Conclusie
R 01/036 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 8 juni 2001
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
de gemeente Hoogezand-Sappemeer
Edelhoogachtbaar College,
In deze bijstandszaak gaat het om de vraag of de kosten van ten onrechte verstrekte bijstand kunnen worden teruggevorderd van de (verzwegen) partner.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Gedurende het tijdvak van 1 maart 1994 tot 1 april 1997 heeft verweerster in cassatie (hierna: de gemeente) aan [betrokkene A] (hierna aangeduid als: de vrouw) uitkeringen verstrekt ingevolge de Algemene Bijstandswet (ABW van 1963) onderscheidenlijk de Algemene bijstandswet (Abw van 1995)1. De gemeente heeft een onderzoek laten instellen naar samenwoning in het bijstandstijdvak van de vrouw met de huidige verzoeker in cassatie, [verzoeker] (hierna: de partner).
1.2. Bij inleidend verzoekschrift d.d. 14 augustus 1998 heeft de gemeente zich gewend tot de kantonrechter te Zuidbroek2 en verzocht vast te stellen dat de vrouw en de partner aan de gemeente dienen te voldoen het bedrag van f 85.327,07, hoofdelijk in die zin dat wanneer de een betaalt de ander zal zijn bevrijd. Aan het verzoek heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat de vrouw gedurende de bijstandsverlening niet heeft voldaan aan haar verplichting, aan de gemeente op te geven dat zij een gezamenlijke huishouding voerde met de partner in de zin van art. 5a ABW resp. art. 3 lid 3 Abw Pro (de terugvorderingsgrond van art. 57 onder Pro d ABW resp. art. 81 lid 1 Abw Pro). Ten aanzien van de partner hanteerde de gemeente als terugvorderingsgrond: art. 59a lid 2 ABW, resp. art. 84 lid 2 Abw Pro.
1.3. De vrouw en de partner hebben ontkend dat zij in het bijstandstijdvak een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. De partner heeft bestreden dat er grond is hem aansprakelijk te houden voor de terugbetaling van de aan de vrouw verstrekte bijstandsuitkeringen.
1.4. Bij beschikking van 24 augustus 2000 heeft de kantonrechter bewezen geacht dat in het bijstandstijdvak sprake was van een duurzame gezamenlijke huishouding van de vrouw en de partner, welke de vrouw aan de gemeente had moeten opgeven. De kantonrechter heeft het terugvorderingsverzoek van de gemeente geheel toegewezen, zowel tegen de vrouw als tegen de partner.
1.5. De partner is in hoger beroep gekomen bij de rechtbank te Groningen. De rechtbank heeft bij beschikking van 16 januari 2001 de beslissing van de kantonrechter bekrachtigd.
1.6. De partner heeft - tijdig3 - beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van één cassatiemiddel. De gemeente, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen verweerschrift ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. De onderdelen 1 en 2 van het middel dienen ter inleiding en bevatten geen klacht. De beslissing van de rechtbank dat de betwiste gezamenlijke huishouding vaststaat is feitelijk van aard en wordt in cassatie niet bestreden. In de onderdelen 3 en 4 wordt uitsluitend geklaagd over de beslissing van de rechtbank, dat de partner mede (en zelfs hoofdelijk) aansprakelijk is voor de terugbetaling van de kosten van de bijstand die in dit tijdvak aan de vrouw is verleend.
2.2. De problematiek is bekend uit eerdere cassatieberoepen. Art. 59a lid 2 ABW zoals dit gold tot 1 januari 1996, resp. art. 84 lid Pro 2 (oud) Abw zoals dit gold in de voor deze zaak relevante jaren 1996 en 19974, maakte een terugvordering van de kosten van bijstand mogelijk ten laste van de verzwegen partner indien de bijstand als gezinsbijstand had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven omdat de bijstandsontvanger niet aan zijn verplichting tot het verschaffen van inlichtingen aan de gemeente heeft voldaan.
2.3. De klacht neemt tot uitgangspunt, dat art. 59a lid 2 ABW, zoals dit gold tot 1 januari 1996, resp. art. 84 lid Pro 2 (oud) Abw niet als basis kunnen dienen voor een terugvordering ten laste van de partner, omdat de vrouw in het desbetreffende tijdvak wel gezinsbijstand heeft ontvangen, te weten: voor een gezin, bestaande uit de vrouw en haar dochter5. Verlening van gezinsbijstand aan de vrouw is dus niet "achterwege gebleven". Dit had de partner in hoger beroep uitdrukkelijk aangevoerd (in grief 2). De gemeente heeft in hoger beroep doen zeggen dat de bijstand aan de vrouw is verleend naar de norm voor een alleenstaande6. Wat daarvan zij, nu de rechtbank de juistheid of onjuistheid van deze stelling van de partner in het midden heeft gelaten, zal bij de beoordeling van het cassatiemiddel veronderstellenderwijs moeten worden uitgegaan van een situatie waarin de bijstand aan de vrouw als gezinsbijstand is verleend.
2.4. Onderdeel 4 houdt, kort gezegd, in dat art. 59a lid 2 ABW, zoals dit gold tot 1 januari 1996, resp. art. 84 lid Pro 2 (oud) Abw niet van toepassing is, nu over het desbetreffende tijdvak aan de vrouw gezinsbijstand is verleend, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten van de aan de vrouw verleende bijstand (ook) van de partner kunnen worden teruggevorderd. De klacht is gegrond. Eerder heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat ingeval gezinsbijstand is verstrekt, art. 59a lid 2 ABW geen grond biedt voor terugvordering van de partner met wiens middelen bij de verlening van bijstand ten onrechte geen rekening is gehouden. Hetzelfde heeft te gelden met betrekking tot art. 84 lid 2 Abw Pro zoals dat artikel luidde in 1996 en 19977.
2.5. Voor zover de rechtbank in rov. 2 van oordeel is dat de enkele omstandigheid dat de partner voordeel heeft genoten uit de economische eenheid die hij met de vrouw vormde reeds toereikend is om de partner aansprakelijk te doen zijn voor de terugbetaling van de bijstandsuitkering van de vrouw, heeft de rechtbank de regel miskend dat bijstandsuitkeringen niet kunnen worden teruggevorderd op een andere wijze dan in de ABW/Abw voorzien. Zie art. 55 lid 4 ABW Pro, waarover HR 3 maart 1995, NJ 1997, 184 m.nt. MS, rov. 3.2, resp. art. 78 lid 1 Abw Pro. Ook op dit punt is de klacht van onderdeel 4 gegrond. Bij gegrondbevinding van onderdeel 4 behoeft de klacht van onderdeel 3 geen bespreking meer.
2.6. Onderdeel 5 ziet op een vraag van formeel recht. In het middel wordt terecht betoogd dat besluiten tot terugvordering van bijstand die op of na 1 juli 1997 bekend zijn gemaakt een executoriale titel opleveren (art. 87 lid 1 Abw Pro). Tegen zodanige besluiten staan in beginsel bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. De gemeente kan in dat geval, anders dan onder het vroeger geldende recht, niet bij de kantonrechter terecht. In hoger beroep is de bevoegdheidskwestie niet door de partner aan de orde gesteld. In een vergelijkbaar geval heeft de Hoge Raad evenwel overwogen8:
"De Rechtbank had mitsdien, nu zij ook zonder dat een daartoe strekkende grief tegen het vonnis [lees: de beschikking] van de Kantonrechter was gericht had behoren te beoordelen of de Kantonrechter wel bevoegd was kennis te nemen van het onderhavige geschil, moeten nagaan of het besluit tot terugvordering vóór dan wel op of na 1 juli 1997 was bekend gemaakt."
2.7. In feitelijke instanties hinkt de gemeente op twee benen: in de aanhef van het inleidend verzoekschrift aan de kantonrechter stelt de gemeente dat 3 augustus 1998 de datum is van het besluit tot terugvordering in rechte; de (datum van) bekendmaking van dat besluit wordt niet vermeld maar moet per definitie op een later tijdstip liggen. In dat geval zou de kantonrechter onbevoegd zijn geweest. Op blz. 2 van het inleidend verzoekschrift stelt de gemeente echter dat de terugvordering aan de belanghebbenden bekend is gemaakt op een datum gelegen vóór 1 juli 1997, op grond waarvan de gemeente meent dat de kantonrechter bevoegd is. Het geheel doet vermoeden dat hetzij sprake is van een typefout in de datum, hetzij de gemeente een andere bekendmaking voor ogen heeft gehad9 dan de bekendmaking (ex art. 3:40 e.v. Algemene wet bestuursrecht) van het besluit tot terugvordering (art. 86 Abw Pro). Onder deze omstandigheden is het niet aan te bevelen dat de zaak door de cassatierechter wordt afgedaan door een onbevoegdverklaring van de kantonrechter uit te spreken, maar heeft - na vernietiging van de bestreden beschikking - een verwijzing de voorkeur, opdat nader kan worden onderzocht hoe het zit met het gestelde terugvorderingsbesluit. Ik stel, gelet op de aard van de klachten en de hoofdregel van art. 422a (jo. 429 lid 2) Rv, verwijzing naar de rechtbank te Groningen voor. Mocht de rechtbank na verwijzing tot de conclusie komen dat er een besluit tot terugvordering ten laste van de partner is, dat op of na 1 juli 1997 bekend is gemaakt en waartegen de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan, dan kan alsnog een onbevoegdverklaring van de kantonrechter volgen.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot verwijzing van de zaak naar de rechtbank te Groningen.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 In de bestreden beschikking ontbreekt een afzonderlijke feitenvaststelling. De vraag of de bijstand als gezinsbijstand werd verleend zal hieronder aan de orde komen.
2 Het inleidend verzoekschrift is geadresseerd aan de kantonrechter te Groningen, maar is (blijkens de vaststelling van de rechtbank) ingekomen ter griffie van de kantonrechter te Zuidbroek en door deze in behandeling genomen.
3 Binnen twee maanden (art. 426 lid 1 Rv Pro). Het inleidend verzoekschrift is immers ingediend na 1 januari 1996. Zie over deze termijn: HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 m.nt. HJS; HR 19 november 1999, NJ 2000,84.
4 Art. 84 lid 2 Abw Pro is juist in verband met deze problematiek gewijzigd bij wet van 24 december 1998, Stb. 742 (Veegwet SZW 1998). Meer hierover in mijn conclusie voor HR 22 december 2000, NJ 2001, 67.
6 Proces-verbaal terechtzitting 9 januari 2001. Die stelling is merkwaardig, omdat de gemeente in eerste aanleg verwees naar een G.S.D.-rapport van 21 maart 1997, waar op blz. 1 te lezen valt dat de vrouw sinds eind maart 1991 een uitkering ontving naar de norm van een eenoudergezin.
7 HR 3 maart 1995, NJ 1997, 184 m.nt. MS; HR 23 oktober 1998, NJ 1998, 900; HR 22 december 2000, NJ 2001, 67.
8 HR 22 december 2000, NJ 2001, 66; zie voor het overgangsrecht ook: HR 22 december 2000, NJ 2001, 58, rov. 3.3.
9 Bijv. de mededeling in april 1997 door de G.S.D. aan de vrouw van het voornemen haar bijstandsuitkering te beëindigen, zoals vermeld in het G.S.D.-rapport d.d. 22 april 1997.