Conclusie
R 01/046 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 14 september 2001
Conclusie inzake:
[De vrouw] en
[de man]
tegen
de gemeente Groningen
In deze zaak, tot terugvordering van bijstand, gaat het om de uitoefening door burgemeester en wethouders van hun bevoegdheid van terugvordering af te zien.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten als omschreven in rov. 3 onder a t/m g van de bestreden beschikking. Kort samengevat ontvangen verzoekers in cassatie (hierna: de vrouw en de man) sedert 1 januari 1996 een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden. De gemeente heeft in verband met inkomsten uit het A.O.W.-pensioen van de man resp. van de vrouw de bijstandsuitkering herzien en twee bedragen, groot f 1.046,92 resp. f 344,45 netto, teruggevorderd. Daarnaast heeft de gemeente in januari 1997, tengevolge van een abusievelijk uitgevoerde herberekening van de uitkering over de tweede helft van 1996, onverschuldigd een netto-bedrag van in totaal f 12.671,95 aan de vrouw en de man, dan wel ten behoeve van hen, betaald.
1.2. Bij verzoekschrift, ingekomen op 16 juli 1997, heeft de gemeente aan de kantonrechter te Groningen verzocht het bedrag dat door de vrouw en de man aan de gemeente is verschuldigd vast te stellen op f 16.578,39, met dien verstande dat wanneer een van hen betaalt de ander zal zijn bevrijd. Voorts heeft zij verzocht te bepalen dat het bedrag in één keer kan worden teruggevorderd(1).
1.3. De vrouw en de man hebben verweer gevoerd. In cassatie is van dat verweer slechts nog van belang dat zij een beroep hebben gedaan op art. 78 lid 3 Abw Pro. In dat artikellid wordt de bevoegdheid geregeld van burgemeester en wethouders om van terugvordering af te zien. Het verweerschrift geeft als reden waarom van deze bevoegdheid gebruik zou moeten worden gemaakt uitsluitend op dat beiden ernstig ziek zijn. Uit de bijgevoegde verklaring van de huisarts kan worden opgemaakt dat de man lijdende is aan keel- en tongkanker en dat de vrouw een hartpatiënte is met astmatische bronchitis.
1.4. De kantonrechter te Groningen heeft bij beschikking van 26 mei 2000 het verzoek van de gemeente toegewezen. De kantonrechter overwoog dat de vordering niet langer wordt betwist behoudens het beroep op art. 78 lid 3 Abw Pro. Wat dit laatste betreft, was niet gebleken van zodanige omstandigheden dat de gemeente gehouden is van terugvordering af te zien. Dit geldt temeer nu de gemeente in dit opzicht een discretionaire bevoegdheid heeft.
1.5. De vrouw en de man hebben hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te Groningen. In grief I hebben zij betwist dat de kantonrechter slechts marginaal zou kunnen toetsen. Als dringende reden voor toepassing van art. 78 lid 3 Abw Pro hebben zij het volgende aangevoerd: "Beide betrokkenen zijn ernstig ziek en beschikken slechts over een minimum inkomen namelijk een aanvullende bijstandsuitkering op niet-volledige AOW-uitkering". Voor wat betreft het abusievelijk door de gemeente overgemaakte bedrag hebben zij gesteld dat zij niet tot terugbetaling in staat zijn omdat zij het geld hebben uitgegeven; toen zij dit bedrag van hun rekening opnamen wisten zij niet en konden zij niet weten dat het geld op de rekening afkomstig was van de gemeente.
1.6. De rechtbank heeft op 23 januari 2001 de beschikking van de kantonrechter bekrachtigd. De rechtbank heeft overwogen dat, behoudens het feit dat de vrouw en de man ziek zijn, niets is aangevoerd of gebleken omtrent een noodsituatie waarin appellanten door de terugvordering terecht zouden kunnen komen. Nu ook in hoger beroep geen nieuwe feiten of omstandigheden aannemelijk waren geworden - in het bijzonder is van enig causaal verband tussen de terugvordering en het verergeren van het ziektebeeld niet gebleken -, deelde de rechtbank het oordeel dat er geen dringende reden is die maakt dat B en W in redelijkheid niet hadden kunnen doen afzien van gebruik van hun bevoegdheid ingevolge art. 78 lid 3 Abw Pro. Dat de vrouw en de man moeten rondkomen van een minimuminkomen levert voor de rechtbank evenmin een dringende reden op: bij de tenuitvoerlegging wordt voldoende bescherming geboden door de beslagvrije voet.
1.7. De vrouw en de man hebben tijdig(2) cassatieberoep ingesteld. De gemeente, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen verweerschrift in cassatie ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het enige middel van cassatie is gericht tegen rov. 7, waarin het beroep van de vrouw en de man op art. 78 lid 3 Abw Pro wordt verworpen. Eerst een kort overzicht van de geschiedenis van deze bepaling. Onder de vroegere Algemene Bijstandswet (wet van 13 juni 1963, Stb. 284, art. 58 (oud) e.v.) kon de gemeente de kosten van bijstand in bepaalde gevallen verhalen op de betrokkene zelf; van een verplichting tot verhaal was nog geen sprake. De nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal (wet van 15 april 1992, Stb. 193, tot herziening van de ABW) introduceerde een onderscheid tussen terugvordering en verhaal. Zij verplichtte de gemeente in bepaalde gevallen tot terugvordering (art. 55 ABW Pro). Eén van die gevallen was art. 57 onder Pro e ABW: indien de bijstand tot een te hoog bedrag of geheel ten onrechte is verleend en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen. Omdat terugvordering in individuele gevallen op bezwaren kon stuiten, bepaalde art. 55 lid 3 ABW Pro:
"Indien gelet op de omstandigheden van persoon en gezin daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan van terugvordering geheel of gedeeltelijk worden afgezien."
In de memorie van toelichting werd deze bepaling als volgt toegelicht:
"Gezien de omstandigheden van de betrokkene en zijn gezin kunnen er dringende redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Indien terugvordering te ernstige gevolgen voor de betrokkene of de gezinssituatie zou kunnen hebben, dient toepassing van dit artikellid te worden overwogen. De hier bedoelde dringende redenen kunnen moeilijk nader worden aangeduid. Steeds zal van geval tot geval aan de hand van alle omstandigheden de situatie van de betrokkene moeten worden beoordeeld en een beslissing moeten worden genomen. De bevoegdheid voor de gemeenten om dit artikellid toe te passen geldt ook uitsluitend voor individuele gevallen. Zij is niet bedoeld om in het algemeen of categoriaal van terugvordering af te zien, bijvoorbeeld ten aanzien van bepaalde soorten gevallen of groepen van personen."(3)
Op de vraag vanuit de Tweede Kamer of ook niet-financiële omstandigheden mogen worden meegewogen, antwoordde de minister dat bij "dringende redenen" niet primair of uitsluitend is gedacht aan financiële redenen. De redactie laat ruimte voor het meewegen van zowel financiële als niet-financiële omstandigheden. Het is niet de bedoeling dat slechts van dringende redenen kan worden gesproken indien als gevolg van de terugvordering de draagkracht onder het minimum behoefteniveau daalt. Hoewel de specifieke financiële omstandigheden in het individuele geval tot dringende redenen in de zin van de wet kunnen leiden, dient niet uit het oog te worden verloren dat voor het merendeel van de terugvorderingsgevallen de algemene regel van art. 61c van het wetsvoorstel [het minimum overeenkomstig de beslagvrije voet, noot A-G] reeds voldoende bescherming biedt(4).
2.2. Bij de totstandkoming van de nieuwe Algemene bijstandswet (wet van 12 april 1995, Stb. 199) is een letterlijk gelijkluidende bepaling voorgesteld als art. 84 lid 3 en Pro na vernummering terechtgekomen in art. 78 lid Pro 3. De memorie van toelichting op deze bepaling vormt slechts een herhaling van de hierboven geciteerde toelichting op art. 55 lid 3 ABW Pro. Andermaal werd benadrukt dat steeds van geval tot geval aan de hand van alle omstandigheden de situatie van de betrokkene moet worden beoordeeld(5).
2.3. Met ingang van 1 juli 1997 - dus nadat de onderhavige besluiten tot terugvordering waren genomen en bekendgemaakt - heeft de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (wet van 25 april 1996, Stb. 248) voor een groot aantal sociale zekerheidswetten, waaronder de Algemene bijstandswet, een gelijkluidende regeling getroffen. In dat verband is de tekst van art. 78 lid 3 Abw Pro komen te luiden:
"Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kunnen burgemeester en wethouders besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien."
Uit de memorie van toelichting blijkt dat met het laten vallen van de verwijzing naar de "omstandigheden van persoon en gezin" in de tekst van de Abw-bepaling slechts een harmonisatie van wetgeving en niet een inhoudelijke wijziging is beoogd(6). De argumenten die aan de nieuwe eenvormige regeling ten grondslag liggen zijn inhoudelijk gelijk aan de beweegredenen die aan de invoering van art. 55 lid 3 ABW Pro ten grondslag hebben gelegen. Uit de memorie van toelichting op de Wet boeten c.a. citeer ik nog:
"Uit het woord "dringend" blijkt dat er wel iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn wil een afwijking van het algemene principe [van de verplichting tot terugvordering, noot A-G] gerechtvaardigd zijn. Daarbij dient het uiteraard om incidentele gevallen te gaan, gebaseerd op een individuele afweging van alle relevante omstandigheden; van algemene of categoriale afwijkingen kan geen sprake zijn. Voor de goede orde zij vermeld dat de toepassing van dringende redenen dient te geschieden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur." en
"Wat betreft de financiële omstandigheden dient nog te worden bedacht dat in het algemeen reeds voldoende bescherming wordt geboden door de toepasselijke beslagvrije voet (...)."(7)
In het kader van diezelfde harmonisatie is in art. 78a een bepaling in de Abw opgenomen die B en W uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt op verzoek van de belanghebbende gedeeltelijk van terugvordering af te zien in bepaalde gevallen waaronder, kort gezegd, liquiditeitsproblemen en het treffen van een regeling van de debiteur met de schuldeisers. Later zijn daaraan nog art. 78b en art. 78c Abw toegevoegd.
2.4. In het onderhavige geval stond geen bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheid open tegen de besluiten van B en W tot terugvordering. Derhalve was het de taak van de rechtbank het besluit van B en W tot terugvordering te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Nu in dit geding geen beroep is gedaan op enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, hebben kantonrechter en rechtbank terecht zich de vraag gesteld of B en W in redelijkheid hebben kunnen komen tot het besluit geen gebruik te maken van hun bevoegdheid ingevolge art. 78 lid 3 Abw Pro.
2.5. De onderdelen 2.2.7 en 2.3 van het middel, welke als eerste worden besproken, klagen dat de rechtbank zich ten onrechte heeft beperkt tot een toetsing van de beslissing van de kantonrechter in plaats van, zoals door grief I werd verlangd, het besluit van B en W tot terugvordering aan art. 78 lid 3 Abw Pro te toetsen. Als hoofdregel geldt dat de rechter in hoger beroep, binnen het door de grieven getrokken kader, zelfstandig dient te oordelen over het voorgelegde terugvorderingsverzoek en het daartegen gevoerde verweer. Uit rov. 7 blijkt m.i. niet anders dan dat de rechtbank zich naar behoren van deze taak heeft gekweten. Dat de rechtbank ter motivering van haar beslissing naar de overwegingen van de kantonrechter verwijst, betekent dat de rechtbank dat oordeel onderschrijft. Het onderschrijven impliceert dat de rechtbank zich zelfstandig een oordeel heeft gevormd over de toewijsbaarheid van het terugvorderingsverzoek.
2.6. Ook onderdeel 2.2 (onderdeel 2.1 bevat geen klacht) mist feitelijke grondslag voor zover het klaagt dat de rechtbank ten onrechte de eis stelt van een noodsituatie (in de woorden van de rechtbank: "een levensbedreigende of een psychische noodtoestand"). Het middel voert in de subonderdelen 2.2.1 en 2.2.2 aan dat de "dringende redenen" in art. 78 lid 3 Abw Pro niet beperkt zijn tot noodsituaties. Aan de steller van het middel kan worden toegegeven dat de formulering van art. 78 lid 3 Abw Pro noch de parlementaire geschiedenis van deze bepaling aan de "dringende redenen" de eis stelt dat een levensbedreigende toestand of een psychische noodsituatie aanwezig is. De bepaling van art. 78 lid 3 laat Pro B en W immers ruimte voor een afweging van alle relevante omstandigheden in het individuele geval. In rov. 7 kan ik echter niet lezen dat de rechtbank de opvatting zou zijn toegedaan dat uitsluitend in een noodsituatie (zoals een levensbedreigende toestand of psychische noodtoestand) van "dringende redenen" kan worden gesproken. De rechtbank zag zich geplaatst voor de moeilijkheid dat de vrouw en de man niet méér hadden aangevoerd dan het enkele feit van hun ziekte; zij beschouwen reeds de ziekte op zich als voldoende voor het aannemen van een dringende reden. De rechtbank heeft hen duidelijk willen maken dat hun ziekte - hoe ernstig op zich ook - niet in de weg behoeft te staan aan het terugbetalen van de ten onrechte ontvangen bijstand. De rechtbank heeft de "noodsituatie" slechts aangehaald als een voorbeeld van een geval waarin de rechtbank - zelfs uitgaande van een marginale toetsing van het besluit van B en W - mogelijk nog wel een dringende reden aanwezig zou hebben geacht.
2.7. De rechtbank heeft geen dringende reden aanwezig geacht. Anders dan subonderdeel 2.2.3 meent, is dat oordeel niet onbegrijpelijk. Voorstelbaar is dat ziekte, door het wegvallen van inkomsten uit arbeid en/of door toegenomen lasten zoals de kosten van geneeskundige behandeling en verpleging, de bijstandsontvanger voor zodanige problemen stelt dat een terugbetaling onmogelijk of onevenredig bezwaarlijk wordt. Over weggevallen inkomsten of hogere lasten is in feitelijke aanleg niets gesteld.
2.8. Hetzelfde geldt voor subonderdeel 2.2.4. De rechtbank heeft het oorzakelijk verband tussen de terugvordering en een verergering van het ziektebeeld niet genoemd als een vereiste waaraan voldaan moet zijn om een beroep op art. 78 lid 3 Abw Pro te kunnen doen, maar als een voorbeeld van een situatie waarin wél een dringende reden aanwezig zou kunnen zijn. De klacht faalt bij gebreke van feitelijke grondslag.
2.9. De subonderdelen 2.2.5 en 2.2.6 zijn gericht tegen de overweging
"Het feit dat appellanten van een minimum inkomen moeten zien rond te komen, is op zich evenmin een dringende reden die ertoe moet leiden dat van terugvordering wordt afgezien. Met de gemeente is de rechtbank van oordeel dat appellanten bij de incasso voldoende bescherming wordt geboden door de beslagvrije voet."
Naar de beslagvrije voet werd reeds verwezen in de parlementaire geschiedenis van deze bepaling. Met de beslagvrije voet wordt gedoeld op art. 77 lid 3 Abw Pro: beslag op algemene bijstand is slechts geldig voor zover de betrokkene blijft beschikken over een inkomen gelijk aan de beslagvrije voet bedoeld in art. 475d Rv. In de huidige tekst van de Abw (art. 87 lid 2 jo Pro. art. 14f lid 10) staat dat B en W bij de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbesluit het inkomen tot het niveau van de beslagvrije voet dienen te respecteren. De aangevallen overweging is de reactie van de rechtbank op de (hierboven in 1.5 geciteerde) stelling van de vrouw en de man. Nu zij in feitelijke aanleg niet méér hebben aangevoerd dan de enkele mededeling dat zij moeten rondkomen van een minimum inkomen, mocht de rechtbank met deze motivering volstaan.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 De besluiten tot terugvordering zijn bekend gemaakt telkens vóór 1 juli 1997, zodat de gemeente terecht heeft gekozen voor een terugvorderingsprocedure bij de kantonrechter (zie de overgangsbepaling in art. XVI lid 2 van de Wet van 25 april 1996, Stb. 248, alsmede
HR 22 december 2000, NJ 2001, 58, en HR 22 december 2000, NJ 2001, 66). Het bedrag van f 16.578,39 is het brutobedrag inclusief loonbelasting en premies (art. 90 Abw Pro). De terugvorderingsgrond en de berekening van het teruggevorderde bedrag zijn in deze procedure geen voorwerp van debat geweest.
2 Nu het inleidend verzoekschrift is ingekomen na 1 januari 1996, bedraagt de cassatietermijn twee maanden: HR 19 november 1999, NJ 2000, 84; A-G Bakels voor HR 9 juni 2000, NJ 2000, 456; vgl. HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 m.nt. HJS; HR 12 juni 1998, NJ 1998, 643.
3 TK 1987/88, 20 598, nr. 3 blz. 12.
4 TK 1988/89, 20 598, nr. 6 blz. 1-2; zie ook de losbl. ABW Verhaal, aant. 3 op art. 55 ABW Pro (tijdvak 1992-1995).
5 TK 1991/92, 22 545, nr. 3 blz. 170.
6 TK 1994/95, 23 909, nr. 3 blz. 75.
7 TK 1994/95, 23 909, nr. 3 blz. 68; zie ook de losbl. ABW Verhaal, aant. 4 en 5 op art. 78 Abw Pro.