit is kennelijk niet de bedoeling van de wetgever, aangezien de eis van rechtstreeks en continu belang bij de waterschapstaken mede voor de gebiedsomschrijving bepalend is. In samenhang met de aan het verschijnsel waterschap inherente geografische decentralisatie,(31) wijst deze eis op het bestaan van een factor die de potentiële omvang van de waterschapsgebieden zelfstandig limiteert; (...).
Voor de gebiedsomschrijving als geografische factor is het algemene doel van waterstaatkundige verzorging weliswaar de eerste overweging, maar beslissend zijn uiteindelijk de daartoe opgedragen taak of taken. De overheersende relatie tussen taak en gebied brengt dan ook mee dat in eenzelfde gebied meerdere waterschappen kunnen opereren. Afgezien nog van zuiveringsschappen, die immers geen kwantiteitstaak hebben, kan het bijvoorbeeld voorkomen dat het ene waterschap ter plaatse met de waterkeringszorg is belast, terwijl een ander waterschap de zorg voor de waterbeheersing heeft. Hun gebiedsomschrijvingen zullen evenwel ieder op de eigen taak zijn afgestemd en kunnen dus zeer wel uiteenlopen.(32) Ook is mogelijk dat een bepaalde taak onderverdelingen kent (bijvoorbeeld waterbeheersing in boezembeheer versus afzonderlijke polders), met evenzoveel - al dan niet door één waterschap verzorgde - waterstaatkundige eenheden.(33) Een mogelijke consequentie is dat één waterschap per (sub-)taak afzonderlijke ('taak'-)gebieden heeft; (...).
3.3. BELANG
3.3.1. Moltmaker schrijft over belang en belanghebbenden
9.1. De potentiële belanghebbenden bij de taakuitoefening.
9.1.1. In het kader van de trits belang-betaling-zeggenschap maakt de wetgever onderscheid tussen belangen die enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van onroerend goed betreffen enerzijds, en belangen die - als uitvloeisel van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening - tevens het watersysteem als zodanig betreffen anderzijds. In verband met laatstbedoelde belangen is een verbreding van bestuurssamenstelling tot stand gebracht (...).
9.1.2. Genoemde verbreding betreft de categorie van de ingezetenen(34). Dit is in de eerste plaats vastgelegd in art. 11 Wsw, dat 'als categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap' die voor vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur in aanmerking komen (eerste lid), enerzijds noemt:
- de zakelijk gerechtigden tot en bepaalde (bedrijfsmatige) gebruikers van ongebouwde of gebouwde onroerende zaken (zie het tweede lid, onderdelen a, b, c, en e, Wsw),
en anderzijds:
- de ingezetenen (tweede lid, onderdeel d).
9.1.3. In de tweede plaats wijst art. 116 Wsw min of meer overeenkomstige(35) categorieën aan van mogelijke omslagplichtigen 'ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van taken die het waterschap zijn opgedragen'. Ingezetenen zijn degenen die woonplaats en het gebruik van woonruimte hebben 'in het gebied van het waterschap' (art. 118, lid 3, Wsw). Hoewel de wettekst dat voor de andere categorieën niet in alle gevallen met zoveel woorden zegt, geldt voor hen evenzeer dat de betreffende onroerende zaken in het waterschapsgebied moeten zijn gelegen(36).
9.1.4. Het belang van de gerechtigden tot en de gebruikers van onroerende zaken is als volgt omschreven:
Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebondenheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen, gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden onderscheiden tussen tweeërlei soorten belang: t.w. enerzijds het belang bij de instandhouding van het onroerend goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig mogelijke omstandigheden voor zover die laatste afhankelijk zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agrarisch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goederen is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de zorg voor de waterbeheersing.(37)
9.1.5. Dat ook ingezetenen bij de verrichtingen van het waterschap zijn betrokken, berust op de volgende overwegingen:
Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn bestuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzorging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantasting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recreatie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker van woonruimten .... ook een daarvan te onderscheiden rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het waterschapsgebied als geheel.(38)
9.2. Rechtstreeks en voortdurend belang
9.2.1. In punt 7 mijn conclusie voor BNB 1984/259*, merkte ik reeds op dat het belang als grondslag voor de omslagheffing een veel beperktere betekenis heeft dan het belang, dat alle inwoners van Nederland hebben bij een goed functionerend waterschapsbestel als zodanig. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wsw is dat bestel nog steeds gebaseerd op 'de trits belang-betaling-zeggenschap'. Deze dient om
.... het typisch functionele karakter van deze bestuursvorm - op het terrein van de waterstaatszorg - te verankeren.(39)
Op grond van het functionele karakter van het waterschap zijn zowel de zeggenschap over, als de betalingsplicht voor de taakuitoefening afhankelijk van de aanwezigheid van een 'rechtstreeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit'.
9.2.2. Alvorens deze eis nader te kunnen duiden, zal over het begrip belang zelf meer duidelijkheid moeten bestaan. Ik stel voorop dat - althans in dit verband - ieder belang uit de aard der zaak steeds met aanwijsbare 'belanghebbenden' zal moeten samenhangen. Zulks blijkt bij voorbeeld met zoveel woorden uit de tekst van art. 11, lid 1, Wsw en volgt overigens ook uit het fundamentele gegeven dat zeggenschap en omslagplicht uiteindelijk altijd bij bepaalde personen zullen moeten berusten (rechtspersonen niet - op voorhand - uitgesloten). Derhalve kan de betekenis van het begrip belang in verband met onroerende zaken, zoals bedoeld in punt 9.1.4, nader omschreven worden als:
het voordelig effect van de waterschapsverrichtingen (t.w. instandhouding van [de gebruiksmogelijkheid van] onroerende zaken) voor diegenen, die qualitate qua (rechtens, resp. feitelijk) over dat effect kunnen beschikken(40).
9.2.3. Deze omschrijving brengt tot uitdrukking dat belang in wezen bestaat uit een relatie, i.c. tussen enerzijds een bepaalde overheidsprestatie en anderzijds juist díe personen, voor wie die prestatie enigerlei verschil uitmaakt. Dit verschil heeft een 'potentieel' karakter: het moet kunnen intreden, doch behoeft dat niet in werkelijkheid te doen(41). Voldoende verschil is bijvoorbeeld reeds de voorstelling wat de gevolgen zijn als dijken door onvoldoende onderhoud doorbreken; praktische ondervinding zal daar zelden voor nodig zijn.
9.2.4. Dit voorbeeld illustreert tevens nader de functie van de subject-object relatie, die het begrip belang in essentie kenmerkt. Voor degenen die met het betrokken gebied geen fysieke binding hebben, bijvoorbeeld omdat zij elders wonen en er ook overigens zelf niets te zoeken hebben, is het belang bij (het onderhoud van) de waterkeringen, zo niet geheel afwezig, dan toch van geheel andere aard dan het belang van degenen die wel fysiek aan het gebied zijn gebonden.
9.2.5. In dit licht gezien kan worden gesteld, dat met 'rechtstreeks', of ook wel 'direct'(42) belang een feitelijke en persoonlijke betrokkenheid van de 'belanghebbende' wordt bedoeld (en niet een indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld als familielid, of als lid van een natuurbeschermingsorganisatie, die gronden in het waterschapsgebied bezit)(43). Deze eis geeft dus een nadere invulling aan het subjectieve element van de belang-relatie. In feite is hij reeds verwoord in de opsommingen van categorieën van exclusief belanghebbenden. Daarmee zijn anderen dan degenen die individueel tot die categorieën behoren, ook al kunnen die een zeker belang hebben, nochtans van zeggenschap en betaling uitgesloten(44).
9.2.6. Continu (of duurzaam(45)) belang betekent, dat het bestaan van het belang bij voortduring afhankelijk is van de betreffende waterschapstaak. Niet voldoende zijn dus incidentele of toevallige factoren, zoals een tijdelijke aanwezigheid in het waterschapsgebied, of waterstaatswerken ter plaatse of elders die de waterstaatkundige toestand onvoldoende benvloeden om een wezenlijk verschil voor het betreffende belang te kunnen uitmaken. Deze eis betreft mitsdien het objectieve element van de belang-relatie. De vraag of hij vervuld is, hangt uit de aard der zaak af van de concrete waterschapstaak(-vervulling) in samenhang met de omstandigheden ter plaatse.
9.2.7. Gegeven een zekere kring van als zodanig potentieel rechtstreeks belanghebbenden, is derhalve uiteindelijk de continu-eis (de voortdurende betrokkenheid bij de verrichtingen van het waterschap) beslissend voor de vraag wie van hen een belang hebben van zodanig gewicht, dat daar (zeggenschapsrechten en) betalingsverplichtingen aan verbonden kunnen worden.
3.3.2. Moltmaker schrijft over het ingezetenenbelang:
10.1. De benadering van de Wsw
10.1.1. Blijkens art. 13, eerste lid, en art. 119, zesde lid, Wsw wordt door de wet het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een bepaalde categorie in concreto in aanmerking komt voor zeggenschap en omslagplicht, afhankelijk gesteld van de aard en de omvang van het belang en de belangen die de betreffende categorie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap. Dit criterium geldt zowel voor de zeteltoekenning en -verdeling als voor de taaksgewijze toedeling van de waterschapskosten, de zgn. kostentoedeling.
10.1.2. Het ingezetenenbelang mag niet vereenzelvigd worden met het belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig:
[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-werken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het gebruik van het onroerend goed. .... Daarmee wordt niet miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruik van «woongebouwd», doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag.(46)
10.1.3. Voorts staat het ingezetenenbelang in geen geval voor niet-waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen(47). Voor zover de taakbehartiging redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op grond dat deze tevens in belangrijke mate de behartiging is van een nationaal of provinciaal belang, komen de kosten ten laste van het Rijk, onderscheidenlijk de daarbij betrokken provincie of provincies (art. 98, tweede volzin, Wsw).
10.1.4. De wetgever heeft het ingezetenenbelang kennelijk willen verbinden aan de gevolgen van de watersysteembenadering, voor zover toegepast door de waterschappen:
.... ook al wordt het waterbeheer uitgeoefend binnen de context van het begrip watersysteem, kan dit toch niet verder reiken dan het geven van een bepaalde inhoud aan het de waterstaatkundige verzorging van het waterschapsgebied. Daarmee blijft het waterbeheer als taak voor het waterschap zijn functionele karakter behouden. Tegelijkertijd onderstreept de als wenselijke geoordeelde taakopvatting dat het bij het waterbeheer - evenals bij de waterstaatkundige verzorging in zijn totaliteit genomen - om meer gaat dan de specifiek aan instandhouding en gebruik van onroerend goed verbonden belangen. Juist het onderkennen van de invloed van dat beheer op de conditionering van het beheersgebied als geheel is het motief om de inwoners als zodanig, en wel als zelfstandige categorie belanghebbenden, een plaats te geven in het stelsel van de wet. Dat stelsel biedt nl. ruimte voor invoering van een .... inwonersomslag op basis van een kostentoedeling.
Voor wat betreft de vraag .... naar de consequenties van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag. Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte - door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te stellen - ook meer voor de hand. ....(48)
3.3.3. Van Gelderen schrijft over algemene taakbelangen en ingezetenenbelangen:
3.1.2.3. 'Algemene taakbelangen'
Intussen vond men in waterschapskring alsnog wegen om de veronderstelde algemene belangen ook in de betaling te betrekken. Men begon met normatieve analyses van de bij het waterschapsbestuur betrokken belangen. Daarbij was uitgangspunt dat het waterschap in de gebruikelijke vorm zonder meer bestaansrecht heeft(49) (...), kennelijk inclusief fiscale bevoegdheden. Alternatieven voor autonome bekostiging bleven dus buiten beschouwing.
De belangen-analyse leverde de volgende resultaten op.(50) Om te beginnen onderkende men 'taakbelangen'. Daarmee zijn bedoeld 'belangen die direct afhankelijk zijn van de aan het waterschap opgedragen taak in het vlak van de waterstaatszorg'; 'voor de waterstaatkundige verzorging van die belangen is het waterschap opgericht, in beginsel ongeacht of deze belangen al dan niet zijn toe te schrijven aan aanwijsbare groepen van belanghebbenden'.
Daarnaast werden 'verwante belangen' gesignaleerd, zijnde belangen van 'bijvoorbeeld landschappelijke, natuurwetenschappelijke, recreatieve en cultuurhistorische' aard, welke 'aan [waterstaats]werken inhaerent zijn of daarmee gelieerd', 'voor de verzorging waarvan het waterschap niet is opgericht, doch die het bij zijn taakuitoefening wel in acht heeft te nemen'.
Tot de taakbelangen werden vervolgens in de eerste plaats 'algemene taakbelangen' gerekend. Dat zijn dan 'de belangen van een ieder die in het gebied van het waterschap woonachtig is of verblijft'; op verzorging van deze belangen is de taakuitoefening van het waterschap gericht 'voorzover het gaat om de bodem [inclusief oppervlaktewateren] in de meer ruime betekenis van ruimte en leefmilieu'.
Tot slot werden de klassieke onroerend goed-belangen bestempeld als 'specifieke taakbelangen', dat wil zeggen 'taakbelangen' in het bijzonder van 'die personen die als eigenaar of gebruiker een bijzondere relatie tot [de] bodem [in de beperkte betekenis van onroerend goed] hebben en uit dien hoofde, anders dan een ieder, een direct en onlosmakelijk taakbelang hebben bij de waterstaatkundige verzorging van die bodem.'
(...).
Een van de 'belangrijkste conclusies' (was) 'dat de klassieke samenhang tussen belang-betaling-zeggenschap, waarbij de grondslag voor de taakstelling van het waterschap, de betaling van de kosten en de toekenning van zeggenschap is gelegen in het onroerende goed als (enige) belangenobject, niet meer als uitgangspunt kan dienen'.(51) Men had daarbij het oog op het algemene taakbelang, dat nadien nader omschreven is als 'het belang van het kunnen wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmilieu, die worden geschapen en instandgehouden door de waterstaatkundige conditionering van de bodem.'(52)
De consequentie van een 'algemene inwonersomslag' lag vervolgens voor de hand. Uiteindelijk heeft de gedachtegang ingang gevonden, dat 'voor deze omslag in beginsel alle inwoners in aanmerking komen en dat alle inwoners in beginsel een gelijk belang hebben bij de waterstaatkundige verzorging van de leefruimte en het leefmilieu. In dit model zou de omslag de vorm kunnen krijgen van een gelijk bedrag per inwoner. Aldus zou de algemene omslag sterk het karakter dragen van een hoofdelijke omslag. Voor de heffing kunnen de hoofdbewoners van woningen als omslagplichtig worden aangemerkt.'(53)
Zonder slag of stoot is dit heffingsmodel in de Wsw in de plaats gekomen van de oorspronkelijk asymmetrische opzet, als ware die een 'misverstand':
"in het licht van het algemeen beginsel "belang-betaling-zeggenschap" kan, waar ingezetenen als categorie van belanghebbenden [zeggenschap krijgen], een ingezetenomslag niet ontbreken. Deze kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van "wonen-werken-leven" in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) belangen bij het genot en het gebruik van het onroerend goed. (...) Daarmee wordt niet miskend(54) dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruik van "woongebouwd", doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan gebruikers van woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag."(55)
De kenbare aanleiding voor deze baanbrekende tournure waren vragen uit de Tweede Kamer of 'het achterwege laten van een afzonderlijke ingezetenenomslag - hoewel uit praktische overwegingen daarvoor begrip kan worden opgebracht - toch niet een principiële inbreuk op het principe belang-betaling-zeggenschap' betekent, en 'de keuze van het onroerend goed als uitsluitend verhaalsobject, niet een miskenning van de verbreding van de bij het waterschap betrokken belangen'.(56)
De vragensteller maakte helaas niet duidelijk wat en waarom ter zake dan wel als 'verhaalsobject' mocht dienen. De verdere parlementaire geschiedenis van zijn initiatief blinkt al evenmin uit door helderheid; zie §§ 3.1.3.3. en 3.1.3.4., met verdere verwijzingen.
3.1.3.3. Ingezetenenbelangen in abstracto
Volgens de wetgever strekt de taakuitoefening van het waterschap - en de daarmee verband houdende betekenis van het begrip belang - niet exclusief tot de waterstaatkundige verzorging van het onroerend goed. Naast de daarmee gemoeide belangen wordt het ingezetenen- of inwonersbelang van 'kunnen leven en werken' als 'zeer eigenlijk' beschouwd.(57) Dit 'algemene belang'(58) of 'algemeen taakbelang'(59) wordt eveneens geacht voort te vloeien uit de taakuitoefening, aangezien deze 'een zeer wezenlijke betekenis heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop iedere inwoner in het gebied waarover de waterstaatszorg zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in artikel 21 van de Grondwet)'.(60)
De verwijzing maakt onwillekeurig duidelijk dat de juridische basis van deze aanspraak niet voor de hand ligt. Art. 21 Gw omschrijft immers wel bepaalde voorwerpen van overheidszorg, doch geeft daar zelf geen aanspraken op (...). De onderhavige aanspraak kan dan ook enkel uit de Wsw geconstrueerd worden.(...) De waterschappen verkeren daarmee in een tamelijk bijzondere positie, voor zover zij als overheden door hun taakuitoefening geacht worden concrete 'aanspraken' van hun ingezetenen op bewoonbaarheid en milieubescherming te moeten honoreren.
Het daarmee samenhangende belang bestaat volgens de wetgever niet alleen uit 'de bescherming tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of aantasting van de waterkwaliteit', maar betreft 'al die zaken waar eenieder als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat bij kan hebben' door de wijze waarop het waterschap zijn taak verricht. Als voorbeelden worden natuurbehoud, bosbeheer, recreatie en landschapsschoon gegeven. Volgens de wetgever gaat het daarbij om een 'rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan [de] woning doch aan het waterschapsgebied als geheel'.(61)
Dit belang wordt geacht voor iedere ingezetene even groot te zijn. Zulks brengt mee dat iedere ingezetene gelijkelijk zeggenschap toekomt en dat 'voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige' ingezetene.(62)
Voor zover naast het aan het waterschapsgebied gebonden belang tevens ingezetenenbelang bestaat bij het gebruik van onroerend goed als woonruimte (het woongebouwd), wordt dit belang geacht deel uit te maken van en op te gaan in 'het algemeen belang van "wonen-werken-leven" in het waterschapsgebied'. Mitsdien ziet de wetgever geen plaats meer voor erkenning van een afzonderlijk gebruiksbelang van het woongebouwd als zodanig, noch voor toedeling van kosten aan ingezetenen die niet met dat algemeen belang samenhangen.(63)
Een en ander roept reeds op het eerste gezicht tal van vragen op. Uitgaande van de wettelijk beperkte doel- en taakstellingen van het waterschap,(64) is het onderscheid ingezetenen-woongebouwd niet verenigbaar met het eerdere uitgangspunt van de geobjectiveerde, fysiek aan het onroerend goed en dus ook aan het woongebouwd gebonden instandhoudings- en gebruiksbelangen. Doorredenerend zouden ook het ongebouwd, de pachters, het gebouwd en het bedrijfsgebouwd belangen 'van meer algemene aard' moeten kunnen hebben, waar hun specifieke belangen in op gaan. Aangezien (de leden van) deze categorieën uiteindelijk evengoed bestaan om op de een of andere wijze te kunnen (wonen, werken en) leven, zou - daargelaten vooralsnog de fiscaalrechtelijke consequenties - per saldo volstaan kunnen worden met één enkele, amorphe categorie van betrokkenen uit hoofde van een of zelfs het algemeen totaalbelang, waar meer specifieke belangen zonder nader onderscheid deel van uitmaken.(65)
Bij volledige erkenning van de instandhoudings- en gebruiksbelangen bij het onroerend goed, dus ook ter zake van gebruik van het woongebouwd, zou deze consequentie daarentegen overbodig moeten zijn, omdat met die erkenning tevens indirect alle met die specifieke belangen corresponderende, meer algemene belangen zijn gemoeid.(66) In deze optiek is het hoe dan ook inconsequent om enkel het gebruik van woongebouwd als belang in te ruilen voor een algemeen belang en zulks bij andere specifieke belangen na te laten. Het resultaat is dat slechts één categorie, het woongebouwd, zijn deelbelang inbrengt in een corresponderend algemener belang en voortaan als enige voor een belang van dien aard optreedt, terwijl de overige categorieën geacht moeten worden de bij hen behorende algemenere belangen enkel door de behartiging van hun deelbelangen te verwezenlijken.(...)
Deze onevenwichtige structuur doet verdere vragen rijzen over de concrete wettelijke betekenis van het ingezetenenbelang, over de theoretische fundering daarvan (casu quo over het belangbegrip in het algemeen), en over de toepassing in de praktijk. (...).
3.1.3.4. Ingezetenenbelangen in concreto
Enerzijds is het ingezetenenbelang niet gebonden aan de woning, maar aan het gehele waterschapsgebied,(67) anderzijds vertegenwoordigt het geen niet-waterstaatkundige of bovenwaterschappelijke (casu quo buitenwaterschappelijke) belangen.(68)
Wat de waterbeheersingszorg betreft, resteert in feite een op zichzelf staand 'belang' bij de waterschappelijke aspecten van de watersysteembenadering, dus bij de daarop gebaseerde 'brede kijk' in de taakuitoefening: deze 'als wenselijk geoordeelde taakopvatting [onderstreept] dat het bij het waterbeheer - evenals bij de waterstaatkundige verzorging in [haar] totaliteit genomen - om meer gaat dan de specifiek aan de instandhouding en het gebruik van het onroerend goed verbonden belangen. Juist het onderkennen van de invloed van dat beheer op de conditionering van het beheergebied als geheel is het motief om de inwoners als zodanig, en wel als een zelfstandige categorie van belanghebbenden, wettelijk te betrekken in de mogelijkheid van een inwonersomslag op basis van een kostentoedeling'.(69)
[Elders] is uiteengezet dat de watersysteembenadering en de 'brede kijk' een verbreding van de waterschapstaak-uitoefening meebrengt, in die zin dat deze mede is gericht op de betrokken watersystemen als zodanig. Het ingezetenenbelang bij de waterbeheersing betreft derhalve - enkel - de waterschapszorg voor zover deze het zuiver waterstaatkundig beheer ten behoeve van de grond en de bebouwing ontstijgt.(70)
Voor wat betreft de vraag 'naar de consequenties van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag. Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte - door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te stellen - ook meer voor de hand.'(71)
In dit licht is weinig twijfel mogelijk dat de wetgever het bestaan van ingezetenenbelang althans voor de omslagplicht in concreto afhankelijk heeft gesteld van aanwijsbare financiële consequenties van de brede kijk(72) (...).
Het verdient opmerking dat deze duidelijke voorwaarde voor omslagheffing van ingezetenen tot dusver in de literatuur hetzij volledig wordt genegeerd, hetzij niet of nauwelijks gemotiveerd wordt ontkend.(73) In plaats daarvan bedient de waterschapspraktijk zich ter zake van het ingezetenenbelang van constructies uit eigen koker, die theoretisch niet te funderen zijn en praktisch tot willekeurige en oncontroleerbare resultaten leiden. (...).
Het verdient hier nogmaals opmerking dat belang bij het gebruik van het woongebouwd op zichzelf niet behoort tot het ingezetenenbelang in verband met de waterbeheersing, dat immers niet aan de woning maar aan het waterschapsgebied als geheel is gebonden. Het belang van het woongebouwd wordt mitsdien niet door de ingezetenen vertegenwoordigd, noch overigens door enige andere categorie;(74) ter zake van het woongebouwd als zodanig is (kostentoedeling en) omslagplicht dus niet mogelijk.
Dat neemt niet weg dat tenminste enig belang van het (woon)gebouwd in feitelijke zin vereist is bij het zuiver waterstaatkundig beheer - immers conditio sine qua non voor de kwantiteitstaken -, wil ook sprake kunnen zijn van belang van de betreffende ingezetenen bij de wijze van taakuitoefening. Het door art. 1 Wsw vooropgestelde verband tussen waterschapstaak en daarbij fysiek belanghebbend gebied als zodanig (...) impliceert dat niet-belanghebbend gebied wettelijk geen waterschapsgebied kan zijn. Mitsdien is - in ieder geval voor fiscale doeleinden - een andersluidende reglementaire gebiedsomschrijving in zoverre onverbindend.(75) Het vereiste van gebruik van 'woonruimte' 'in het gebied van het waterschap' voor de ingezetenen-omslagplicht (aldus art. 118, lid 3, Wsw) betekent dus dat inwoners van niet-belanghebbende gebieden, waar hun (woonruimte-)percelen immers per definitie deel van uitmaken, niet geacht kunnen worden waterschapsingezetene te zijn.(76)
Reeds over dit verband tussen belanghebbend gebied en ingezetenenschap struikelt de opvatting(77) - en overeenkomstige jurisprudentie(78) - dat 'ingezetenen' als zodanig ook (fiscaal relevant) belang kunnen hebben bij het eigenlijke waterschapsgebied, niettegenstaande ontbrekend waterstaatkundig belang ter plaatse van hun woonruimte (bij voorbeeld omdat zij buitendijks wonen of anderszins op een plaats die de facto de betreffende vorm van waterschapszorg niet krijgt); zij wonen domweg niet in bedoeld gebied.(79)
Binnen belanghebbend gebied vervult 'de woonruimte' van de ingezetene in fiscaal opzicht nog een opvallende rol. Blijkens jurisprudentie en toekomstige wettekst is een woonruimte in de hier bedoelde zin 'een ruimte die blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid zonder dat delen van die ruimte in gebruik worden gegeven'(80), of wel een zogeheten zelfstandige woonruimte (vergelijk art. 18 WVO). Art. 118, lid 3, laatste zinsnede,(81) Wsw merkt 'gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding' aan als gebruik door een door de waterschapsinspecteur aan te wijzen lid van dat huishouden (de zogeheten hoofdbewoner). Art. 121 Wsw schrijft vervolgens voor de omslag 'een gelijk bedrag per woonruimte' voor.
Het per ingezetene beweerdelijk even grote belang vertaalt zich fiscaal dus wel in een 'gelijk bedrag per omslagplichtige' (zie de vorige paragraaf), maar van hen zijn er - ongeacht het aantal ingezetenen - nooit meer dan het aantal zelfstandige woonruimten. Overigens doen de aard, omvang, waarde of welke eigenschap dan ook van die woonruimten er niets toe. Met andere woorden, de ingezetenenomslag is vormgegeven als een zakelijke belasting op woonruimten zonder meer.(82)
In fiscaal-technisch opzicht wijkt de ingezetenenomslag dus niet af van de andere omslagen (behoudens dat deze wel de mogelijkheid van maatstafdifferentiatie kennen; (...)). Wat verder ook zij van een gelijk belang per ingezetene (...), voor de omslagheffing houdt de wet er geen enkele rekening mee.
Wat betreft de waterkeringszorg, komt het antwoord op de vraag of de ingezetenen daar als zodanig belang bij kunnen hebben in de wetsgeschiedenis nauwelijks uit de verf. Weliswaar is de bewoonbaarheid genoemd als 'aanspraak' van iedere inwoner, doch deze is in haar algemeenheid niet alleen afhankelijk van de waterkering. Ook (onder meer) de waterbeheersing is voorwaarde voor bewoonbaarheid, maar die kan op haar beurt immers slechts voor het 'brede kijk'-gedeelte aan het ingezetenenbelang worden toegerekend.
De wetgever heeft daarentegen wel een onderscheid gemaakt tussen 'bescherming tegen onmiddellijk gevaar van overstroming' en andere facetten en gevolgen van het waterschapswerk voor het hele waterschapsgebied als ingezetenenbelang enerzijds, en de specifieke (gebruiks-)belangen bij het woongebouwd anderzijds.(83) Daar valt uit op te maken dat de waterkeringstaak slechts geacht kan worden in het ingezetenenbelang te worden verricht, voor zover hij los van de gebruiksmogelijkheid van het onroerend goed - met name het woongebouwd - bescherming tegen onmiddellijk overstromingsgevaar biedt, alsmede gevolgen heeft voor het landschap en dergelijke.
Bij dat laatste kan, analoog aan de brede kijk ten aanzien van de waterbeheersing, gedacht worden aan aspecten van de waterkeringstaak die de loutere bescherming van het onroerend goed ontstijgen, bijvoorbeeld de behartiging van zogenaamde LNC-waarden(84) (landschap, natuur en cultuurhistorie, in verband met de Wwk; (...)).
De bescherming tegen onmiddellijk overstromingsgevaar is daarnaast weliswaar van direct levensbelang, maar zij is slechts een van de vele neveneffecten van de bescherming van het onroerend goed, waar de waterkering in de eerste en laatste plaats op is gericht. Dijken worden aangelegd om land van overstroming te vrijwaren, niet meer of minder. Mét tal van andere voordelen van het bedijkte land is ook het behoud van lijf en leden meegenomen. Voor dat belang op zichzelf is een dijk echter een onzinnig instrument; tegen louter verdrinkingsgevaar volstaan boten of zelfs zwemvesten.(85) Voor het overige zijn de mogelijkheden om te 'wonen-werken-leven' afhankelijk van het onroerend goed in samenhang met de verdere inrichting van het gebied. Dat laatste is echter vooral een kwestie van waterbeheersing.(86)
Slechts het belang van het vege lijf onderscheidt zich dan ook van overige waterkeringsbelangen, namelijk doordat dat belang als enige in principe de mogelijkheid heeft zich uit de voeten te maken bij overstromingsgevaar. Het ingezetenenbelang bij de beschermende functie van de waterkering bestaat dus uit het verminderde risico op vluchtnoodzaak uit strikt persoonlijk lijfsbehoud of, kort gezegd, uit de waterkering als collectief zwemvest.
Ook voor het ingezetenenbelang bij de waterkeringszorg geldt dat niet-inwonenden van het beschermde gebied geen 'ingezetenen' in wettelijke zin van het betreffende waterschap kunnen zijn. Daar doet niet aan af dat zij onder omstandigheden voor hun bereikbaarheid en voor andere voorzieningen van het be-schermde gebied afhankelijk kunnen zijn;(87) dergelijke afhankelijkheden betreffen in feite (het gebruik van) het onroerend goed aldaar.
Naast min of meer bepaalde met de waterkwantiteit samenhangende belangen, is de ingezetenen nog een belang bij bescherming tegen 'aantasting van de waterkwaliteit' toegedicht. Dit belang, voor zover het waterschapsgebied zelf betreffend (dus afgezien van buitenwaterschappelijke kwesties van waterkwaliteit),(88) is dragend voor de zeggenschap van deze categorie in verband met de eventuele kwaliteitstaak, doch is dat op zichzelf niet zonder meer voor zijn betalingsplicht ter zake (...).
3.3.4. Moltmaker schrijft over ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving:
10.3.1. Bij de Rondzendbrief van 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK, Belastingblad 1993, blz. 690 e.v., heeft de UvW de waterschappen over dit onderwerp geïnformeerd. Ik ontleen aan deze rondzendbrief een aantal passages.
10.3.2.
Betekenis reglementaire begrenzing
.......
Indien geconstateerd werd dat er onroerende zaken binnen het waterschapsgebied zijn, die geen belang hebben bij de taakuitoefening, konden deze onroerende zaken eenvoudig buiten de omslag worden gehouden door het vaststellen van een omslagplichtig gebied waar deze onroerende zaken buiten vallen of door onroerende zaken bij classificatie in te delen in een nul-klasse.
Bij de ingezetenenomslag hebben de reglementaire waterschapsgrenzen echter een veel "hardere" betekenis. Op grond van de Waterschapswet is iedereen die binnen die grenzen woont ingezetene en wordt geacht als zodanig een belang bij de taakuitoefening te hebben. Als het reglementaire waterschapsgebied echter niet aansluit bij het gebied dat daadwerkelijk belang heeft bij de taakuitoefening, kan deze benadering ertoe leiden dat ingezetenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat het waterschap het belang van belastingplichtigen desgevraagd aan moet tonen. Indien bepalingen in reglementen en verordeningen er toe leiden dat niet-belanghebbenden in de omslag worden betrokken, zal de belastingrechter dergelijke bepalingen onverbindend kunnen verklaren. Een te ruime gebiedsomschrijving in het reglement kan er dan ook toe leiden dat de belastingrechter aanslagen in de waterschapsomslag vernietigt.
......
Het is echter ook de primaire verantwoordelijkheid van de provincie en niet van het waterschap de grenzen vast te leggen en in die zin lijkt een aanvullende regelgeving door het waterschap op dit punt twijfelachtig. Classificatie is ingevolge artikel 120 uitsluitend mogelijk voor de specifieke taakbelangen en niet voor de algemene taakbelangen, waarvan de ingezetenen de dragers zijn.
Om problemen te voorkomen is het derhalve dringend noodzakelijk dat de provincie bij het bepalen van de grenzen, zonodig per taak, vaststelt welke grenzen voor het waterschap gelden en deze grenzen vervolgens ook nauwkeurig vastlegt in het waterschaps-reglement. Benadrukt zij daarbij dat de noodzaak om de reglementaire gebiedsomschrijving nauw te doen aansluiten bij het gebied dat feitelijk belang heeft bij de taakuitoefening met zich mee brengt dat een waterschap met verschillende taken ook verschillende reglementaire gebieden kan hebben.
10.3.3.
Reglementaire begrenzing
......
Er zijn echter omstandigheden denkbaar dat een algemeen taakbelang bij de taakuitoefening van het waterschap is te onderkennen, hoewel de dragers van het belang (de ingezetenen) niet in het gebied wonen waar het waterschap die taak feitelijk uitoefent. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in karakter tussen het algemene en het specifieke taakbelang.
Uit de wetsgeschiedenis van de Waterschapswet blijkt dat het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun woning ......
Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat het algemene taakbelang subject- (of persoons-)gericht is en derhalve 'mobiel', terwijl de specifieke taakbelangen object- of zaakgericht zijn en (aangezien het om onroerende zaken gaat) niet mobiel. Hiervan uitgaande kan gesteld worden dat ingezetenen een belang kunnen hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, ook indien zij niet wonen in het gebied waarin het waterschap zijn taken daadwerkelijk uitoefent. Dit is in het bijzonder het geval indien de bewoonbaarheid en bruikbaarheid van het desbetreffende gebied in sterke mate afhankelijk is van het gebied waar het waterschap wel taken uitoefent. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bewoners van het huis in het buitendijks gebied; voor alle voorzieningen zijn ze toch in sterke mate afhankelijk van het achter de dijk gelegen gebied en derhalve van de instandhouding daarvan door de taakuitoefening van het waterschap.
De stelling dat het ingezetenenbelang zich onderscheidt van de specifieke taakbelangen, in de zin dat het 'mobiel' is en het derhalve mogelijk is dat voor dit belang een uitstralingseffect bestaat buiten het gebied waar de taak feitelijk wordt uitgeoefend, wordt niet algemeen gedeeld.[M.: hierbij is een noot geplaatst; zie punt 10.3.4.]
Het aannemen van de theorie dat er wat betreft het ingezetenenbelang, gelet op het 'mobiele' karakter ervan, aanleiding kan zijn om ook een zeker belang te accepteren in gebieden waar het waterschap feitelijk geen taak uitoefent, is naar ons inzicht echter zeker verdedigbaar. .....
Een belangrijke beperking van de keuzemogelijkheden van provincie en waterschap is gelegen in de toetsing door de belastingrechter. Met ander woorden, het belang van de ingezetenen moet van een gedegen onderbouwing zijn voorzien.
10.3.4. De in het vorige punt bedoelde noot luidt:
De vertegenwoordigers van het IPO (= Interprovinciaal overleg, M.) in de werkgroep gaat deze uitleg te ver. Naar hun oordeel biedt de Waterschapswet geen ruimte om bij de vaststelling van het belanghebbende gebied subjectgebonden algemene taakbelangen principieel anders te behandelen dat objectgebonden specifieke taakbelangen. Met andere woorden, daar waar groepen van onroerende zaken niet in de omslag kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld omdat zij buitendijks zijn gelegen, of anderszins geen belang hebben bij de taken waterkering en/of waterbeheersing, kan voor de bewoners van de hierbedoelde onroerende zaken bezwaarlijk wel een dienovereenkomstig belang worden staande gehouden.
3.3.5. Over het ingezetenenbelang heeft Van Gelderen nog een harde noot te kraken:
3.2.4.4. Ingezetenenbelangen
(...). Losgemaakt van hoogdravende maar nietszeggende noties over 'wonen-werken-leven', 'immaterieel waterschappelijk welzijn' en dergelijke, blijkt het concept ingezetenenbelang betrekkelijk eenvoudig verklaarbaar.
Subjecten zijn de ingezetenen, dat wil voor fiscale doeleinden zeggen: de zogeheten hoofdbewoners van 'woonruimten' in het waterschapsgebied (zie art. 118, lid 3, Wsw). Object is het waterschapsgebied als fysiek geheel, doch uitsluitend in twee opzichten: ten eerste voor zover dat gebied door een 'brede kijk' bij de waterschapstaakuitoefening meer 'conditionering' ondervindt dan een zuiver waterstaatkundig beheer ten behoeve van de grond en de bebouwing oplevert, ten tweede voor zover een waterkeringstaak als collectief zwemvest fungeert (...). Aan de hand van deze subjecten en objecten zijn de betreffende belangrelaties verklaarbaar.
De tegenstelling 'brede kijk'-'zuiver waterstaatkundig beheer' veronderstelt de mogelijkheid dat de taakuitoefening uitsluitend (de directe opbrengst- en gebruiksmogelijkheden van) de grond en de bebouwing dient, met voorbijgaan aan en dus eventueel ten koste van andere belangen. Een dergelijke op het eerste gezicht 'smalle' taakuitoefening is niet op voorhand technisch uitgesloten (daargelaten wie haar instigeert, welk soort overheid daarin meegaat, wie er [indirect] van profiteren en hoe lang zij vol te houden is; (...)).
Daarvan uitgaande, zal een brede kijk het 'gat' moeten vullen tussen beperkt waterstaatkundig beheer en een compleet waterbeheer. In economische termen wordt dit gat geopend door hetzij externe effecten van het zuiver waterstaatkundig beheer, hetzij een vraag naar andere, extra collectieve voorzieningen van waterstaatkundige aard.
De externe effecten zullen uit de aard der zaak zelden positief zijn: de onderhavige tegenstelling impliceert dat het zuiver waterstaatkundig beheer geen kruimels overlaat voor andere belangen dan die van de grond en de bebouwing.(...) Het ingezetenenbelang betreft mitsdien in zoverre de bestrijding van negatieve externe effecten van het zuiver waterstaatkundig beheer.(89)
Vergeleken met de situatie waarin deze externe effecten - al dan niet onder dwang - volledig geïnternaliseerd zouden worden, opent een ingezetenenomslag de mogelijkheid de nadelige effecten af te schuiven en uitsluitend de voordelen te genieten. Dat is economisch een onwenselijke vorm van afwenteling en fiscaal-theoretisch een ondeugdelijke grond voor belastingheffing, maar fiscaal-juridisch weinig bijzonder. De Nederlandse belastingwetgeving kent wel meer oneigenlijke grondslagen en subsidies.
In een andere, minder grimmige optiek hebben de brede kijk en het bijbehorende ingezetenenbelang ten opzichte van het zuiver waterstaatkundig beheer een zelfstandige aanvullende functie, bestaande uit 'het omgaan met water' binnen het betreffende watersysteem, voor zover dat de menselijke gebruiksfuncties overstijgt. Men komt dan in feite uit bij zuiver ecologische kwesties (...).
Uit de aard der zaak worden deze door iedere vorm van waterstaatkundig beheer sterk beïnvloed. Het lijdt op zichzelf geen twijfel dat de ecologische gevolgen een zelfstandig maatschappelijk belang (behoren te) zijn en dienovereenkomstige inzet kunnen vergen. Evenmin is op zichzelf bijzonder kwestieus dat de ingezetenen (mede) kwalificeren om deze verantwoordelijkheid te dragen. Zij zijn per definitie onderdeel van en hebben dus rechtstreeks en continu belang bij de ecologie van het betreffende gebied, casu quo bij waterstaatkundige maatregelen die daar in het bijzonder op zijn gericht.
Het fiscale bezwaar is echter dat die ecologie in essentie bestaat uit natuurverschijnselen, dus per definitie uit 'zaken buiten de handel'. Dergelijke zaken zijn op zichzelf wel macro-economisch waardeerbaar,(90) maar zij zijn niet vatbaar voor individuele beheersing en benutting (vergelijk het negatief 'belang' in de vorige paragraaf). Zij kunnen daarom geen goede objectieve maatstaf verschaffen ter kwantificering van het betreffende belang.(91)
Zo heeft 'de woonruimte' in zijn dubbele functie van object én maatstaf voor de ingezetenomslag (art. 118, lid 3, jo. art. 121 Wsw)(92) op zichzelf beschouwd weinig meer relevantie voor een zelfstandig ecologisch belang-object dan (om wat te noemen) de afkomst van de betrokken omslagplichtige. Die bestaat bovendien in geval van meerpersoons-huishoudens alleen bij de gratie van aanwijzing als zodanig door de waterschapsinspecteur (zie art. 118, lid 3, Wsw). Alle andere ingezetenen blijven, ongeacht hun belangen, buiten de omslagheffing. Onder deze omstandigheden heeft het idee van een gelijk belang per ingezetene - indien al bestaanbaar - geen enkele fiscale betekenis (...).
Mutatis mutandis geldt een en ander ook voor het ingezetenenbelang bij de waterkeringstaak als 'collectief zwemvest'. De beeldspraak maakt reeds duidelijk dat individuele vergelijkingsobjecten uit de aard der zaak ontbreken.
Objectieve waardering van het belang kan weliswaar achterwege blijven, indien ieders belang wordt gekwantificeerd aan de hand van zijn totale persoonlijke genotsmogelijkheden. Zodanige subjectieve maatstaf, met de inherente uiteenlopende maatstaven, leent zich echter niet voor bestemmingsheffingen (...).
De slotsom luidt dan ook dat de ingezetenenomslag(93) fiscaal-rechtelijk niet verdedigbaar is,(94) aangezien de onderliggende belangen hetzij thuishoren bij de belangen in verband met het onroerend goed, hetzij zich niet lenen voor separate kwantificering.
3.4. KOSTENTOEDELING
3.4.1. Moltmaker schrijft over de kostentoedeling aan ingezetenen:
10.4.1. De MvA Wsw, blz. 58, zegt:
In de lijn van het algemene 'ingezetenen-belang' ligt, dat voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...) zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt aangemerkt.
10.4.2. In het rapport 'De financiën van het waterschap' (...) zijn kostentoedelingsmethoden ontwikkeld met inbegrip van ingezetenenkostendelen. Het onderscheid tussen algemene en specifieke taakbelangen betekende volgens het rapport (blz. 31), dat de kostenverdeling tussen deze belangen 'slechts op gevoelsmatige gronden kan worden aangegegeven.'
10.4.3. Op blz. 30 van het 'Rapport inzake de kostentoedeling' (1989) van de Werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën van de UvW (Werkgroep Havelaar) wordt deze problematiek als volgt uitgedrukt:
Terwijl de algemene taakbelangen betrekking hebben op de bewoonbaarheid van het gebied als geheel, zijn de specifieke taakbelangen gericht op de instandhouding en de aanwendingsmogelijkheden van de onroerende goederen. In verband hiermee is het niet mogelijk de belangen van de representanten van de algemene taakbelangen (ingezetenen, subjecten) met behulp van rekenkundige methodieken af te wegen tegen de belangen van de representanten van de specifieke taakbelangen (onroerende goederen, objecten). Een en ander heeft tot gevolg dat de afweging tussen algemene en specifieke taakbelangen meer 'zoekenderwijs' met meeweging van niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden.
In het Rapport wordt met betrekking tot de waterkeringszorg gezegd (samenvatting, blz. 8), dat daarvoor alleen kosten aan de ingezetenen worden toegedeeld,
indien het waterschap primaire waterkeringen in de zin van de (ontwerp-)Wet op de waterkering in beheer heeft. Indien hiervan sprake is dient het kostenaandeel van de ingezetenen zich te bewegen tussen de 35 en 50% van de totale kosten voor waterkeringszorg, waarbij dan geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen de kosten van primaire en overige waterkeringen. Binnen deze bandbreedte van 35 tot 50% wordt het kostenaandeel van de ingezetenen nader ingevuld aan de hand van de bevolkingsdichtheid van het waterschap.
Met betrekking tot het waterkwantiteitsbeheer wordt op blz. 9 gezegd:
Aangezien de nadruk van het waterkwantiteitsbeheer ligt op de waterstaatkundige verzorging van de bodem ten behoeve van gebouwd en ongebouwd wordt aan het kostenaandeel van de ingezetenen een maximum verbonden van 30%.
.....
Voorts mag aangenomen worden dat de ingezetenen alleen in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd worden als er sprake is van een zeker substantieel belang. Toegepast op het waterkwantiteitsbeheer betekent dit dat ingezetenen niet in het bestuur komen en er dus geen kosten aan de ingezetenen toegedeeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functioneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap. In verband hiermee en mede gelet op de praktische toepasbaarheid van de ingezetenenomslag, wordt bij het kostenaandeel uitgegaan van een ondergrens van 15%.
Op deze wijze onstaat een bandbreedte van 15 tot 30%, waarbinnen het kostenaandeel van de ingezetenen bij het totale waterkwantiteitsbeheer zich dient te bewegen. De invulling binnen deze bandbreedte wordt gerelateerd aan de mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het waterschapsgebied afhankelijk zijn van het waterkwantiteitsbeheer. Daarbij wordt van de volgende indeling uitgegaan.
__________________________________________________________
Mate van afhankelijkheidKostenaandeel ingezetenen
__________________________________________________________
Gering15 à 20%
Aanmerkelijk20 à 25%
Sterk25 à 30%
Binnen deze marges kan het kostenaandeel van de ingezetenen per waterschap nader geconcretiseerd worden aan de hand van de bevolkingsdichtheid, in die zin dat het kostenaandeel kleiner/groter is, naar mate de bevolkingsdichtheid lager/ hoger is.
En op blz. 10 voor wat betreft de overige taken (mits sprake is van een reglementaire taak):
Voor de toedeling van de kosten van het wegenbeheer ... is de functie van het wegennet van belang. Op grond van de algemene verkeersfunctie kunnen kosten toegedeeld worden aan de ingezetenen. De ontsluitingsfunctie van wegen is daarentegen met name van belang voor de onroerende goederen. De kostentoedeling aan de ingezetenen respectievelijk aan de onroerende goederen kan geschieden op basis van algemene weging van de algemene verkeersfunctie en de ontsluitingsfunctie ....
3.4.2. Van Gelderen schrijft over de kostentoedeling aan ingezetenen:
4.1.6. Kostendelen ingezetenen
De criteria voor de bepaling van het ingezetenenkostendeel dienen afgeleid te worden van het begrip 'ingezetenenbelang' in samenhang met het wettelijk systeem. Het zou wellicht voor de hand hebben gelegen om hiervoor het (objectieve) belang bij het gebruik van het woongebouwd te nemen, doch deze grondslag is geen wet geworden (...).
Het ingezetenenbelang berust daardoor op andere uitgangspunten dan de belangen van de overige categorieën tezamen. Er moet dus onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds ingezetenkostendelen, anderszijds overige kostendelen. De vraag of en in hoeverre ingezetenkostendelen bestaan, gaat dus vooraf aan de vraag naar de verdeling van de waterschapskosten over de resterende belanghebbende categorieën.(95)
(...). Kort samengevat, is het ingezetenenbelang een 'algemeen belang' bij het waterschapswerk dat samenhangt met het waterschapsgebied als geheel, voor zover dat los gezien kan worden van de specifieke belangen, en dat voorts betrekking heeft op de mogelijkheid tot persoonlijk lijfsbehoud dankzij de waterkering. In verband daarmee blijft het specifieke belang van het woongebouwd volledig buiten beschouwing. Het belang-begrip brengt mee dat (ook) ingezetenenbelang moet bestaan uit zowel subjectieve factoren (die de omslagplichtige zelf betreffen) als objectieve factoren (betreffende het waterschapswerk). De speciale bestemming van de ingezetenenomslag sluit echter uit dat andere dan objectieve factoren de omvang van de lastendruk en de verdeling daarvan kunnen bepalen.
4.1.6.1. Toedeling volgens de praktijk
De toetreding van de ingezetenen tot de waterschapsbesturen heeft in de waterschapspraktijk(96) een methode van ingezetenenkostentoedeling meegebracht, die weinig recht doet aan de zojuist genoemde wezenskenmerken van ingezetenenbelang en -omslag. Deze methode is ontwikkeld op initiatief van het Interprovinciaal Overleg en de UvW. Hij gaat uit van 'algemene taakbelangen', bestaande uit 'het belang van het kunnen wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmilieu, die worden geschapen en instandgehouden door de waterstaatkundige conditionering van de bodem'. Dit wordt beschouwd als een min of meer zelfstandig, 'subjectief' belang, dat los staat van de specifieke belangen bij de instandhouding en het gebruik van het onroerend goed.(97)
De onhoudbaarheid van dit uitgangspunt volgt reeds uit het gegeven dat de waterschapszorg per definitie betrekking heeft op een 'gebied' in fysieke zin (art. 1, lid 1, Wsw). Dit is hét object van de waterschapsprestatie en daarmee in ieder geval een objectieve factor in de bepaling van enig belang. Dit object bestaat bovendien uit de aard der zaak uit onroerend goed (inclusief dat onder water; vergelijk artt. 5:20, onderdeel d, en 5:25 BW).
Ook ingezetenenbelangen zijn dus hoe dan ook gerelateerd aan het gebied. Enig resterend belang van welke aard dan ook naast de specifieke belangen is niet denkbaar zonder dat feitelijk fysieke waterstaatszorg wordt uitgeoefend, die als zodanig in de eerste plaats op (het waterschapsgebied en dus) het onroerend goed is gericht (...).
Miskenning van deze basisnoties heeft het op zichzelf logische gevolg dat men geen wezenlijk houvast overhoudt. De consequentie zou zijn dat de kostenverdeling 'slechts op gevoelsmatige gronden kan worden aangegeven'(98) ofwel dat 'de afweging tussen algemene en specifieke taakbelangen meer "zoekenderwijs" met meeweging van niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden.'(99) Nadere beschouwing laat ook van deze gronden en factoren weinig heel.(100)
Voor de bepaling van een ingezetenenkostendeel in verband met de waterkeringszorg wordt 'de bewoonbaarheid van het waterschapsgebied' als criterium genomen. Deze bewoonbaarheid wordt afhankelijk geacht van de aanwezigheid van primaire waterkeringen in de zin van de Wwk (...), in welk geval eventuele binnen- en secundaire waterkeringen geacht worden eveneens aan deze bewoonbaarheid bij te dragen.(101) Deze benadering berust in wezen op de beveiliging van het waterschapsgebied, dus het onroerend goed als zodanig (met name het woongebouwd). Zij is aanzienlijk ruimer dan die van de wetgever, die het ingezetenenbelang ter zake van de waterkering louter heeft betrokken op het persoonlijk lijfsbehoud (...).
Op grond van het zuiver collectieve en mitsdien ondeelbare karakter van de waterkeringen wordt vervolgens aangenomen dat algemene en specifieke taakbelangen 'parallelle eisen'(102) stellen aan het voorzieningenniveau. In beginsel zou dat moeten leiden tot een toedeling van de helft van de totale waterkeringskosten aan de ingezetenen.(103) Omdat dit 'wat ongenuanceerd is', werd een verfijning naar bevolkingsdichtheid ontwikkeld met een schaal van 35 à 40% van de kosten in gebieden met bevolkingsdichtheden van 0 - 350 inwoners per km2, 40 à 45% bij 350 - 700 inwoners per km2, en 45 à 50% bij meer dan 700 inwoners per km2.(104)
Hier wordt de ondeelbaarheid van het collectieve goed 'waterkering' gebruikt als verdelingscriterium. Zulks is een contradictio in terminis, die in wezen bestaat uit een vergelijking met een onbekende (de aard en omvang van de specifieke belangen). Het belang van de ingezetenen bij een bepaalde waterkering wordt niet nagegaan, maar in feite zonder meer aangenomen. Van een 'methode' kan hier niet gesproken worden zonder de betekenis van dat woord geweld aan te doen.
Voor het ingezetenen-kostendeel in verband met de waterbeheersing werd aanvankelijk gedacht aan een gelijksoortige verdeelsleutel als voor de waterkering, zij het met een nuancering tussen 50% en 25% al naar gelang het een ingezetenenbelang bij grove of fijne waterbeheersing betrof.(105) Naderhand is uitgegaan van de vraag in hoeverre 'het kunnen functioneren in het waterschapsgebied mede afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging van het gebied waarin men woont'. Daarbij wordt - op zichzelf terecht - het belang van het onroerend goed bij de waterstaatkundige conditionering van de bodem als gevolg van de waterbeheersing vooropgesteld. Het ingezetenenbelang betreft dan nog 'de maatregelen die nodig zijn voor het bewoonbaar maken en houden van het waterschapsgebied.'(106)
De wijze van kwantificering van dit belang berust in wezen op een gelijksoortige 'methode' als voor de waterkeringskosten. Uitgangspunt is dat het kostendeel van de ingezetenen maximaal hetzelfde mag zijn als het kostendeel gebouwd (...). In concreto wordt het ingezetenenkostendeel dan gerelateerd aan de mate van 'afhankelijkheid' van de waterbeheersing voor de bewoonbaarheid, met bij voorbeeld kostendelen van 15% à 20% in geval van geringe, 20% à 25% voor aanmerkelijke en 25% à 30% voor sterke afhankelijkheid. 'Gering' betreft in dit verband gebieden met vrije afstroming en waterstaatkundige werken om overstroming door afvloeiïng en daarmee incidentele overlast te voorkomen, 'aanmerkelijk' betreft gebieden met zowel vrije afstroming als bemaling, waardoor regelmatige overlast wordt tegengegaan, en 'sterk' gebieden die niet of nauwelijks bewoonbaar zouden zijn zonder (nagenoeg) volledige bemaling. Binnen genoemde marges kan desgewenst ook de bevolkingsdichtheid weer meewegen.(107)
De bezwaren tegen deze benadering zijn gelijksoortig aan die welke hiervoor werden geuit ten aanzien van het waterkeringsdeel. Overigens is het afhankelijkheidscriterium nauwelijks te rijmen met een gelijk belang per ingezetene, doch het maakt wel duidelijk dat dit belang niet los van het onroerend goed gezien kan worden. Binnen waterschappen met heterogene gebiedskenmerken zal de afhankelijkheid van de waterbeheersing immers uiteen kunnen lopen, evenals trouwens het belang bij de waterkering en dus het betrokken bevolkingdeel. Behoudens dienovereenkomstige gebiedsomschrijvingen, worden de omslagplichtige ingezetenen echter krachtens art. 121 Wsw gelijkelijk aangeslagen (...).
4.1.6.2. Toedeling volgens de wetgever
[Hiervoor] is geconstateerd dat het ingezetenenbelang volgens de wetgever staat voor het 'brede kijk'-segment in de totale waterschapstaakuitoefening, alsmede voor het persoonlijk lijfsbehoud. [Voorts] is gebleken dat de wettelijke regeling van de ingezetenenomslag, behoudens de inherente hoedanigheid van de omslagplichtige als ingezetene, in het geheel geen rekening houdt met subjectieve aspecten van het betreffende belang. [Ook] is duidelijk geworden dat de realisatie van dat belang afhankelijk is van de mate waarin de brede kijk kosten oproept, hetzij ter bestrijding van externe effecten van zuiver waterstaatkundig beheer ten behoeve van de grond en de bebouwing, hetzij wegens zelfstandige behartiging van zuiver ecologische waarden.
Uit deze karakterisering van het ingezetenenbelang volgt dat het ingezetenenkostendeel zich laat bepalen door rechtstreekse toerekening van de 'meer'-kosten van de brede kijk per afzonderlijke taak ten opzichte van die van het zuiver waterstaatkundig beheer. Laatstbedoelde kosten worden aan de overige, 'specifiek' belanghebbende categorieën toegedeeld. Waar de brede kijk geen meerkosten oproept, is geen plaats voor een ingezetenenkostendeel.(108)
Toedeling van waterkeringskosten aan de ingezetenen louter in verband met het belang van persoonlijk lijfsbehoud is daarnaast zinvol noch mogelijk. Zuivere waterkeringskosten worden alleen gemaakt ter bescherming van het onroerend goed. Zulks wordt niet meer of anders door het persoonlijk lijfsbelang dat ingezetenen kunnen hebben, evenmin als het dito belang van degenen die uit anderen hoofde toevallig voor korte of langere tijd in het waterschapsgebied verblijven. Het lijfsbelang van de ingezetenen is kortom praktisch niet te onderscheiden van het onroerend goed-belang, noch van buitenwaterschappelijke belangen bij de waterkering.
Daar komt bij dat een belasting op deze basis (wat daar fiscaal-theoretisch verder van zij) uit zijn aard tenminste ieder ingezetene zou moeten treffen. Door de beperking van de omslagplicht tot zelfstandige woonruimten is echter een groot deel van de ingezetenen onbereikbaar. Tot slot is geen acceptabele methode denkbaar voor de kwantificering van een kostendeel louter naar belang bij fysiek overleven.
4.2.1.2. Toepassingsbereik
Art. 120, lid 7, Wsw verwijst naar de heffingsmaatstaven 'bedoeld in het eerste of tweede lid' van dat artikel, zijnde respectievelijk 'ter zake van ongebouwde onroerende zaken' de oppervlakte en 'ter zake van gebouwde onroerende zaken' de waarde in het economische verkeer.
Uit deze verwijzingen, in samenhang met de opsomming van omslagplichtige categorieën in art. 116 Wsw en de object- en maatstafbepalingen (artt. 117 en 118, leden 1 - 2 en 4 - 6, Wsw), volgt dat classificatie uitsluitend toegepast kan worden binnen de categorieën ongebouwd, pachters, gebouwd en/of bedrijfsgebouwd.(109)
Voor de categorie ingezetenen is classificatie niet mogelijk. Hun heffingsmaatstaf (de 'woonruimte') is niet geregeld in art. 120 Wsw, maar in art. 121. Daar staat dat de ingezetenenomslag 'een gelijk bedrag per woonruimte' moet zijn. Uit dit tariefvoorschrift volgt dat de 'woonruimte' de heffingsmaatstaf is. Het belastbare feit bestaat blijkens art. 116, onderdeel d, juncto art. 118, lid 3, Wsw uit het hebben van woonplaats in het waterschapsgebied en het gebruik aldaar van een 'woonruimte' (in de zin van art. 18, lid 2, WVO),(110) hier in de betekenis van belastingobject. Object en maatstaf zijn dus identiek.(111)
Wegens hun aard zijn zij ook niet vatbaar voor differentiatie. Uit de wetsgeschiedenis blijkt het niet met zoveel woorden, maar aannemelijk is dat de onmogelijkheid van classificatie voor ingezetenen voortkomt uit de veronderstelling dat het belang van iedere ingezetene even groot is(112) (...). Daargelaten de merites van dit uitgangspunt en zijn fiscale uitwerking (...), op grond daarvan ligt het op zichzelf voor de hand om geen classificatiemogelijkheid te openen voor de categorie van ingezetenen.(113)
Iets anders is dat de aanwezigheid van belang ten principale van het onroerend goed voorwaarde is voor ingezetenenbelang. Waar bij een bepaalde taak dit primaire belang ontbreekt, kunnen derhalve ingezetenen - en uiteraard andere ingelanden - niet in de omslag worden betrokken (...). Dit kan nopen tot taaksgewijze (in plaats van of in aanvulling op algemene) gebiedsomschrijvingen voor eenzelfde waterschap, opdat ter zake van die taak geen ingezetenen of andere ingelanden van andere gebiedsdelen in de omslagheffing worden betrokken.(114) Zie voorts over het verband tussen gebiedsomschrijving en classificatie in eigenlijke zin § 4.2.5.1.
4.2.5.1. Verband met gebiedsomschrijving
Classificatie heeft betrekking op relatieve belangverschillen, hetgeen impliceert dat in ieder geval enig belang bestaat en mitsdien omslagplicht.(115) Waar belang ontbreekt, is omslagheffing niet mogelijk en kan classificatie dus per definitie niet aan de orde komen. Materieel kan daar van waterschapsgebied geen sprake zijn (...).
Het is derhalve principieel onjuist om dergelijke gebieden in de formele gebiedsomschrijving op te nemen en deze vervolgens onder te brengen in niet-betalende ('nihil-') klassen.(116) Evenmin behoort op deze wijze het belang naar onderscheid van verschillende taken te worden uitgedrukt (bij voorbeeld een nihil-klasse voor hooggelegen gebied ter zake van de waterkering). De classificatiebevoegdheid is niet gegeven voor dergelijke toepassingen. Zij houden de facto in dat het betreffende waterschap zijn gebied zelf (nader) omschrijft; dat is echter een exclusieve bevoegdheid van het reglementerend gezag (...).(117)
De formeel juiste weg bestaat uit differentiatie van de gebiedsomschrijving naar gelang van de taak en het daarbij belanghebbend gebied. Een waterschap kan dus evenveel 'taak'-gebieden als taken hebben, welke gebieden elkaar niet (volledig) behoeven te overlappen.(118)
Wat ook de redenen voor een afwijkende formele gebiedsomschrijving mogen zijn, met de aanwezigheid van nihil-klassen is in ieder geval onbetwist dat het gebied in zoverre geen belang bij de betreffende taak heeft en daarom niet als omslagplichtig gebied beschouwd kan worden.(119) Dat geldt ook voor de ingezetenen van dat deelgebied (...).
3.5. INGEZETENEN
Loeb schrijft:
6. De betaling volgens het Wetsvoorstel
6.1. Het Wetsvoorstel voorzag aanvankelijk niet in een afzonderlijke omslagplicht voor ingezetenen, maar voor hen die `al dan niet krachtens zakelijk of persoonlijk recht het gebruik hebben van gebouwde onroerende goederen' (art. 4.16, lid 1, onderdeel d). Daaronder vielen ook huurders en bedrijven en wel naar de maatstaf van de onroerend-goedbelasting, dus de (benaderde) waarde van het goed in het economisch verkeer (art. 4.19, lid 2; vgl. art. 220 Gemeentewet). Gebruik door de leden van een `huishouden' werd in dat verband aangemerkt als gebruik door een - door het dagelijks bestuur aan te wijzen - lid van dat huishouden (art. 4.17, lid 4, onderdeel d, Wetsvoorstel). Art. 4.18, lid 1, Wetsvoorstel voorzag er in dat de kosten van het waterschap voor de omslag zouden worden toegedeeld aan elk van de vertegenwoordigde categorieën van belanghebbenden naar de aard en mate van hun belang, waarbij (tweede volzin) het kostendeel van de ingezetenen voor rekening van de gebruikers van het gebouwd zou komen.
6.2. De toelichting luidt:
Een onderwerp dat met de samenhang tussen belang en betaling ten nauwste verband houdt is de toedeling van kosten aan onderscheidene belangen en daarmee corresponderende groepen van belanghebbenden die in de omslag worden betrokken. Het betreft de - globale - toedeling naar onderscheid van waterschapstaken, in hoofdzaak dus de zorg voor waterkering en waterbeheersing (...).(120)
6.3. De toedeling in het Wetsvoorstel van het kostendeel van de ingezetenen aan de gebruikers van gebouwd onroerend goed werd als volgt toegelicht:
[B]ij het stelsel van de verschillende omslagen, gebaseerd op kostentoedeling, [geldt] dat het onroerend goed het verhaalsobject is. Toedeling van kosten waarvoor door middel van omslagen verhaal geschiedt, moet daarom plaatsvinden naar ongebouwde en gebouwde onroerende goederen en wel naar onderscheid van respectievelijk (het recht op) het zakelijk genot en het gebruik van die goederen.
Daaruit kan worden verklaard dat tot de omslagen die worden geheven niet behoort een afzonderlijke ingezetenenomslag (hoewel ingezetenen als categorie wel een afzonderlijke vertegenwoordiging kunnen bezitten) maar dat wel de ingezetenen in een omslag worden betrokken als rechthebbenden tot het gebruik van gebouwd. Het ingezetenenbelang, voorzover dat in de concrete situatie moet worden geacht meer te omvatten dan louter het belang bij het kunnen wonen in de woonruimte, t.w. ook het wonen in het waterschapsgebied als zodanig, is dan vatbaar voor toedeling aan de gebruikers woongebouwd.(121)
7. De introductie van de ingezetenenomslag
7.1. Uitgaande van gelijk blijvende kosten betekent uitbreiding van het belastinggebied van de waterschappen verlichting voor de van oudsher belaste categorieën van belanghebbenden.(122) Op de vraag(123) of het achterwege laten van een afzonderlijke ingezetenenomslag geen breuk met het principe belang-betaling-zeggenschap zou betekenen en de keuze voor het onroerend goed als uitsluitend verhaalsobject geen miskenning van de verbreding van de bij het waterschap betrokken belangen, antwoorde de regering:
In het licht van het algemeen beginsel `belang-betaling-zeggenschap' kan, waar ingezetenen als categorie van belanghebbenden (...) in aanmerking kunnen komen voor een aparte vertegenwoordiging in het algemeen bestuur een ingezetenenomslag niet ontbreken. Deze kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van `wonen-werken-leven' in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het gebruik van het onroerend goed. (...). Daarmee wordt niet miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruik van `woongebouwd', doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het a.h.w. opgaat) zodat geen plaats meer is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan de gebruikers van woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag.
(...).
Ik ben dan ook bij nadere beschouwing van oordeel dat het noodzakelijk is, teneinde twijfels uit te sluiten, dat de ingezetenen-omslag direct en als zodanig wordt opgenomen in de - limitatieve - opsomming van de omslagen in artikel 4.16 (...).
Door in onderdeel d zonder meer te spreken over (een omslag van) hen `die ingezetenen zijn' wordt bovendien duidelijker gesteld dat die omslag niet zonder meer gebonden is aan de waarde van onroerende goederen die bij ingezetenen als woonruimte in gebruik zijn. Een andere uitleg zou immers in strijd zijn met de gedachte dat kosten moeten worden verdeeld naar de aard en de mate van het belang (vgl. artikel 4.18, vijfde lid). In de lijn van het algemene `ingezetenen-belang' ligt, dat voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene op grond van inschrijving in het gemeentelijk persoonsregister zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn, ware het alleen al vanwege de lasten die dit met zich zal brengen voor heffing en invordering. Men vergelijke in dit opzicht de verontreinigingsheffing waaraan evenmin elke individuele huishoudelijke vervuiler is onderworpen maar waarvoor een (forfaitair) bedrag wordt geheven per wooneenheid. Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt aangemerkt. In dat laatste voorzien art. 4.17, vierde lid, en art. 4.19a; zie nota van wijziging.
De bovenbedoelde afzonderlijke ingezetenenomslag leidt ertoe dat in de opsomming van omslagplichtigen `gebruikers gebouwd' wordt vervangen door de twee afzonderlijke categorieën `ingezetenen' en gebruikers bedrijfsgebouwd'. Daarmee is er tevens een grotere mate van congruentie bereikt tussen enerzijds de categorieën `zeggenschapsgerechtigden' in artikel 2.2 en anderzijds de categorieën omslagplichtigen in het onderhavige artikel 4.16.(124)
7.2. Bij de bedoelde (eerste) nota van wijziging(125) werden in art. 4.16, onderdeel d (thans art. 116, onderdeel d, Wsw) `de ingezetenen' als omslagplichtige categorie ingevoerd en werd in art. 4.17, lid 4, voor de omslagheffing als ingezetene aangemerkt
(...) degene die bij het begin van het belastingjaar werkelijk woonplaats heeft in het gebied van het waterschap en die aldaar het gebruik heeft van een woonruimte, met dien verstande dat gebruik door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door het dagelijks bestuur aan te wijzen lid van dat huishouden.
Het element van de werkelijke woonplaats diende ook hier om aan te geven dat het alleen om natuurlijke personen ging (...). Voorts werd bij een nieuw art. 4.19a `de omslag geheven van een ingezetene' vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.
7.3. Bij de derde nota van wijziging(126) werd het vierde lid van art. 4.17 vervangen door een inhoudelijk enigszins gewijzigd zesde lid, dat in de Wsw kwam als art. 117, lid 6 (...).
7.4. De toelichting vermeldt:
De wijziging bestaat hierin dat, ook met oog op de uitvoerbaarheid van de heffing, direct is aangesloten op het ingeschreven zijn in het persoonsregister. Daarmee komt beter tot uitdrukking dat het hebben van werkelijke woonplaats het belastbaar feit is, aansluitend niet alleen op de omschrijving als omslagplichtige in artikel 4.16, onderdeel d, maar ook op de omschrijving van ingezetene als belanghebbende (...) en als bevoegde tot kandidaatstelling voor de verkiezing (...).(127)
7.5. Tevens werd bij deze nota van wijziging in art. 4.19a `De omslag geheven van een ingezetene' gewijzigd in: `De omslag bedoeld in artikel [116], onderdeel d', omdat daarmee
(...) duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht wat de bedoeling is van deze bepaling, nl. dat de `ingezetenenomslag' een omslag is die niet per ingezetene afzonderlijk wordt geheven maar per woonruimte van de ingevolge artikel [116], onderdeel d, jo artikel [117, zesde] lid, omslagplichtige ingezetene.(128)
Aldus gewijzigd, is art. 4.19a Wetsvoorstel als art. 121 in de Wsw gekomen.
7.6. Aan een belastingplichtige categorie ingezetenen kan een kostendeel rechtstreeks toegeschreven worden, zodat de tweede volzin van art. 4.18, lid 1, Wetsvoorstel en daarmee de toedeling van het kostendeel van de ingezetenen aan de gebruikers van het gebouwd (zie pt. 6.1 en 6.3) kwam te vervallen(129); deze kostentoedeling is thans in art. 119, lid 1, Wsw geregeld.
7.7. Over de vraag of huurders niet dubbel zouden worden belast, namelijk via de verhuurder voor de aanslag gebouwd en rechtstreeks als ingezetene, merkte de minister op:
Allereerst zit in de huursom niet expliciet een bepaalde toeslag voor de huurder wegens lasten die een eigenaar moet betalen aan het waterschap. Bovendien bestaat er geen huurdersomslag. Wel gaan huurders van woningen een inwonersomslag betalen, maar die betalen zij omdat zij ingezetenen zijn en niet omdat zij huurder zijn. De ingezetenenomslag staat dus los van het woongenot. Het gaat om een forfaitair bedrag dat per woonruimte op een gelijke hoogte wordt gesteld. Alle ingezetenen betalen die omslag als algemeen belanghebbenden bij de waterschapstaak, ongeacht of zij huurder of eigenaar zijn van het huis waarin zij wonen. Alleen om praktische redenen van heffing en invordering wordt door het waterschap per woonruimte één ingezetene aangewezen die voor de ingezetenenomslag belastingplichtig is, namelijk degene die als eigenaar dan wel als huurder de rechthebbende is. Kortom, een eigenaar van een woning krijgt alleen een aanslag in de ingezetenenomslag voor het huis als hij het zelf bewoont. Van een doorberekening naar een huurder en als gevolg daarvan van een dubbele belasting van de huurder kan dus feitelijk geen sprake zijn.(130)
8. De verhouding tussen ingezetenenomslag en -zeggenschap
8.1. Volgens het Wetsvoorstel zou het actief kiesrecht voor de ingezetenen indirect worden uitgeoefend door de raadsleden van de gemeenten in het waterschapsgebied (art. 2.11). Bij de vierde nota van wijziging(131) werd echter voorzien in rechtstreeks kiesrecht voor de in art. 18, lid 1, tweede zinsnede, Wsw bedoelde ingezetenen zelf, met als aanvullend vereiste dat zij `als zodanig belastingplichtig zijn aan het waterschap' (vgl. art. 18, lid 1, eerste zinsnede(132); art. 19(133); art. 20(134), Wsw). Hiermee werd de mogelijkheid geopend
(...) om te opteren voor direct kiesrecht voor ingezetenen - en wel (gezien de trits belang-betaling-zeggenschap) voor die ingezetenen die omslagplichtig zijn.(135)
8.2. Bij (sub)amendement(136) werd vervolgens het vereiste van de belastingplicht voor het directe kiesrecht geschrapt en werd zonder meer aangesloten bij de vereisten voor kandidaatstelling. Dit werd als volgt toegelicht:
[Het directe kiesrecht moet] niet slechts worden voorbehouden aan die ingezetenen, die belasting-plichtig zijn aan het waterschap. Zoals de artikelen 2.2 en 4.16 ook aangeven, gaat het immers om de ingezetenen in hun totaliteit, om de belangen van een ieder als `drager' van de zogeheten taakbelangen en dus niet om een specifieke categorie van belanghebbenden, die als eigenaar of gebruiker van ongebouwd of gebouwd onroerend goed een bijzondere relatie met het waterschap hebben.
Het feit dat de ingezetenomslag niet van iedere ingezetene wordt geheven, maar wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte vloeit uitsluitend voort uit doelmatigheidsoverwegingen. Het laten vervallen van de belastingplicht voor een ingezetene van 18 jaar en ouder betekent dan ook geen doorbreking van de trits belang, betaling, zeggenschap. (...)(137)
8.3. Voor de Eerste Kamer lichtte de minister het aldus geamendeerde Wetsvoorstel nader toe:
De eis van belastingplichtigheid is [voor het directe kiesrecht van ingezetenen] niet opgenomen omdat de ingezetenenomslag ingevolge art. [117], zesde lid, op praktische gronden slechts wordt geheven van de hoofdbewoners(138) van woonruimten. Daarmee wordt aangesloten bij de wijze waarop de verontreiingingsheffing op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt geheven. In deze systematiek zijn de medebewoners van woonruimten niet rechtstreeks omslagplichtig, maar betalen zij de omslag in feite via de hoofdbewoner. Om die reden kan in artikel [18], eerste lid, niet tevens de eis van belastingplichtigheid worden gesteld.(139)
9. Het karakter van de ingezetenenomslag(140)
9.1. De samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap is in de Waterschapswet niet overal doorgevoerd(141). Het door de wet veronderstelde belang bij de taken en verrichtingen van het Waterschap leidt ook niet vanzelf tot zeggenschap, omslagheffing of beide, maar is daarvoor een vereiste (...)(142). In casu is overigens niet betwist dat ingezetenenbelang bestaat(143).
9.2. Ingevolge art. 18, lid 1, Wsw zijn bij voorbeeld ingezetenen, jonger dan 18 jaar, weliswaar van zeggenschap uitgesloten, maar daarmee niet zonder meer van omslagplicht. De leden van een gezamenlijke huishouding kunnen daarentegen wel zeggenschapsgerechtigd zijn, indien 18 jaar of ouder, maar slechts degene, die als zodanig is aangewezen, is omslagplichtig (art. 117, lid 6, jo. art. 18, lid 1, Wsw). Van een `onverbrekelijk verband' tussen zeggenschap en betaling(144) is hier derhalve geen sprake.
9.3. Dit verband ontbreekt kennelijk ook daar, waar voor zeggenschap van een ingezetene slechts werkelijke woonplaats in het gebied van het waterschap vereist is (art. 11, lid 1, onderdeel d, Wsw), die vermoed wordt overeen te stemmmen met de plaats van inschrijving in het persoonsregister (art. 18, lid 1, en 21, lid 1, Wsw), terwijl voor omslagplicht cumulatief de eisen worden gesteld van `woonplaats' `blijkens' het persoonsregister en `het gebruik van woonruimte' (art. 117, lid 6, Wsw). Aldus geldt bij voorbeeld dat gebruik van woonruimte zonder inschrijving in een persoonsregister binnen het waterschapsgebied wel zeggenschap kan meebrengen, maar geen omslagplicht, omdat daarvoor een `woonplaats' ontbreekt.
a. De betekenis van de inschrijving
9.4. Voor zowel de zeggenschap als de omslagplicht dient het "woonplaats"-vereiste om aan te geven dat het bij `ingezetenen' uitsluitend om natuurlijke personen kan gaan (zie hiervoor onder (...) 7.2; vgl. art. 2 Gemeentewet). De mogelijkheid van tegenbewijs in verband met de zeggenschap is gegeven om een van het persoonsregister afwijkende reële woonplaats aan te tonen, indien dat in verband met de aanspraak op zeggenschap van belang is ((...); vgl. art. 3 Gemeentewet). Aanvankelijk werd voor de omslagplicht in de eerste nota van wijziging aangesloten bij de `werkelijke woonplaats' (zie hiervoor onder 7.2), waarvan het bewijs derhalve zonder de hulp van een inschrijvingsvermoeden geleverd zou moeten worden. Met de derde nota van wijziging echter is om wille van de uitvoerbaarheid van de heffing aangesloten op de inschrijving in het persoonsregister voor het vaststellen van een `woonplaats' zonder meer (zie hiervoor onder 7.3 en 7.4). Dit aanknopingspunt is geformuleerd als wettelijke fictie en geldt daarmee ongeacht het werkelijkheidsgehalte, dus zonder de mogelijkheid van tegenbewijs.(145) De inschrijving bepaalt derhalve niet meer dan de woonplaats, die op zijn beurt de belastingplichtige natuurlijke persoon aangeeft.
b. De betekenis van (gebruik van) `woonruimte'(146)
9.5. Het bij de eerste nota van wijziging (zie hiervoor onder 7.2) gentroduceerde en sindsdien gehandhaafde nadere vereiste van `het gebruik van [een](147) woonruimte' verklaart, waarom voor de bepaling van de woonplaats volstaan kan worden met het louter formele aanknopingspunt van de inschrijving. Het vereiste van woonruimtegebruik betekent immers dat voor belastingheffing meer nodig is dan de volgens de wet reeds bepaalde woonplaats. Het is dus, naast de subject-bepalende inschrijving, een zelfstandig element van het belastbare feit(148) (vgl. hiervoor onder 7.4). Vgl. bijvoorbeeld een geval van inschrijving binnen en (uitsluitend) gebruik van woonruimte buiten het waterschapsgebied: de fiscale woonplaats staat vast, maar heffing is niet mogelijk. (...).
9.6. De `woonruimte' is daarmee blijkbaar het voorwerp van de belasting.(149) In het geval een woonruimte ter plaatse van de inschrijving ligt, komt de omschrijving van het belastbare feit neer op `het gebruik van woonruimte door een ter plaatse ingeschreven persoon'.(150) Dit gebruik maakt de belastingplichtige ingezetene tot belastingschuldenaar.(151)
9.7. Betekent de aanwezigheid van een belastbaar feit dat in principe belasting moet worden geheven, de maatstaf van de heffing is nodig voor de tarieftoepassing. Ingevolge art. 121 Wsw gebeurt dat niet naar de waarde in het economisch verkeer (zoals in het Wetsvoorstel, zie hiervoor onder 6.1) of per ingezetene afzonderlijk (zie hiervoor onder 7.5), maar per `woonruimte'.(152) Art. 121 Wsw schrijft daarmee niet een tarief voor (vgl. daarvoor art. 111 Wsw), maar sluit uit dat een andere maatstaf van heffing wordt gebruikt dan `de woonruimte'.(153) Het voorwerp en de maatstaf van heffing zijn voor de ingezetenenomslag derhalve identiek.(154) Enerzijds strookt dit met de gedachte dat voor de omslagheffing per belastingplichtige ingezetene een gelijk belang bestaat (zie hiervoor onder 3.6 en 7.1), anderzijds betekent dit dat de ingezetenenomslag niettemin geen hoofdgeld is.(155)
3.6. Rechtsbescherming
Van Gelderen schrijft:
4.1.3.3. Rechtsingangen
De heffing van waterschapsbelastingen met toepassing van de AWR 'als waren die belastingen rijksbelastingen' (art. 123, lid 2, Wsw) brengt onder meer mee dat de betrokkene tegen een aanslag in een omslag een bezwaarschrift kan indienen bij de waterschapsinspecteur (art. 23, lid 1, AWR jo. art. 123, lid 3, onderdeel b, Wsw) met van dien de mogelijkheid tot aansluitend beroep op de belastingrechter (art. 26 AWR).
De ongeclausuleerde toepasselijkheid van de fiscale rechtsgang brengt mee dat de belastingrechter alle hem voorgelegde beslissingen inzake waterschapslasten in volle omvang beoordeelt op hun conformiteit met het recht. Dit geldt ook voor (kostentoedelings- en overige) verordeningen waarop dergelijke beslissingen steunen, voor zover die verordeningen onbevoegd kunnen zijn gegeven of anderszins in strijd met het recht kunnen komen.(156) De belastingrechter onthoudt zich daarentegen van beoordeling voor zover fiscale besluiten berusten op de beleidsvrijheid van het waterschapsbestuur.(157)
De wetgever spreekt in dit verband van een 'marginale toetsing' door de belastingrechter, enerzijds vanwege de 'afwegingen van bestuurlijke aard' die bij de vaststelling van die verordeningen plaatsvinden, anderzijds gelet op de inspraakmogelijkheden en het preventief toezicht. Op grond daarvan is de wetgever 'van mening dat de belastingrechter bij toetsing van dergelijke verordeningen grote terughoudendheid zal betrachten en dat voor het ingrijpen van die rechter slechts dan plaats is, indien het goedkeurende orgaan, in casu het college van gedeputeerde staten, in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen de belastingverordening, de kostentoedelingsverordening of de omslagklassenverordening goed te keuren. Naar mijn mening zal onverbindendverklaring onvermijdelijk zijn in het geval waarin de desbetreffende verordening duidelijk in strijd is met de wet of met de kennelijke bedoeling van de wetgever.'(158)
Daarbij werd verwezen naar onder meer onderdeel 5 van de conclusie van A-G Moltmaker bij HR 1 juli 1988, BNB 1988/293, m.nt. H.J. Hofstra (Waterlanden II), 'alsmede naar de noot van Hofstra onder laatstgenoemd arrest'.(159)
Dienaangaande herhaalde en preciseerde genoemde A-G naderhand 'dat de maatstaf voor toetsing aan de bedoeling van de hogere wetgever zal moeten zijn of de lagere wetgever, gelet op die bedoeling, in redelijkheid tot het desbetreffende voorschrift kon komen. Zoals Hofstra in zijn aangehaalde noot opmerkte, wordt die redelijkheid niet bepaald door de mogelijke redelijkheid van andere, niet gekozen regelingen. Men moet derhalve het betreffende voorschrift zelfstandig en op zijn eigen merites beoordelen.'(160)
De in verband met (onder meer) de kostentoedeling te respecteren 'afwegingen van bestuurlijke aard' betreffen met andere woorden de keuzen tussen de mogelijke middelen tot het bereiken van de relevante wettelijke doelen. Op hun beurt zijn deze doelen evenwel beslissend voor de vraag welke middelen in redelijkheid wel, dan wel in het geheel niet inzetbaar zijn (...).
Anders dan waarvan de wetgever destijds, in het hiervoor geciteerde uitging, kan bij deze beoordeling een preventief goedkeuringsvereiste voor omslagverordeningen geen rol meer spelen, aangezien dit inmiddels is vervallen. Bovendien is het resterende preventief toezicht op kostentoedelings(- en classificatie-)verordeningen vooral bedoeld als alternatief voor preventief begrotingstoezicht (...). Om dat te bereiken zal het toezicht zich van minder eigenlijke gronden moeten bedienen, hetgeen op zichzelf de legitimatie van de betreffende verordeningen niet versterkt.
Voor de inspraakmogelijkheden geldt niet anders, reeds omdat insprekers als zodanig geen zeggenschap hebben en dan ook geen orgaan op enigerlei wijze gebonden is aan de resultaten van de inspraak.
De belastingrechter staat er dus in zijn beoordeling van kostentoedelings- en andere waterschapsbelastingverordeningen goeddeels alleen voor, met de mogelijke consequenties van dien voor de waterschapsbekostiging wanneer hij - uit de aard der zaak ruimschoots achteraf - onverbindendheid constateert.
Aangezien de onderhavige verordeningen besluiten zijn 'genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen' (art. 8:4, onderdeel g, Awb) is de algemene bestuursrechter ter zake in beginsel onbevoegd,(161) behoudens dat art. 152 Wsw enerzijds in het eerste lid, in afwijking van art. 8:2, onderdeel c, Awb, beroep openstelt 'tegen een besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring' (van een algemeen verbindend voorschrift), anderzijds deze mogelijkheid in het derde lid 'ten aanzien van het besluit van gedeputeerde staten, inhoudende de goedkeuring van een [kostentoedelings- of classificatie-]verordening' niet van toepassing verklaart.
Daarmee resteert - als uitzondering op een uitzondering - de mogelijkheid van beroep op de algemene bestuursrechter tegen besluiten tot gehele of gedeeltelijke onthouding van goedkeuring aan deze verordeningen.(162) Veelal zal in eerste plaats het betreffende waterschap daar praktisch belang bij hebben,(163) dus deze beroepsmogelijkheid heeft in feite betrekking op verticale bestuursgeschillen inzake kostentoedeling of classificatie.(164)
De ABRvS is in eerste aanleg bevoegd in verband met art. 5, lid 3, Wsw, waarin voor iedere 'belanghebbende' beroep op de ABRvS is opengesteld tegen ministeriële besluiten inzake al dan niet goedkeuring van provinciale reglementeringsbesluiten 'tot opheffing van een waterschap of het wijzigen van de taak of het gebied van een waterschap'.
Oorspronkelijk was deze beroepsmogelijkheid voorbehouden aan de betrokken waterschappen, omdat daarbij 'hun voortbestaan dan wel hun takenpakket of gebied in het geding zijn'(165), doch bij gelegenheid van de invoering van de Awb is deze beperking vervallen. Daargelaten in hoeverre deze verruiming 'een gelukkige zaak is'(166), de beroepsmogelijkheid betreft op zichzelf niet het goedkeuringsbesluit voor zover dat de reglementering omtrent de bestuurssamenstelling en 'de aanwijzing van categorieën van omslagplichtigen, met inbegrip van eventuele uitgangspunten van de kostentoedeling' betreft (art. 5, lid 2, Wsw). Deze punten worden dermate essentieel geacht voor de samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap dat daarop preventief (opper-)toezicht geboden is (...), doch kennelijk niet zodanig dat (ook) zij op zichzelf aan de rechter voorgelegd kunnen worden.(167)
De ABRvS is voorts bevoegd op grond van art. 162, lid 1, Wsw, dat in afwijking van art. 8:4, onderdeel a, Awb voor iedere belanghebbende beroep openstelt tegen 'een besluit van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 156, eerste lid,' Wsw, dat wil zeggen een besluit tot vernietiging van een besluit van het waterschapsbestuur in het kader van het repressief toezicht. Dit kan in principe ook kostentoedelingsverordeningen overkomen, niettegenstaande dat deze reeds preventief toezicht hebben ondergaan (...).
Ingevolge art. 162, lid 2, Wsw kunnen alleen feitelijk genomen (en niet fictieve) vernietigingsbesluiten van gedeputeerde staten voorwerp van beroep op de ABRvS zijn. Zulks is in overeenstemming met het wezen van het toezicht - dat zich uit zijn aard niet fictief kan manifesteren - doch betekent tevens dat de beroepsmogelijkheid in feite alleen voor het betreffende waterschap interessant zal zijn en dus neerkomt op regeling van eventuele verticale bestuursgeschillen (vergelijk hiervoor in verband met het preventief toezicht).
4. Beoordeling van de middelen
4.1. Ook voor ingezetenen geldt de bekende trits belang-betaling-zeggenschap.
Over het belang gaat art. 11, lid 2, letter d, Wsw; belanghebbend zijn de ingezetenen, waaronder worden verstaan degenen die hun werkelijke woonplaats hebben in het gebied van het waterschap.
De zeggenschap is geregeld in de art. 18, lid 1, en in 21, lid 1, Wsw; actief en passief kiesgerechtigd zijn degenen die:
a. blijkens het persoonsregister van de gemeente behoudens tegenbewijs kunnen worden geacht werkelijk woonplaats te hebben in het gebied van het waterschap en
b. de leeftijd van 18 jaren hebben bereikt.
En over de betaling gaat art. 116, letter d, jo. art. 117, lid 6, Wsw; omslagplichtig is degene die:
a. blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats heeft in het gebied van het waterschap en
b. aldaar het gebruik van woonruimte heeft, met dien verstande dat
c. gebruik van woonruimte door leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door het dagelijks bestuur aan te wijzen lid van dat huishouden.
4.2. Het lijkt dus wel een aftelversje: hoewel elke inwoner belanghebbend is, heeft alleen de meerderjarige inwoner actief en passief kiesrecht, maar is deze slechts omslagplichtig indien hij binnen het beheersgebied van het waterschap over woonruimte beschikt, waarvan hij de hoofdbewoner is.
4.3. Aan wie worden nu de kosten toegedeeld:
* aan de belanghebbende inwoners,
* aan de actief en passief kiesgerechtigde inwoners of
* aan de omslagplichtige inwoners?
4.4. Het lijkt voor de hand te liggen de kosten niet aan alle belanghebbende inwoners toe te delen maar de toedeling te beperken tot de omslagplichtige inwoners omdat het nu eenmaal gaat om het vaststellen van het omslagtarief, dat anderen dan de omslagplichtige inwoners niet aangaat. Aan de andere kant rept art. 119, lid 1, Wsw over elk van de categorieën van belanghebbenden die in het bestuur zijn vertegenwoordigd, en dat zijn niet slechts de omslagplichtige inwoners en zelfs niet alleen de kiesgerechtigde inwoners, maar alle belanghebbende inwoners. Het cruciale verschil tussen deze en gene benadering zit hem dunkt mij in de woonruimte-eis en daarmee in de betekenis die aan die eis moet worden toegekend. Zou de toedeling alle belanghebbende inwoners betreffen, dan speelt de woonruimte geen rol. Maar gaat het alleen om de omslagplichtige inwoners dan wordt van belang na te gaan wat de wetgever bij het stellen van de woonruimte-eis voor ogen heeft gestaan. Daarover gaat HR BNB 1996/288.
4.5. De Hoge Raad overwoog in dat arrest:
3.4. Door te overwegen dat belanghebbende binnen het gebied van het waterschap zijn werkelijke woonplaats heeft "en daarmede" het gebruik van woonruimte als hier bedoeld, heeft het Hof miskend dat artikel 117, lid 6 van de Wet twee afzonderlijke eisen stelt die niet zonder meer samenvallen. Anders dan het Hof overweegt heeft de wetgever met het stellen van de eis van gebruik van woonruimte naast het blijkens een inschrijving in het persoonsregister hebben van een woonplaats niet slechts willen uitdrukken dat het om een daadwerkelijke woonplaats moet gaan. Daarop wijst alleen al de belangrijke rol die woonruimte, mede gezien de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 7.5 en 7.7 weergegeven wetsgeschiedenis, vervult in het wettelijke stelsel van heffing van deze omslag: blijkens artikel 121 wordt de omslag geheven per woonruimte. Dat de eis: gebruik van woonruimte niet samenvalt met die van daadwerkelijke woonplaats volgt ook uit het verschil tussen de definitie van ingezetenen in de hier besproken bepaling en die in artikel 11, lid 2 van de Wet, waar de categorieën van belanghebbenden worden genoemd die voor vertegenwoordiging in het bestuur in aanmerking komen; aan het ingezetenschap wordt daar, anders dan in artikel 117, lid 6, geen nadere eis gesteld dan het hebben van een werkelijke woonplaats in het gebied van het waterschap. Blijkens de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 8 en 9.1-3 weergegeven wetsgeschiedenis is ook uitdrukkelijk voorzien dat onder meer tengevolge van dit verschil in definities lang niet allen die als ingezetenen stemgerechtigd zouden zijn, ook onder de omslagplicht zouden vallen. De veelal in het waterschapsrecht gehanteerde samenhang tussen belang, betaling en zeggenschap, waarop het Hoofd zich in dit verband beroept, is hier in ieder geval in zoverre bewust door de wetgever verbroken.
4.6. Hoewel de ingezetenen van een waterschap worden geacht binnen het beheersgebied van dat waterschap te wonen, te werken en te recreëren, blijkt het wonen - in ieder geval voor de omslagheffing - dominant te zijn. En dat lijkt mij volstrekt logisch. Met het woonwaterschap heeft de ingezetene aanmerkelijk meer binding dan met het werkwaterschap en het verblijf in het gebied van een recreatiewaterschap is per definitie van tijdelijke aard. Tot op heden heeft dan ook niemand het idee geopperd een werkers- en/of een recreantenomslag te heffen. Het gaat dus om het wonen.(168) Sterker nog: het gaat om de woonruimte. In feite is de ingezetenenomslag een woonruimteomslag.
4.7. Waar het dus in feite om de woonruimte gaat, wordt van belang waar die woonruimte zich bevindt. Daarbij heb ik niet het oog op de onroerende zaak waarin woonruimte is gevonden, want een dergelijke onroerende zaak kan in dit verband slechts een rol spelen indien, zoals oorspronkelijk in de bedoeling van de wetgever lag, een omslag woongebouwd zou worden geheven. Neen, het gaat om de plaats van de woonruimte binnen het beheersgebied van het waterschap, en dan in relatie tot de in dat gebied door het waterschap verrichte taken, het taakgebied dus. Daarop heeft Van Gelderen het oog als hij betoogt:
dat de aanwezigheid van belang ten principale van het onroerend goed voorwaarde is voor ingezetenenbelang. Waar bij een bepaalde taak dit primaire belang ontbreekt, kunnen derhalve ingezetenen - en uiteraard andere ingelanden - niet in de omslag worden betrokken (...). Dit kan nopen tot taaksgewijze (in plaats van of in aanvulling op algemene) gebiedsomschrijvingen voor eenzelfde waterschap, opdat ter zake van die taak geen ingezetenen of andere ingelanden van andere gebiedsdelen in de omslagheffing worden betrokken.(169)
Daarom bestaat volgens Van Gelderen (en ik zeg het hem met instemming na)
[d]e formeel juiste weg (...) uit differentiatie van de gebiedsomschrijving naar gelang van de taak en het daarbij belanghebbend gebied.(170)
Het is deze weg van de differentiatie die het Hoogheemraadschap te dezen heeft bewandeld.
4.8. Het voorgaande neemt echter niet weg dat ook een andere route - die van de uniformiteit - had kunnen worden gekozen. In de wetsgeschiedenis zijn wel aanwijzingen te vinden dat de wetgever die weg op het oog had. Enkele citaten illustreren zulks:
Inzoverre hebben juist de inwoners, naast het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker van woonruimten (...) ook een daarvan te onderscheiden rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het waterschapsgebied als geheel.(171)
En:
[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-werken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het gebruik van het onroerend goed.(172)
Het Hof citeert deze passages ook (in rov. 7.3) en verbindt daaraan zijn oordelen
dat de wetgever ervan is uitgegaan dat iedere ingezetene een gelijk belang heeft bij de uitvoering van de waterschapstaken,
en
dat het ingezetenenbelang niet vereenzelvigd mag worden met het belang van woonruimten als zodanig.
4.9. HR BNB 1999/179 wijst - met aanhaling van en verwijzing naar dezelfde passages uit de wetgeschiedenis - in dezelfde richting:
3.4. Dit in aanmerking genomen bestaat er geen grond (...)(173) artikel 116, aanhef en letter d, van de Waterschapswet aldus uit te leggen dat een ingezetene slechts dan in de heffing van de ingezetenenomslag kan worden betrokken indien de bij hem in gebruik zijnde woonruimte een specifiek belang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft nu eenmaal het algemene belang dat iedere ingezetene van het waterschap heeft bij 'wonen-werken-leven' binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent, voldoende grond geacht voor de ingezetenenomslag.
4.10. BNB-annotator Snoijink verbindt aan dit arrest - tot ongenoegen van het DB(174) - vergaande conclusies:
Elke band tussen de woonruimte en het daartoe dienende perceel moet worden doorgesneden. Of het tot woning dienende perceel belang heeft bij enige van de specifieke waterschapstaken, is niet van betekenis, evenmin als de vraag wáár dat perceel in het waterschapsgebied precies ligt. Slechts de grenzen van dat gebied, zoals door het provinciebestuur getrokken, zijn bepalend (...).(175)
In zijn noot onder HR 15 december 1999, BNB 2000/92, volhardt Snoijink in dat standpunt, zij het met een belangrijke nuance:
Dat de opvatting van de UvW(176) in het licht van het voormelde arrest BNB 1999/179c* niet langer houdbaar is, belet intussen de rechtsgeldigheid van een gelede tariefopbouw niet. Impliciet volgt dit uit HR 27 juli 1999, nr. 34 499, BNB 1999/382.(177)
4.11. HR BNB 1999/382 oordeelde:
4.3. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat op het tijdstip waarop het bestreden bedrag werd geheven, het Wijzigingsbesluit nog niet was bekendgemaakt in de zin van artikel 73 van de Waterschapswet, en ingevolge het eerste lid van dat artikel nog niet verbindend was. Dat Wijzigingsbesluit houdt, voorzover van belang, een wijziging in van artikel 14 van de Verordening, dat de tarieven van de ingezetenenomslag bevat. Dat ten tijde van de heffing waarover het hier gaat het Wijzigingsbesluit nog niet verbindend was, brengt derhalve mee dat in dit geval de oorspronkelijke tarieven dienen te worden toegepast. Die tarieven zijn: voor de waterkeringszorg ƒ 14,64 en voor het waterkwantiteitsbeheer ƒ 21, hetgeen leidt tot een heffing ten bedrage van ƒ 35.
4.12. Dat de teerling met dit arrest al was geworpen, zoals Snoijink lijkt te willen betogen, zal menigeen zijn ontgaan, mijzelf inbegrepen. Niettemin kan uit het arrest wel worden afgeleid dat een tariefdifferentiatie als daarin aan de orde niet onmiddellijk alle signalen op rood zette. En dat is precies wat ik wil betogen: tariefdifferentiatie mag, maar hoeft niet, want een uniform tarief voor de ingezetenenomslag mag ook. Die ruimte heeft de Waterschapswetgever de provincie- en waterschapsbesturen gelaten. Naar mijn mening hebben deze - in ieder geval formeel democratisch gelegitimeerde - besturen de keuze tussen de weg van de uniformiteit en die van de differentiatie en is er voor de belastingrechter alleen reden tot ingrijpen indien die keuze ertoe leidt dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.
4.13. In het onderhavige geval hebben de provinciale besturen van Noord-Holland en Utrecht in art. 55a van het Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap de Kostentoedelingsuitgangspunten beschreven, zulks niet alleen - zoals uit de tekst van art. 55a blijkt - met het oog op het eerste lid van art. 119 Wsw, maar ook - naar mag worden aangenomen - indachtig het zesde lid van dat art. 119.
Het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap heeft die uitgangspunten aan zijn Kostentoedelingsverordening ten grondslag gelegd. Vervolgens heeft dat algemeen bestuur met inachtneming van de Kostentoedelingsverordening de Tarievenlijst vastgesteld, waarin de tarieven voor de ingezetenenomslag zijn opgenomen.
Daarmee zijn deze besturen binnen de kaders van de Waterschapswet gebleven. Art. 119 Wsw is nageleefd en van strijd met art. 121 Wsw is geen sprake nu per taakgebied van het Hoogheemraadschap een uniform tarief per woonruimte wordt geheven. Er is dus geen sprake van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.
4.14. Ik meen dat middel I doelt treft en dat middel II geen bespreking behoeft.
4.15. De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen. Na vernietiging van 's Hofs uitspraak kan de Hoge Raad doen wat het Hof had behoren te doen en dat is de uitspraak op bezwaar bevestigen.
5. Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Belastingblad 2000, blz. 224 e.v.
2 Mijn noot: bedoeld is de Waterschapswet; hierna ook: Wsw
3 Belastingblad 2000, blz. 510 e.v.; zie ook nog Hof 's-Hertogenbosch 31 maart 2000, nr. 00/129, Belastingblad 2000, blz. 511 e.v.
4 A prima vista zou ik zeggen dat het beroep in cassatie in deze beide zaken een dag te laat is ingediend.
5 Belastingblad 2000, blz. 231 e.v.
6 Tot 1 juli 1996: het persoonsregister van de gemeente.
7 Stelling 5 bij zijn dissertatie Waterschapslasten, verdedigd op 15 december 1999.
8 Met noot Van Leijenhorst; ook gepubliceerd in Belastingblad 1996/436 m.n. P. de Bruin.
9 Met noot Snoijink; ook gepubliceerd in Belastingblad 1999/301 m.n. P. de Bruin.
10 Mr. van Gelderen was zo vriendelijk mij een elektronische versie van zijn proefschrift ter beschikking te stellen. Dat is handig voor het zoeken en voor het citeren.
11 Memorie van toelichting inzake de Wsw (MvT Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 19-20; vgl. J.J.I. Verburg (red.), de Waterschapswet - een artikelsgewijs commentaar, 1995 (hierna: Commentaar), blz. 20.
12 M.: Het woord gebied heeft hier uiteraard een andere betekenis dan "waterschapsgebied".
13 Memorie van antwoord inzake de Wsw (MvA Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 15.
14 MvA Wsw, blz. 16.
15 MvT Wsw, blz. 20.
16 Nota naar aanleiding van het eindverslag inzake de Wsw (Nota eindverslag Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 13, blz. 15.
17 MvA Wsw, blz. 16. (...).
18 Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, blz. 6-7.
19 Vgl. Commentaar, blz. 20-21.
20 Zie HR 7 mei 1957, AB 1957, blz. 785.
Vgl. Schepel, blz. 9 e.v.; Schilthuis, blz. 36-48; MvA Wsw, blz. 16; Commentaar, blz. 23-24.
21 Commentaar, blz. 24.
22 Zie MvA Wsw, blz. 20; Nota Eindverslag Wsw, blz. 32-33. Vgl. Winsemius/Hubée, blz. 288-289; Schilthuis, blz. 97-98; Commentaar, blz. 24. (...).
23 Vgl. Schilthuis, blz. 274-275.
24 Vgl. MvT Wsw, blz. 22-24; Schilthuis, blz. 154; Commentaar, blz. 255.
25 Vgl. HR 5 april 1995, BNB 1995/179, m.nt. G.J. van Leijenhorst; Nota ministerieel toezicht, blz. 34.
26 Vgl. KB 7 mei 1976, AB 1977, 45.
27 MvT Wsw, blz. 20; MvA Wsw, blz. 16.
Vgl. HR 1 juli 1988, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1988/293, m.nt. H.J. Hofstra (Waterlanden II); ABRvS 12 januari 1999, AB 1999, 127, en 21 januari 1999, AB 1999, 175, beide m.nt. A. van Hall.
28 Nota eindverslag Wsw, blz. 15; vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 36.
29 Verslag schriftelijk overleg Wsw, blz. 6-7; vgl. brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat, Tweede Kamer 1989-1990, 19 995, nr. 16.
30 Aldus Van den Berg/Van Hall, blz. 82.
31 Vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 36.
32 MvA Wsw, blz. 16. Vgl. S.J. Fockema Andreae, hoofdlijnen van waterschapsrecht, 1970, blz. 88-89; Van den Berg/Van Hall, blz. 82.
33 Vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 36.
34 Zie nader punt 5 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 1996/288c*.
35 De discrepanties zijn i.c. niet belang. Vgl. t.a.v. de ingezetenen punt 9 van de conclusie van A-G Loeb in BNB 1996/288c*.
36 Vgl. punt 5.2. van mijn conclusie voor BNB 1984/259*; Commentaar, blz. 20.
37 MvT Wsw, blz. 22-23.
38 MvT Wsw, blz. 24.
39 Nota eindverslag Wsw, blz. 17. Vgl. par. 4 van de conclusie van A-G Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288c*, m.nt. G.J. van Leijenhorst.
40 Vgl. A. van Gijn, De algemeene beginselen voor de heffing van belastingen, Geschriften van de Vereeniging voor Belastingwetenschap, nr. 8, 1929, blz. 55-56.
41 Vgl. P.C.E. van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescherming, 1981, blz. 122, alsmede de punten 2.2.1. en 2.2.3. van mijn conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328c*, m.nt. Van Leijenhorst.
42 MvA Wsw, blz. 25.
43 Vgl. Nota eindverslag Wsw, blz. 22-23; Van Wijmen, a.w. blz. 201.
44 Zie Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20, blz. 10.
45 Zie MvT Wsw, blz. 23.
46 MvA Wsw, blz. 57-58.
47 Zie Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.
48 Mijn noot: in de originele tekst ontbreekt de vindplaats; ik vond het citaat in de Nota eindverslag Wsw, blz. 11.
49 Zie Commissie waterschapsbestuur (UvW), 'het bestuur van het waterschap', 1979, blz. 7, 9.
50 Zie Commissie waterschapsbestuur (UvW), 'het bestuur van het waterschap', 1979, blz. 13-14.
51 Commissie waterschapsbestuur (UvW), 'het bestuur van het waterschap', 1979, blz. 18.
52 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 23.
53 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 35-36.
54 Mijn noot: in het boek staat hier: ontkend, maar in de MvA staat: miskend.
55 MvA Wsw, blz. 57-58.
56 Voorlopig verslag Wsw, Tweede Kamer 1987-1988, 19 995, nr. 5, blz. 46.
Vgl. J.T. van den Berg, blz. 134-135, alsmede - wat betreft de 'principiële inbreuk' - blz. 138.
57 MvA Wsw, blz. 63.
58 MvT Wsw, blz. 25.
59 MvT Wsw, blz. 33.
60 MvT Wsw, blz. 24.
61 MvT Wsw, blz. 24-25.
62 MvA Wsw, blz. 58.
63 MvA Wsw, blz. 57-58; vgl. daarentegen MvT Wsw, blz. 25, waar het ingezetenenbelang nog werd vereenzelvigd met het belang van het woongebouwd.
64 Mitsdien is '[ingezetenen-]belang bij de algemene taken van het waterschap' (aldus Hof 's-Gravenhage 2 december 1998, Bbl. 1999, blz. 257) principieel onmogelijk.
65 Vgl. A-G Moltmaker, conclusie voor HR 11 juli 1984, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra. (...).
66 Zie A. van Hall, Tijdschrift voor openbaar bestuur 1988, blz. 450 (...).
Vgl. KB 13 augustus 1957, AB 1957, blz. 34 (Delftse Kerkraam; zie § 3.1.2.2.); W.J.N.M. Snoijink, nt. BNB 1999/179.
67 MvT Wsw, blz. 24.
68 Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.
69 Nota eindverslag Wsw, blz. 11; vgl. blz. 8-9.
70 Vgl. MvA Wsw, blz. 3.
71 Nota eindverslag Wsw, blz. 11.
72 Vgl. A-G Moltmaker, conclusie voor HR 17 maart 1999, BNB 1999/179, m.nt. W.J.N.M. Snoijink.
73 Zie bijvoorbeeld: J.T. van der Wal, in: Waterstaatswetgeving, blz. 269-270; Financieringsstructuur integraal waterbeheer, blz. 52-53; J.J.I. Verburg, Wb 1993, blz. 3 e.v.
74 Vgl. MvA Wsw, blz. 57.
75 Vgl. HR 11 juli 1984, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra (Waterlanden I).
76 Vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 38, 65; A-G Moltmaker, conclusie voor HR 17 maart 1999, BNB 1999/179, m.nt. W.J.N.M. Snoijink.
77 Zie E.I. van den Bos-Boomsma/H.J.M. Havekes/W.G.M. Heldens, Wb 1993, blz. 807; notitie 'Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving' (rondzendbrief UvW 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK, Bbl. 1993, blz. 690 e.v.); Commentaar, blz. 70-71. Vgl. W.J.N.M. Snoijink, nt. BNB 1999/179.
(...).
78 Zie HR 17 maart 1999, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1999/179, m.nt. W.J.N.M. Snoijink:
"[De redengeving in de MvA Wsw, blz. 57-58, voor de huidige ingezetenenomslag] in aanmerking genomen bestaat er geen grond [om] artikel 116, aanhef en letter d, [Wsw] aldus uit te leggen dat een ingezetene slechts dan in de heffing van de ingezetenenomslag kan worden betrokken indien de bij hem in gebruik zijnde woonruimte een specifiek belang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft nu eenmaal het algemene belang dat iedere ingezetene van het waterschap heeft bij 'wonen-werken-leven' binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent, voldoende grond geacht voor de ingezetenenomslag."
De aangehaalde redengeving (...) zegt hoegenaamd niets over het verband tussen waterschapstaak en belanghebbend gebied. De - kennelijk als dragend bedoelde - overweging betreffende 'het algemene belang dat iedere ingezetene van het waterschap heeft bij "wonen-werken-leven" binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent' gaat dan ook volkomen voorbij aan de ter zake dienende vraag óf het waterschap in het betreffende gebied überhaupt wel taken kon hebben. Vgl. hierbij J.E.A.M. van Dijck, nt. BNB 1987/289.
79 Vgl. Hof Arnhem 16 oktober 1996, Bbl. 1996, blz. 837, m.nt. P. de Bruin (waterschapstaak word niet buitendijks verricht, dus aldaar ook geen 'ingezetenen').
80 Aldus art. 118, lid 3, onderdeel b, Wsw, dat ingaande 1 januari 2000 dient ter vastlegging van HR 26 juni 1996, met conclusie van A-G Loeb, BNB 1996/288, m.nt. G.J. van Leijenhorst (zie MvT Wijzigingswet, blz. 13).
81 Ingaande 1 januari 2000: art. 118, lid 3, onderdeel a, laatste zinsnede.
82 Anders Van den Berg/Van Hall, blz. 93: 'De ingezetenenomslag is een subjectieve of persoonlijke belasting'. Deze kwalificatie strookt in ieder geval niet met de wettelijke regeling; (...).
83 MvT Wsw, blz. 24.
84 Vgl. het voorbeeld van J.T. van der Wal, in: Water-staatswetgeving, blz. 270, van 'de extra zorg en kosten die zijn besteed om een noodzakelijke duinverzwaring goed in het landschap te doen passen.'
85 Anders Sneep, blz. 45 en 46, omdat de waterkeringszorg in de eerste plaats zou dienen 'voor de fysieke bescherming van mens en dier, van have en goed (gemeenschapsbelangen).' (...).
86 Vgl. A. van Hall, Tijdschrift voor openbaar bestuur 1988, blz. 450.
87 In tegengestelde zin: notitie 'Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving' (rondzendbrief UvW 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK, Bbl. 1993, blz. 690 e.v.); Commentaar, blz. 70.
88 Nota eindverslag Wsw, blz. 10-11.
89 Sneep, blz. 41, spreekt in een soortgelijke context van 'tegengestelde of divergente belangen'.
90 Zie W. van Dieren (red.), De natuur telt ook mee - Naar een duurzaam nationaal inkomen, 1995.
91 J.M.A.M. Mouwen, in: Waterschapspeilingen, blz. 168, drukt dit als volgt uit (zij het zonder de consequenties te trekken):
"Bij de inwonersomslag is het conditioneringsbelang (...) gebonden aan de leefruimte en het leefmilieu. Deze bevinden zich als het ware boven de bodem en het conditioneringsbelang verwijdert zich dan ook van de concrete objecten van onroerend goed. Dit brengt met zich mee dat het inwonersbelang een minder grijpbare betekenis heeft dan het belang van de eigenaren en gebruikers van onroerend goed en dat de grondslag van de inwonersomslag moeilijker zal zijn te hanteren dan die van de omslag van het onroerend goed."
92 Zie HR 26 juni 1996, met conclusie van A-G Loeb, BNB 1996/288, m.nt. G.J. van Leijenhorst; vgl. HR 2 januari 1975, met conclusie van A-G Van Soest, BNB 1975/53, m.nt. H.J. Hofstra.
93 Volgens J.M.A.M. Mouwen, in: Waterschapspeilingen, blz. 167, 'het meest imposante en belangrijke resultaat van de beleidsontwikkelingen gedurende de afgelopen tien jaar'.
94 Anders: L.G.M. Stevens, HWs 1997, blz. 18, en in: Grapperhausbundel, 1999, blz. 349: 'Principieel valt er weinig tegen een ingezetenenheffing in te brengen. Als het genoten profijt als ingezetene (het subjectbelang) bepalend is voor de verdeling van de belastingdruk dient men als consequentie te aanvaarden dat deze heffing het karakter heeft van een soort koppengeld.'
95 Vgl. rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 30; rapport inzake de kostentoedeling, blz. 25.
96 Volgens Tekst & commentaar Wsw, art. 119, aant. 3; Commentaar, blz. 274.
97 Vgl. rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 23-24; rapport inzake de kostentoedeling, blz. 25.
98 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 31.
99 Rapport inzake de kostentoedeling, blz. 30.
100 Vgl. A-G Moltmaker, conclusie voor HR 17 maart 1999, BNB 1999/179, m.nt. W.J.N.M. Snoijink.
101 Rapport inzake de kostentoedeling, blz. 30.
102 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 30; rapport inzake de kostentoedeling, blz. 31.
103 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 30;
104 Rapport inzake de kostentoedeling, blz. 31-32.
105 Rapport 'de financiën van het waterschap', blz. 31-33.
106 Rapport inzake de kostentoedeling, blz. 32-33.
107 Rapport inzake de kostentoedeling, blz. 33-34.
108 Vgl. A-G Moltmaker, conclusie voor HR 17 maart 1999, BNB 1999/179, m.nt. W.J.N.M. Snoijink.
109 Vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 71.
110 Vgl. HR 26 juni 1996, met conclusie van A-G Loeb, BNB 1996/288, m.nt. G.J. van Leijenhorst; Hoofdzaken milieuheffingen, blz. 171.
111 Vgl. Hofstra, Inleiding, blz. 279; zie voor een gelijksoortige constructie HR 2 januari 1975, met conclusie van A-G Van Soest, BNB 1975/53, m.nt. H.J. Hofstra.
112 Vgl. Commentaar, blz. 25; rapport inzake de omslagklassen, blz. 21; Van den Berg/Van Hall, blz. 125.
Vermoedelijk hetzelfde bedoelt Nota ministerieel toezicht, blz. 73 ('Om het verschil in (aard van het) belang tot de andere categorieën tot uitdrukking te brengen heeft de wetgever het aandeel van de ingezetenen gemaximeerd op een vast bedrag per woonruimte'); anders is deze opmerking niet te begrijpen.
113 Dus ook niet door middel van dubbele taakgebieden voor dezelfde taak; zie Nota ministerieel toezicht, blz. 39.
114 Vgl. Commentaar, blz. 270; Nota ministerieel toezicht, blz. 37-38.
115 Vgl. HR 11 december 1991, BNB 1992/67, m.nt. G.J. van Leijenhorst (Merenwijk II).
116 Zie bij voorbeeld KB 6 februari 1976, AB 1976, 173.
117 Vgl. KB 15 juni 1929, AB 1929, blz. 333; ARRvS 10 oktober 1990, AB 1991, 330, m.nt. J.J.I. Verburg; HR 22 februari 1989, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1989/215, m.nt. J.P. Scheltens (Merenwijk I); HR 5 april 1995, BNB 1995/179, m.nt. G.J. van Leijenhorst; rapport inzake de omslagklassen, blz. 25; Nota ministerieel toezicht, blz. 38-39.
Kennelijk anders: HR 1 maart 1995, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1995/133, m.nt. G.J. van Leijenhorst (Oost-Veluwe III); A-G Moltmaker, conclusie (nt. 52) voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328, m.nt. G.J. van Leijenhorst.
118 Vgl. Nota ministerieel toezicht, blz. 37-38; Evaluatie Waterschapswet, blz. 18-19 (met goedbedoelde, maar overbodige voorstellen tot wettelijke regeling).
119 Vgl. HR 11 juli 1984, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra.
120MvT Wsw, blz. 81.
121MvT Wsw, blz. 83.
122MvA, blz. 56; vgl. de staatssecretaris van VROM in antwoord op Kamervragen, ad 1, Vakstudie Waterschapswet, art. 116, aant. 7.
123Voorlopig verslag, Tweede Kamer 1987-1988, 19 995, nr. 6, blz. 46.
124MvA Wsw, blz. 57/58.
125Tweede Kamer 1988-1989, 19 995, nr. 7.
126Tweede Kamer 1988-1989, 19 995, nr. 9.
127T.a.p., blz. 5.
128T.a.p., blz. 6.
129(Eerste) nota van wijziging, blz. 6; vgl. MvA Wsw, blz. 62.
130Handelingen Tweede Kamer 14 december 1990, blz. 23-1315/1316; vgl. MvA Wsw Eerste Kamer, 1990-1991, 19 995, nr. 95b, blz. 9; Handelingen Eerste Kamer 4 juni 1991, blz. 31-1201, mk/rk; en de staatssecretaris van VROM en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, beiden in antwoord op Kamervragen, Vakstudie Waterschapswet, art. 116, aant. 7.
131Tweede Kamer 1989-1990, 19 995, nr. 14.
132Amendement-J.T. van den Berg c.s., Tweede Kamer 1990-1991, 19 995, nr. 37, overgenomen door de regering (Handelingen Tweede Kamer 14 november 1990, blz. 23-1312, mk.).
133Vgl. art. 2.9 Wetsvoorstel.
134Vgl. art. 2.10 Wetsvoorstel.
135Nota naar aanleiding van het eindverslag, Tweede Kamer 1989-1990, 19 995, nr. 13, blz. 36.
136Tweede Kamer 1990-1991, 19 995, nr. 50; zie ook nr. 45; aangenomen (Stemmingen Tweede Kamer 20 november 1990, blz. 25-1441) zonder bezwaar van de regering (Handelingen Tweede Kamer 14 november 1990, blz. 23-1313, mk/rk; blz. 23-1328, rk).
137Handelingen Tweede Kamer 13 november 1990, blz. 22-1245, lk.
138Hiermee is kennelijk bedoeld een aan de hand van de feitelijke omstandigheden als zodanig aan te wijzen mede-bewoner, c.q. `gebruiker' van de woonruimte. Vgl. A. van der Hoogt/
P.J..J. Oosterling/J. Schuurman, Heffingen verontreiniging oppervlaktewateren, in: Hoofdzaken milieuheffingen, 1995, par. 4.5.2.5.; art. 4, lid 4, Modelverordening verontreinigingsheffing 1986.
139MvA, Eerste Kamer 1990-1991, 19 995, nr. 95b, blz. 8.
140Vgl. de kritiek van A. van Hall, TvO 1988, blz. 448-452.
141Vgl. HR 29 september 1995, RvdW 1995, 191, blz. 1129, r.o. 3.5.
142Vgl. HR 11 juli 1984, na conclusie van wnd. A-G Moltmaker, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra.
143Volgens de toelichting op de Modelverordening omslagen (Vakstudie Wsw, VII, art. 15, aant. 4) is het ingezetenenbelang `immaterieel'.
144(...). Vgl. J.T. van den Berg/A. van Hall, Waterstaats- en waterschapswet, 1995, blz. 116; M.A.W.R. van Rossum, Belastingplicht voor de ingezetenenomslag, Het Waterschap 1994, blz. 646.
145Vgl. P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge, Fiscaal procesrecht, 1984, blz. 107/108.
146Hierna hecht ik de betekenis die Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, 1992, blz. 278/280, geeft aan de termen `belastbaar feit' (de relatie tussen het subject en bepaalde objectieve verschijnselen, die de belastingschuld doet ontstaan), `voorwerp van de belasting' (het objectieve verschijnsel dat door de belasting wordt getroffen) en `maatstaf van heffing' (de grondslag, waarop het tarief moet worden toegepast). Deze worden ook door de wet gebruikt (vgl. art. 111 Wsw; art. 217 Gemeentewet). Zie Vakstudie Wsw, art. 111, aant. 16, en Van den Bos-Boomsma/Castelijns, a.w., blz. 228/9, over de spraakverwarring op dit gebied.
147Een reden voor het doen vervallen van dit lidwoord bij de derde nota van wijziging (zie hiervoor onder 7.3) is niet gegeven. Ik hecht daar dan ook geen betekenis aan (...).
148In andere zin de Werkgroep UvW, Heffing en invordering van de ingezetenenomslag, blz. 20, rk., die de inschrijving als heffingsobject centraal stelt.
149Vgl. het door Hofstra, a.w., blz. 279, aangehaalde voorbeeld van de hondenbelasting: het voorwerp is de hond, het belastbare feit is het houden van de hond.
Van den Bos-Boomsma/Castelijns, in: J.J.I. Verburg (red.), De Waterschapswet, een artikelsgewijs commentaar, 1995 (nader: Commentaar), blz. 263, menen dat een object kan ontbreken, omdat `het ingezetenenbelang subjectief is'.
150Van Rossum, t.a.p., blz. 645, meent dat `het hebben van werkelijke woonplaats' het belastbare feit is; idem Van den Bos-Boomsma/Castelijns, a.w., blz. 287. Volgens de toelichting op de Modelverordening omslagen (Vakstudie Wsw, VII, art. 15, aant. 4) is het belastbare feit `het blijkens het persoonsregister van de gemeente hebben van woonplaats in het gebied van het waterschap en het aldaar hebben van woonruimte'.
151Vgl. Hofstra, a.w., blz. 270/271.
152Van den Bos-Boomsma/Castelijns, a.w., blz. 287, J.A. Monsma, in: Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet, Tekst & Commentaar, 1994, art. 121 Wsw, aant. 1, en de toelichting op de Modelverordening omslagen, t.a.p., ontkennen dat de Wsw voor de ingezetenenomslag een maatstaf van heffing bevat.
Volgens Van Rossum, t.a.p., blz. 646, dient art. 121 Wsw om het aantal woonruimten vast te stellen nadat het aantal omslagplichtige ingezetenen bekend is, zodat het tarief berekend kan worden. Kennelijk ziet hij het `huishouden' als heffingsmaatstaf, `waarbij huishouden kan staan voor individuele ingezetene of voor een meerpersoonshuishouden'.
Dat roept de zgn. Tweeverdienerswetgeving in herinnering; vgl. art. 56, lid 1, aanhef en onderdeel a, Wet op de inkomstenbelasting 1964 (tekst van 1984 tot 1990); HR 7 februari 1990, na conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1990/149, m.nt. J. Brunt.
153Vgl. Van den Bos-Boomsma/Castelijns, t.a.p.
154Vgl. HR 2 januari 1975, na conclusie van A-G Van Soest, BNB 1975/53, m.nt. H.J. Hofstra.
Volgens Van den Bos-Boomsma/Castelijns, a.w., blz. 229, leidt art. 121 Wsw er toe dat de heffingsmaatstaf opgaat in het tarief.
155Anders Van Rossum, t.a.p., blz. 646: `De ingezetenenomslag (...) wordt geheven wegens `het zijn van ingezetene', hetgeen een puur persoonlijk kenmerk is.'
Vgl. Hofstra, Inleiding, blz. 90/91; 93/94; 287 (noot 149). Zie over de als hoofd- of koppengeld te beschouwen zgn. `poll tax' in Groot-Brittanië H.E.G.D. Dunsbergen, Bbl. 1990, blz. 465 en 469; M.J. Smid, FED 1990/624.
156 Anders: Hof 's-Gravenhage 28 december 1998, Bbl. 1999, blz. 414, ten aanzien van een indelingsbeslissing omdat daartegen afzonderlijk beroep open zou staan. Deze aanname is echter onjuist; zie hierna, alsmede § 4.2.3.1.
157 Vgl. P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge/J.H. van Gelderen, Fiscaal procesrecht, 1997, blz. 45, 70, 77-78.
158 Nota eindverslag Wsw, blz. 50.
159 Voorts werden hierbij ingeroepen: HR 11 juli 1984, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1984/259, m.nt. H.J. Hofstra (Waterlanden I); HR 8 april 1987, met conclusie van A-G Moltmaker, BNB 1987/177, m.nt. G.J. van Leijenhorst, Bbl. 1987, blz. 342, m.nt. J.G.E. Gieskes (rioolrecht Kockengen).
160 Conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328, m.nt. G.J. van Leijenhorst.
161 Een (onverklaarbare) uitzondering was aan de orde in ABRvS 12 juni 1998, Bbl. 1998, blz. 773, m.nt. P. de Bruin.
162 Vgl. Commentaar, blz. 356; Van den Berg/Van Hall, blz. 124. Hof 's-Gravenhage 28 december 1998, Bbl. 1999, blz. 414, zag deze beperking kennelijk over het hoofd.
163 Vgl. A-G Moltmaker, conclusie bij HR 22 juli 1997, BNB 1998/18, m.nt. G.J. van Leijenhorst.
164 Vgl. Schilthuis, blz. 460 e.v., over soortgelijke beroepsregelingen krachtens art. 19 Wtsw.
165 Toelichting amendement J.T. van den Berg, Tweede Kamer 1990-1991, 19 995, nr. 34.
166 Commentaar, blz. 49-50, betwijfelt dat op grond van het belang van het betrokken waterschap; Evaluatie Waterschapswet, blz. 13, stelt onverbloemd het waterschapsprimaat. Men miskent blijkbaar dat het waterschapsbelang niet vanzelfsprekend ook het belang van anderen is, of het nu om individuen gaat of niet. Vgl. Vz. ABRvS 28 december 1995, AB 1996, 184, m.nt. A. van Hall; ABRvS 13 februari 1997, AB 1997, 148, m.nt. A. van Hall; Nota ministerieel toezicht, blz. 25.
167 Vgl. ABRvS 22 augustus 1996, AB 1996, 400, m.nt. A. van Hall; Nota ministerieel toezicht, blz. 27.
168 Dat geldt ook indien een ingezetene niet slechts woont binnen een bepaald waterschap maar daar ook werkt en recreëert.
169 A.w. blz. 238; ook geciteerd in § 3.4.2 hiervoor, sub 4.2.1.2, 5e alinea.
170 A.w. blz. 258; ook geciteerd in § 3.4.2 hiervoor, sub 4.2.5.1, 3e alinea.
171 MvT Wsw, blz. 24; ook geciteerd in § 3.3.1 hiervoor, sub 9.1.5.
172 MvA Wsw, blz. 57-58.; ook geciteerd in § 3.3.2 hiervoor, sub 10.1.2.
173 Mijn noot: in de BNB-tekst staat hier - m.i. ten onrechte - het woordje in.
174 Beroepschrift in cassatie onder 4, slotalinea.
175 Blz. 1396, r. 19-23.
176 Mijn noot: Snoijink doelt op de ook in casu gehuldigde opvatting dat in het tarief voor de ingezetenenomslag een differentiatie mag worden aangebracht naar de mate waarin de ingezetenen belang hebben bij de werkzaamheden van het waterschap.
177 Blz. 738, r. 18-20.