Conclusie
Nr. 03380/00
Mr Machielse
Zitting: 18 september 2001(bij vervroeging)
Conclusie inzake:
[Verzoeker=verdachte]
1. Bij arrest van 12 juli 2000 heeft het gerechtshof te 's-Gravenhage in de zaak tegen verzoeker de inleidende dagvaarding nietig verklaard.
2. Tegen die beslissing is door de Advocaat-Generaal cassatie ingesteld en door haar is één middel van cassatie voorgesteld.
3.1. Het middel bevat een aantal klachten met betrekking tot het oordeel van het hof, zoals weergegeven op de pagina's 2 tot en met 5 van de bestreden uitspraak, dat de inleidende dagvaarding nietig moet worden verklaard.
3.2. Het gaat in deze zaak om een dagvaarding die is uitgebracht door een politieambtenaar, terzake van een verdenking van overtreding van artikel 8 van Pro de Wegenverkeerswet 1994.
3.3. Bij de aan de Hoge Raad toegezonden stukken bevindt zich een "Dagvaarding van verdachte", inhoudende dat de officier van justitie bij het arrondissementsparket te Middelburg verzoeker dagvaardt terzake van de verdenking dat hij - kort gezegd - op 29 december 1998 artikel 8 WVW Pro 1994 heeft overtreden. De bij de dagvaarding behorende akte van uitreiking houdt in dat die dagvaarding op 29 december 1998 aan verzoeker is uitgereikt door M.W.A. Reijntjens, hoofdagent van politie, district Zeeuws-Vlaanderen.
3.4. Bij de stukken bevindt zich tevens een aanvullend proces-verbaal d.d. 5 juli 2000, inhoudende dat de onder 3.3. genoemde dagvaarding is uitgereikt "op grond van de regeling Politie Aanhouden en Uitreiking, zijnde een gemandateerde bevoegdheid van het Openbaar Ministerie aan de politie". Uit de stukken komt voorts naar voren dat de PAU-regeling, voor wat betreft artikel 8 WVW Pro 1994, is gebaseerd op de Aanwijzing inzake rijden onder invloed van het College van procureurs-generaal.(1)
4. De PAU-regeling heeft geen genade gevonden in de ogen van het hof en het hof heeft de inleidende dagvaarding daarom nietig verklaard. Ik geef hieronder in het kort de hoofdlijnen van de redenering van het Gerechtshof weer.
Het hof begint met zijn uitleg van HR NJ 2000,423. Een opsporingsambtenaar is volgens het hof niet bevoegd een dagvaarding uit te reiken bij wege van mandaat, maar wel ter uitvoering van een opdracht van de officier in een individueel geval. Maar hier ging het niet om opdracht tot uitreiking aan een aangewezen verdachte. Het hof omschrijft de gang van zaken die hier van toepassing was:
Het gaat om een categoriale of algemene opdracht van de officier van justitie aan de opsporingsambtenaren in het arrondissement, inhoudende dat zij in alle gevallen, waarin zij worden geconfronteerd met een verdachte terzake van (in dit geval:) overtreding van artikel 8 van Pro de Wegenverkeerswet 1994, ten aanzien van wie uit een onderzoek van uitgeademde lucht blijkt van overschrijding van de wettelijke grens, onder enkele nader aangegeven voorwaarden dienen over te gaan tot het invullen van een (gestructureerde) tenlastelegging op een dagvaardingsformulier, dat formulier van een parketnummer en zittingsdatum moeten voorzien en deze dagvaarding vervolgens aan de verdachte dienen uit te reiken.
De doelmatigheid van zo een categoriale opdracht is volgens het hof onvoldoende om hem voort te laten bestaan. Het hof toetst dan aan HR NJ 2000,423 om te bezien of een opdracht aan de politie tot uitreiking van de dagvaarding ook een algemenere inhoud kan hebben en leest in rechtsoverweging 3.7 niet dat de opdracht een dagvaarding uit te reiken ten aanzien van elke individuele verdachte afzonderlijk moet worden genomen.
Omdat dit arrest van de Hoge Raad naar de uitleg van het hof de te toetsen praktijk niet zou verbieden wendt het hof zich tot art.167 Sv Pro en tot algemene beginselen van strafprocesrecht.
De Aanwijzing inzake "rijden onder invloed" verdraagt zich volgens het hof goed met het opportuniteitsbeginsel, maar de erin aan de leden van het OM gegeven opdracht kan niet aldus worden verstaan dat ongeacht bijzondere omstandigheden van de zaak steeds tot vervolging wordt overgegaan. Bij die bijzondere omstandigheden denkt het hof aan het aannemelijk zijn van een strafuitsluitingsgrond, aan bewijsproblemen, aan buitengewone persoonlijke omstandigheden. Het zou strijden met het beginsel van een zorgvuldige belangenafweging indien een algemene opdracht zou inhouden dat ook in die gevallen zonder meer gedagvaard zou worden. Een opdracht aan opsporingsambtenaren om zonder nuancering te dagvaarden zou volgens het hof daarom (AM: evenals zo een opdracht aan de officier) in strijd met het recht zijn. Als daarentegen aan de opsporingsambtenaar wél gelegenheid tot afweging zou worden gegund zou zulks in strijd zijn met het verbod op mandaat. Een algemene opdracht aan opsporingsambtenaren om in bepaalde gevallen te dagvaarden dient gepaard te gaan met uitvoerige instructies die, zo begrijp ik het hof, aan de opsporingsambtenaar geen keuze laten en voorkomen dat de zorgvuldige belangenafweging door de politie moet geschieden.
Het komt er dus volgens het hof op neer dat hetzij de opdracht nuancering uitsluit, hetgeen in strijd is met het beginsel van zorgvuldige belangenafweging, hetzij wél afweging toelaat en dan in strijd is met het mandaatverbod.
Bovendien is de beslissing om te vervolgen naar het oordeel van het hof zo fundamenteel en ingrijpend dat het aan de wetgever zou zijn om aan te geven dat deze ook aan opsporingsambtenaren kan worden overgelaten.
5.1. Het cassatiemiddel van de Advocaat-Generaal bij het Gerechtshof richt zijn pijlen op twee lijnen in de overwegingen van het Gerechtshof.
De eerste lijn zou zijn dat volgens het hof aan de opsporingsambtenaar ook bij een categoriale vervolgingsbeslissing een beoordelingsruimte is gelaten, hetgeen in strijd is met het mandaatverbod dat de Hoge Raad heeft geformuleerd. De tweede lijn zou zijn dat volgens het hof de eisen van een zorgvuldige vervolging inhouden dat aan een vervolgingsbeslissing een belangenafweging ten grondslag moet liggen, welke nu juist door een categoriale vervolgingsbeslissing is uitgesloten.
Volgens de steller van het middel zijn deze twee lijnen tegenstrijdig, waardoor het arrest ontoereikend is gemotiveerd.
Ik zal achtereenvolgens de door de Advocaat-Generaal aangevoerde punten bespreken waarna ik mijn eigen standpunt zal bepalen. Bij mijn bespreking van de kritiek van de Advocaat-Generaal op de motiveringen van het hof zal ik in eerste instantie voorbijgaan aan de passages waarin de steller van het middel betoogt dat niet gebleken is dat juist in deze zaak zich bijzonderheden hebben voorgedaan die zouden nopen tot een bijzondere afweging.
5.2.1. Onder b stelt de Advocaat-Generaal dat het hof op hypothetische aannames een constatering doet volgen die niet kan berusten op het voorafgaande.
Mijn interpretatie van de overwegingen van het hof is de volgende. Onder 5.1. van zijn arrest heeft het hof de gedachte ontwikkeld dat een behoorlijke vervolgingsbeslissing niet zonder afwegingen kán. Die afwegingen moeten worden gemaakt door degeen die tot dagvaarding beslist. Een opdracht die zulke afwegingen uitsluit is volgens de overwegingen onder 5.2. van het hof in strijd met het recht. Maar een opdracht die aan de polítie de ruimte geeft voor zulke afwegingen is weer in strijd met het mandaatverbod.
De aanhef van onderdeel 5.3. in de overwegingen van het hof lees ik aldus - gelet ook op de verwijzing naar de bijzondere gevallen die nu juist tot nuancering nopen - dat het hof daar weer teruggrijpt naar zijn eerder onder 5.1. neergeschreven overwegingen. Het woord "moet" is hier in normatieve zin gebezigd en duidt niet op een logisch verband met het onder 5.2. overwogene. Het hof heeft willen zeggen dat het beginsel van een zorgvuldige weging de uitreikende politeambtenaar dwingt tot een zorgvuldige afweging van belangen en omstandigheden als de opdracht tot uitreiking algemeen is gesteld
5.2.2. Onder c betoogt de Advocaat-Generaal dat de PAU-regeling zich erdoor kenmerkt dat er juist helemaal geen afwegingsruimte voor de politie is. Er is slechts sprake van uitvoering van beslissingen van het OM. Daarom is er geen strijd met het mandaatverbod; de politie verwerkelijkt slechts de beslissing van de officier. Het Gerechtshof zou dat hebben miskend in zijn door de Advocaat-Generaal onder b aangehaalde overwegingen.
Naar mijn mening berust ook dit onderdeel op een onjuiste lezing in zoverre dat het hof niet heeft vastgesteld dát de politie in dit geval beoordelingsvrijheid had, maar dat aan de vervolgingsbeslissing een behoorlijke belangenafweging ten grondslag behoort te liggen en dat daarom de bevoegdheid om de vervolgingsbeslissing te nemen gepaard dient te gaan met beoordelingsvrijheid. Als een regeling waarin is vastgesteld in welke gevallen gedagvaard moet worden geen ruimte laat voor een afweging miskent die regeling, aldus het hof, dat het zorgvuldigheidsbeginsel ook de beslissing tot dagvaarding bestrijkt.
5.2.3. Hetgeen de Advocaat-Generaal onder d te berde brengt keert zich tegen het door het hof in zijn arrest onder 5.3. overwogene. Ik heb de overwegingen van het hof aldus begrepen dat aan een fatsoenlijke beslissing tot vervolging een zorgvuldige afweging ten grondslag moet liggen en dat daarom in de door het hof aangegeven "bijzondere gevallen" - waarin zich immers omstandigheden voordoen die volgens het hof tot nadere nuancering aanleiding kunnen geven - overleg met de officier aangewezen lijkt. Nu de PAU-regeling enkel spreekt van een mogelijkheid tot overleg laat zij, naar het kennelijk oordeel van het hof, teveel over aan de beoordeling van de politieambtenaar. Dat zulks de bedoeling van het hof was volgt uit het onder 5.4. overwogene. Daarin leidt het hof immers uit "het vorenstaande" af dat een algemene opdracht tot dagvaarding nadere invulling behoeft, met name wat betreft het toezicht door de officier. In de overwegingen van het hof ligt besloten dat een categoriale opdracht tot dagvaarding de eisen die gelden voor de vervolgingsbeslissing miskent. Vooral de "bijzondere gevallen" stellen de noodzaak van nuancering op de proef. Wil de dagvaardingsbeslissing rechtens adequaat kunnen worden genomen dan behoort er ruimte te zijn voor afweging van belangen en waardering van omstandigheden. Die ruimte kan worden geschapen doordat de officier van justitie die afweging in wezen doet. Maar volgens het hof biedt de PAU-regeling onvoldoende stricte voorwaarden van die strekking. Het gevolg is weer dat de politie de afwegingen zou moeten maken die de dagvaardingsbeslissing tot een rechtens behoorlijke maken, en dat is weer in strijd met het mandaatverbod.
In wezen zegt het hof dus dat een categoriale dagvaardingsopdracht, die geen ruimte biedt voor allerlei "bijzondere gevallen", tot een onzorgvuldige vervolgingsbeslissing leidt. Alleen als de politie desondanks de noodzakelijke afwegingen voor haar rekening neemt en zorgvuldig uitvoert is de vervolgingsbeslissing vanuit het oogpunt van een zorgvuldige belangenafweging gewaarborgd.
5.3.1. De tweede bundel van kritiek keert zich tegen de gedachte van het hof dat een zorgvuldige dagvaardingsbeslissing een belangenafweging veronderstelt die bij een categoriale opdracht is uitgesloten. Dergelijke categoriale opdrachten zouden naar 's hofs oordeel leiden tot dagvaardingen die in strijd zijn met art.167 Sv Pro en met algemene beginselen van behoorlijk strafprocesrecht.
5.3.2. Onderdeel e verwijt het hof er geen blijk van te hebben gegeven rekening te hebben gehouden met algemene belangen zoals die van een efficiënte en voortvarende rechtshandhaving. Het hof heeft evenwel kennelijk bedoeld dat in elk afzonderlijk door het hof als "bijzonder" aangemerkt geval de noodzaak van zo een belangenafweging zich toch wel sterk opdringt en dat bij uitblijven van zo een belangenafweging in dié bijzondere gevallen strijd met art.167 Sv Pro en met algemene beginselen van behoorlijk strafprocesrecht zou bestaan, omdat een categoriale regeling nu eenmaal altijd de voorrang geeft aan het algemeen handhavingsbelang. Het hof heeft niet bedoeld dat de door de Advocaat-Generaal genoemde algemene belangen in een bijzonder geval buiten de afweging zouden moeten blijven. Door zijn verwijzing naar het vervolgingsbeleid zoals neergelegd in de Aanwijzing heeft het hof doen blijken de belangen die de Aanwijzing beoogt te dienen in ogenschouw te hebben genomen.
5.3.3. De Advocaat-Generaal betoogt in onderdeel f dat het hof de vrijheid van het OM om het vervolgingsbeleid uit te zetten niet heeft gerespecteerd. De belangen die het OM in zijn vervolgingsbeleid ter zake van art.8 WVW Pro 1994 nastreeft zijn zodanig groot dat dat vervolgingsbeleid gestalte krijgt op een wijze die de toets der kritiek kan doorstaan, aldus dit middelonderdeel. De Advocaat-Generaal merkt daarbij op dat de "bijzondere omstandigheden" die volgens het hof tot een nadere afweging nopen zich slechts in een zeer kleine minderheid der gevallen voordoen en dat in de PAU-regeling in ieder geval voorzieningen zijn getroffen om de kans dat dergelijke gevallen onder het PAU-bereik vallen te minimaliseren. Daarbij wijst zij onder meer op de mogelijkheid dat in een uitzonderlijk geval de officier alsnog de dagvaarding voor de zitting intrekt.
Onderdeel g betrekt de kritiek op de onderhavige zaak en stelt dat zich in de onderhavige zaak nu juist niet een of meer van de bijzonderheden voordoen waarop het hof doelde. In het onderhavige geval is verdachte door het uitblijven van een belangenafweging zoals die aan het hof voor ogen stond niet in zijn belangen geschaad. De concrete vervolgingsbeslissing is - zo betoogt de Advocaat-Generaal - niet in strijd met een beginsel van behoorlijke procesorde, althans niet zodanig daarmee in strijd dat daardoor een nietigverklaring van de inleidende dagvaarding is gerechtvaardigd.
Ik moet bekennen dat de redenering van het hof dat in dit geval het ontbreken van de mogelijkheid van een zorgvuldige belangenafweging tot nietigverklaring van de inleidende dagvaarding moet leiden ook mij vreemd voorkomt.
Er moet van worden uitgegaan dat de ontwerper van de PAU-regeling zich heeft laten leiden onder meer door belangen van een efficiënte rechtshandhaving. De PAU-regeling spoort immers met de Aanwijzing inzake rijden onder invloed en geeft daaraan uitvoering. Het opportuniteitsbeginsel van art.167 Sv Pro houdt in dat het de OvJ is die de belangenafweging in het kader der opportuniteit der vervolging verricht. De wijze waarop deze belangenafweging heeft plaatsgevonden staat niet ter beoordeling van de rechter. Slechts als de vervolging in strijd is met de beginselen van een goede procesorde kan er sprake zijn van een verval van het recht tot strafvordering.(2) Als het hof van oordeel is dat de dagvaardingsbeslissing aan de politie kan worden overgelaten, mits is gewaarborgd dat die beslissing dan wordt genomen na een toereikende belangenafweging, had het hof moeten nagaan of in dit concrete geval een beginsel van behoorlijke procesorde geweld was aangedaan. Het is immers niet per definitie zo dat toepassing van de PAU-regeling onder alle omstandigheden tot een onzorgvuldige dagvaardings-beslissing leidt. Bij bevestigende beantwoording van die vraag had het hof dan moeten bezien welke consequentie het aan die schending van een beginsel van behoorlijke procesorde zou moeten verbinden. Het nietig verklaren van de dagvaarding ligt in zo een geval niet voor de hand, wél in het uiterste geval de niet-ontvankelijkverklaring van het OM. Ik merk op dat het naar mijn oordeel, gelet op de belangen van algemene aard die het OM behoort te dienen, gerechtvaardigd is als het OM een vervolgingsbeleid ontwikkelt waarin ook bijzondere persoonlijke omstandigheden, of het wellicht aannemelijk zijn van een strafuitsluitingsgrond, niet aan vervolging in de weg staan, al was het maar vanwege het belang dat de rechtsgemeenschap heeft bij rechtsvorming door de rechter. Bovendien zijn er - zoals de Advocaat-Generaal terecht opmerkt - tussen de dagvaarding en het onderzoek ter terechtzitting in het strafvorderlijk systeem voldoende mogelijkheden ingebouwd om te voorkomen dat werkelijk schrijnende en in het oog springende gevallen aan de strafrechter ter beoordeling worden voorgelegd.
6.1. De vraag die dan rijst is tot welk gevolg dit motiveringsbrek moet leiden. Indien men zou menen, zoals de Advocaat-Generaal onder h van het middel, dat in het onderhavige geval de politie niet meer heeft gedaan dan de dagvaarding die van de officier van justitie is uitgegaan betekenen, zou er sprake zijn van een overeenkomstig de regels uitgebrachte dagvaarding en zou het arrest voor vernietiging in aanmerking komen. De officier van justitie kan immers aan de politie ingevolge art.587 Sv Pro de opdracht geven gerechtelijke stukken uit te reiken. Ik ben echter van mening dat de beslissing van het hof juist is op de volgende gronden.
6.2. In het onderhavige geval is de dagvaarding opgemaakt en uitgereikt door een politieambtenaar zonder dat het OM daarbij op een andere wijze was betrokken dan dat het tot die werkwijze opdracht heeft gegeven en modellen heeft geleverd. Het opstellen en uitreiken van de dagvaarding is geschied uit naam van en onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie en is aldus in bestuursrechtelijke terminologie aan de politie gemandateerd. Weliswaar verklaart art.1:6 Awb Pro hoofdstuk 10 van die wet, waarin de bepalingen over mandaat en delegatie zijn opgenomen, niet van toepassing op opsporing, vervolging en tenuitvoerlegging in het strafrecht, maar het zou getuigen van van een gebrek aan inzicht in het belang van een systematische benadering als hetgeen het bestuursrecht ons leert buiten beschouwing zou worden gelaten en als een typisch bestuursrechtelijk begrip als mandaat, welk begrip de Hoge Raad ook bezigt,(3) van een geheel eigen strafvorderlijke inhoud zou worden voorzien.
Mandaat is volgens art.10:1 Awb Pro de bevoegdheid om in de naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen, welk besluit, mits binnen de grenzen van de mandatering genomen, geldt als besluit van de mandaatgever (art.10:2 Awb Pro).(4) Mandaat is een materieel begrip; het doet er niet toe of betrokkenen het verschijnsel benoemen als volmacht, uitvoering et cetera. Ook de aanduiding "opdracht" wijst in het bestuursrecht op mandaatverlening.(5) Zo een opdracht kan door de opdrachtgever aan voorwaarden zijn verbonden en strict geclausuleerd zijn.(6) De mandaatgever kan aan de mandataris immers alle aanwijzingen geven die hij nodig acht.(7) Die instructies kunnen alleen gelden voor een bijzonder geval of voor een categorie gevallen. In het bestuursrecht onderscheiden de auteurs verschillende categorieën mandaat; het beslissingsmandaat, het uitvoeringsmandaat en het ondertekeningsmandaat. Bij het beslissingsmandaat wordt de beslissing geheel overgelaten aan de gemandateerde, maar de mandaatgever kan beleidsregels op schrift stellen die door de mandataris in acht genomen moeten worden. Bij het uitvoeringsmandaat neemt de mandaatgever zelf de beslissing, maar laat hij de nadere motivering van het besluit en de motieven daartoe over aan de mandataris. Het ondertekeningsmandaat geeft een machtiging die niet verder gaat dan tot ondertekening namens de mandaatgever.(8) De opdracht aan de politie ingevolge de PAU-regeling zal dunkt mij kunnen gelden als een beslissings- of uitvoeringsmandaat; de uitreikende politieambtenaar tekent immers niet enkel een stuk van een andere instantie afkomstig, maar maakt de dagvaarding volgens een voorgeschreven model op. Maar omdat de Hoge Raad in zijn arresten in het algemeen spreekt van "mandaat" lijkt mij een nadere differentiatie hier minder opportuun.
6.3. Het hof heeft in rechtsoverweging 3.7. van HR NJ 2000,423 gelezen dat de opdracht een dagvaarding uit te reiken niet ten aanzien van elke individuele verdachte afzonderlijk moet worden genomen. Klaarblijkelijk meent het hof dat een algemene opdracht aan de politie om onder nauwkeurig omschreven voorwaarden een dagvaarding op te maken en uit te reiken niet strijdig zou zijn met het mandaatverbod. Die rechtsoverweging luidt als volgt:
Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.6.1 en 3.6.2 is overwogen had het Hof de juistheid van de door de verdediging aan het verweer ten grondslag gelegde stelling dat in deze zaak de beslissing tot vervolging is genomen door een niet aan het parket van de Officier van Justitie verbonden ambtenaar niet in het midden mogen laten doch moeten onderzoeken of in deze zaak de dagvaarding krachtens een opdracht van de Officier van Justitie is uitgebracht.
Het komt mij voor dat de Hoge Raad in deze overweging niet zal hebben bedoeld een in het bestuursrecht ongebruikelijk onderscheid te maken tussen mandaat en opdracht in die zin dat het dagvaarden aan de politie wel kan worden opgedragen maar niet kan worden gemandateerd. Uitreiking kan worden opgedragen, dagvaarding niet, omdat dagvaarding een vervolgingsbeslissing is die aan de OvJ is voorbehouden en slechts onder stricte voorwaarden aan een andere aan het parket verbonden ambtenaar kan worden gemandateerd.
6.4. Onder "uitbrengen" is iets anders te verstaan dan onder het loutere "uitreiken". Het aan de politie in de onderhavige zaak overgelaten handelen is naar mijn mening aan te merken als een daad van vervolging. De daad van vervolging van de concrete verdachte wordt niet gevormd door de algemene opdracht van de officier van justitie aan de politie om in een bepaalde categorie van gevallen een dagvaarding op te stellen en uit te reiken. De officier van justitie neemt geen vervolgingsbeslissing ten aanzien van een concrete verdachte door de politie een algemene opdracht te geven, nog voordat iemand zelfs maar verdachte ís, welke vervolgingsbeslissing de politie vervolgens alleen maar uitvoert. De daad van vervolging bestaat er in dát een geïndividualiseerde dagvaarding wordt opgesteld en uitgereikt aan een concreet persoon.
In HR NJ 2000,423 verwees de Hoge Raad naar de Memorie van toelichting op het voorgestelde art.126 RO Pro, waarin nadrukkelijk mandaatverlening werd beperkt tot ambtenaren bij het parket werkzaam. Dezen kunnen krachtens mandatering bevoegd gemaakt worden tot het uitbrengen van een dagvaarding. Onder uitbrengen dient in dit verband te worden verstaan; opstellen en doen uitgaan. Dat maak ik op uit rechtsoverweging 3.6.2. van genoemd arrest:
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 1 juli 1997, NJ 1998, 49, geoordeeld dat het stelsel van strafvordering zich niet verzet tegen het onder bepaalde voorwaarden krachtens schriftelijk mandaat uitoefenen van de bevoegdheid tot vervolging door het uitbrengen van een dagvaarding (AM; mijn cursivering) door daartoe gekwalificeerde ambtenaren, niet zijnde officieren van justitie, die aan het parket van de officier van justitie zijn verbonden. Daarin ligt besloten dat de beslissing tot vervolging door de officier van justitie niet aan politieambtenaren kan worden gemandateerd.(9)
In een ander arrest heeft de Hoge Raad zich nogmaals over het thema gebogen.(10) In die zaak had de verdediging aangevoerd dat de beslissing tot vervolging door een politieambtenaar was genomen. Het hof had het verweer verworpen. De Hoge Raad overwoog:
3.3. Tot de stukken behoort een akte van uitreiking gehecht aan de inleidende dagvaarding. Blijkens die akte is de inleidende dagvaarding aan de verdachte uitgereikt op 17 juli 1999, zijnde tevens de in de tenlastelegging genoemde dag van het strafbare feit. Hierop is art. 126 RO Pro, dat op 1 juni 1999 in werking is getreden, dus van toepassing. Ingevolge dit artikel kan de uitoefening van een of meer bevoegdheden van de officier van justitie - zoals het nemen van de beslissing om tot vervolging van een bepaalde verdachte over te gaan - worden opgedragen aan een ander doch slechts wanneer deze een bij het parket werkzame ambtenaar is en voorzover het hoofd van het parket daarmee heeft ingestemd.
3.4. 's Hofs hiervoor onder 3.2 weergegeven overweging is in strijd met de genoemde wettelijke bepaling en dus onjuist. Voorzover het middel hierover klaagt, is het terecht voorgesteld. De bestreden uitspraak kan daarom niet in stand blijven en terugwijzing moet volgen. Na terugwijzing zal de rechter moeten onderzoeken of de bevoegdheid om tot vervolging van de verdachte over te gaan hetzij is uitgeoefend door de Officier van Justitie hetzij door deze aan een ander is opgedragen met inachtneming van de in art. 126 RO Pro gestelde vereisten, bij gebreke waarvan hij de inleidende dagvaarding nietig zal moeten verklaren.
Indien het opstellen en uitreiken van de dagvaarding een daad van vervolging is - hetgeen naar mijn mening uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt - maak ik uit de laatste volzin van de zojuist aangehaalde overwegingen op dat het uitbrengen van de dagvaarding hetzij moet geschieden door de officier van justitie hetzij moet geschieden met inachtneming van de eisen die art.126 RO Pro stelt. En dat betekent dat het opstellen en uitreiken van een dagvaarding niet aan de politie mag worden overgelaten. Ook als de beleidsregels van het OM exact aangeven in welke zaken de politie een dagvaarding moet uitbrengen, dan nog geschiedt de individuele daad van vervolging bestaande in het uitbrengen van de dagvaarding door de politie. Ten aanzien van déze verdachte beslist de politieambtenaar tot het uitbrengen van de dagvaarding omdat de instructies van het OM hem dat voorschrijven. Formeel wordt de vervolgingsbeslissing door de politie genomen, zij het op naam en onder verantwoordelijkheid van het OM.
Het zou anders zijn indien de dagvaarding op het parket wordt opgesteld aan de hand van gegevens die de politie verstrekt, waarna de politie de dagvaarding op haar beurt uitreikt. In zo een geval kan de daad van vervolging worden toegeschreven aan het parket.
6.5. Rechtsoverweging 3.7. van HR NJ 2000,423 lees ik daarom, gelet op het eerder overwogene, aldus dat de Hoge Raad heeft bedoeld te zeggen dat het hof waarnaar de zaak werd verwezen alsnog had te onderzoeken of de dagvaarding was uitgebracht bij wijze van geoorloofd mandaat aan een parketfunctionaris gegeven of enkel door de politie was uitgereikt ingevolge een opdracht van de officier van justitie.
7. Het vorenstaande brengt mij tot de volgende slotsom. De kritiek van de steller van het middel op nietigverklaring van de dagvaarding acht ik terecht voorzover die nietigverklaring is gemotiveerd met de redenering dat de PAU-regeling in strijd zou zijn met een beginsel van behoorlijke procesorde. Die ontoereikende motivering behoeft evenwel niet tot cassatie te leiden.
In de eerste plaats is de beslissing van het hof juist; de bevoegdheid tot dagvaarden mag niet aan de politie worden overgelaten en dat is toch wat de PAU-regeling met zich brengt.
In de tweede plaats heeft het hof in een overweging ten overvloede alsnog een afdoende motivering gegeven. Ik citeer:
5.5. Het hof acht daarenboven de beslissing tot feitelijke overdacht/uitvoering - zij het (onder omstandigheden) binnen zeer scherp te omlijnen grenzen - van de bevoegdheid van artikel 167, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering bovendien zodanig fundamenteel en ingrijpend dat daarover naar zijn oordeel door de wetgever zou moeten worden beslist, evenals dat ten aanzien van bijvoorbeeld de transactiebevoegdheid voor opsporingsambtenaren terzake van misdrijven (artikel 74c van het Wetboek van Strafrecht) is gebeurd.
Aldus overwegende heeft het hof zijn oordeel toereikend gemotiveerd. Tegen die grondslag voor de beslissing keert de steller van het middel zich - naar mijn opvatting terecht -niet.
8. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1 Aanwijzing inzake rijden onder invloed d.d. 06-10-1998, inmiddels vervangen door de richtlijn van 01-07-1999, Stcrt.1999, 166.
2 Bijv. HR NJ 1987,663; HR NJ 1989,368; HR NJ 1992,231.
3 Zie laatstelijk HR NJ 2001,366.
4 H. Sackers/O. Jansen, De derde tranche Algemene wet bestuursrecht: enkele gevolgen voor het strafprocesrecht, in DD 1999, p.498 e.v.
5 Prof.mr.drs. A.H.M. Dölle, Mandaat en delegatie,Deventer 2000, pp.11 en 17. Zie ook Prof. Mr. P. Nicolaï/mr. B.K. Olivier, Bestuursrecht, 1999 Amsterdam, p.121. Deze auteurs stellen dat een mandaat vaak tevens een opdracht zal inhouden.
6 Dölle, p.37.
7 Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 1999 Den Haag, p.160.
8 Nicolaï/Olivier, p.122. De auteurs merken evenals Dölle (p.13) overigens op dat in de terminologie van de Awb een ondertekeningsmandaat geen mandaat is omdat een ondertekening op zich zelf geen besluit is in de zin van de Awb.
9 Ook in HR NJ 1998,49 is sprake van het uitoefenen van de bevoegdheid tot vervolging in samenhang met het uitbrengen van de dagvaarding. In zijn conclusie voor dat arrest heeft mijn ambtgenoot mr Fokkens de werkwijze beschreven. Ik citeer:
"2. Het gaat in deze zaak om een beoordeling van de werkwijze in het kader van het Roermondse project "Snelrecht", dat ten doel heeft veel voorkomende criminaliteit, voor zover behorende tot de eenvoudige misdrijven, versneld af te doen. Om die snellere afdoening te realiseren legt de politie de daarvoor in aanmerking komende zaken voor aan een parketsecretaris (de piket-parketsecretaris) die beslist of de zaak voor versnelde afdoening in aanmerking komt en bij bevestigende beantwoording van die vraag de dagvaarding voor een bepaalde terechtzitting van de politierechter opstelt (al dan niet in combinatie met een transactievoorstel). Vervolgens reikt de politie de dagvaarding uit voordat de verdachte wordt heengezonden."
De Hoge Raad benoemt deze werkzaamheden dus als "uitbrengen van de dagvaarding".
10 HR NJ 2001,309.