Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 1317
Derde Kamer B
Onteigening
Conclusie van 2 mei 2001 inzake:
1. [eiser 1]
2. [eiser 2]
3. [eiser 3]
tegen
de gemeente Haarlemmermeer
1. Feiten en procesverloop
1.1. Eisers tot cassatie (hierna: [eisers]) zijn erfpachters van een perceel grond in eigendom van de provincie Noord-Holland (hierna: de Provincie) en kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, Sectie [...], nummer [...]. Daarvan is een gedeelte, ter grootte van 1 hectare, 61 are en 73 centiare, bij KB van 8 mei 2000, nr. 00.002912, Stcrt. 6 juni 2000, 107, op grond van Titel IIa (art. 72a) Onteigeningswet (hierna: Ow) ter onteigening aangewezen ten behoeve van de aanleg van de [a-straat], met bijbehorende werken, in de gemeente Haarlemmermeer.
1.2. Bij exploit van 25 juli 2000 heeft de gemeente Haarlemmermeer (hierna: de Gemeente) de publiekrechtelijke rechtspersoon Bureau Beheer Landbouwgronden, die in het onteigenings-KB als eigenaar was aangewezen, doen dagvaarden voor de arrondissementsrechtbank te Haarlem (hierna: de Rechtbank) en onder meer gevorderd te harer name vervroegd de onteigening uit te spreken van het onder 1.1. bedoelde perceel. Per 3 maart 2000 was de bloot eigendom van het perceel bij de Provincie komen te berusten, die dan ook in de procedure is tussengekomen.
1.3. [eisers] hebben, als tussenkomende partij in deze procedure, bij de Rechtbank de vordering tot (vervroegde) onteigening bestreden met twee verweren.
Ten eerste dat de Gemeente nog geen onteigening kan vorderen aangezien er ten tijde van het onteigenings-KB geen onherroepelijk geworden planologische grondslag was voor het werk waarvoor de onteigening wordt gevorderd.
Ten tweede dat de Gemeente nog geen onteigening kan vorderen aangezien de Kroon ten tijde van het KB niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat er voldoende zekerheid bestond met betrekking tot de planologische inpasbaarheid van het werk waarvoor de onteigening wordt gevorderd.
1.4. Bij vonnis van 21 november 2000, rolnr. 67453/HA ZA 00-988, heeft de Rechtbank in de incidenten de Provincie en [eisers] toegelaten als tussenkomende partijen in het in de hoofdzaak aanhangige geding tot onteigening. Bij dit vonnis heeft de Rechtbank vervolgens onder meer de gevorderde onteigening uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor [eisers] vastgesteld op ƒ 81.511,92, zijnde 90% van het door hen niet aanvaarde aanbod en drie deskundigen en een rechter-commissaris benoemd.
1.5. Tegen dit vonnis hebben [eisers] beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van een middel bestaande uit drie onderdelen.
1.6. Ter zitting van 3 januari 2001 heeft de Gemeente geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
1.7. Partijen hebben hun onderscheiden standpunten ter zitting van 14 februari 2001 schriftelijk doen toelichten, waarna de Gemeente ter zitting van 28 februari 2001 nog een conclusie van dupliek heeft genomen.
1.8. Deze zaak is nagenoeg identiek aan de zaak die, onder nr. 1314, tussen dezelfde partijen aanhangig is bij de Hoge Raad en waarin ik vandaag ook een conclusie neem.
2. Het oordeel van de Rechtbank
2.1. Met betrekking tot het verweer van [eisers] dat de Gemeente nog geen onteigening kan vorderen aangezien ten tijde van het KB er geen onherroepelijk geworden planologische grondslag was voor het werk waarvoor de onteigening wordt gevorderd, heeft de Rechtbank geoordeeld dat dit verweer geen steun vindt in het recht.
2.2. Met betrekking tot de planologische inpasbaarheid van het werk waarvoor de onteigening wordt gevorderd, heeft de Rechtbank geoordeeld dat de Raad van State in zijn advies aan de Kroon klaarblijkelijk als minimumnorm stelt dat de belanghebbenden gedurende de periode van terinzagelegging van het onteigeningsplan (reeds) in de gelegenheid moeten zijn geweest om hun zienswijzen van planologische aard in een planologische procedure naar voren te brengen. In het onderhavige geval heeft, aldus de Rechtbank, de Kroon blijkens het KB die minimumnorm aangelegd terwijl aan die minimumnorm ook is voldaan. De Rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Kroon tegen deze achtergrond in redelijkheid tot het genoemde KB heeft kunnen komen.
3. Het eerste middelonderdeel
3.1. Het eerste middelonderdeel betoogt dat niet voldoende gemotiveerd is en/of onbegrijpelijk is het oordeel van de Rechtbank dat het eerste verweer van [eisers] - dat de Gemeente nog geen onteigening kan vorderen aangezien ten tijde van het KB er geen onherroepelijk geworden planologische grondslag was voor het werk waarvoor de onteigening wordt gevorderd - geen steun vindt in het recht.
3.2. Het eerste middelonderdeel moet falen aangezien het hier gaat om een zuiver rechtsoordeel dat in cassatie niet met vrucht met een motiveringsklacht kan worden bestreden.
3.3. Bovendien is het oordeel van de Rechtbank, zoals ik aanstonds uiteen zal zetten, juist. Ook een rechtsklacht tegen dat oordeel zou [eisers] dus niet hebben gebaat.
3.4. De stelling dat niet kan worden onteigend alvorens de planologische grondslag van het werk waarvoor wordt onteigend, onherroepelijk vaststaat is al eerder, wat betreft de tracégrond voor de N22, in een procedure tussen [eisers](1) en de Provincie bij de Hoge Raad aan de orde gesteld. Zie HR 4 oktober 2000, nr. 1282, met mijn conclusie.
3.5. Na HR 9 februari 2000, nr. 1272, NJ 2000, 418 (Strijpse Kampen) in herinnering te hebben gebracht, betoogde ik inzake nr. 1282:
2.2. Het eerste middelonderdeel stelt de vraag aan de orde waarom in het geval van een onteigening op de voet van titel IV Ow (onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting, meer in het bijzonder de bestemmingsplanonteigening) wel de eis wordt gesteld dat sprake is van een onherroepelijk vaststaande planologische grondslag (een bestemmingsplan of een vrijstellingsbesluit) en in het geval van een onteigening op de voet van titel IIa Ow (onteigening ten behoeve van de aanleg van wegen e.d., kortweg de infrastructuuronteigening) niet.
2.3. Het antwoord kan eenvoudig zijn dat de wet in het eerste geval (bestemmingsplanonteigening) zulk een grondslag wel (expliciet) eist en in het tweede geval (infrastructuuronteigening) niet; de wetgever heeft hier dus geen gelijke gevallen gezien. Er is ook geen noodzaak om in het laatste geval de eis van een onherroepelijk vaststaand bestemmingsplan te stellen, nu de Kroon bij de goedkeuring van infrastructurele onteigeningsbesluiten - terecht(2) - erop toeziet, gelijk zij te dezen ook heeft gedaan, dat 'er voldoende zekerheid [bestaat] omtrent de toekomstige planologische inpassing van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen'.
3.6. De Hoge Raad verwierp het cassatieberoep, onder verwijzing naar art. 101a Wet RO, zonder nadere motivering.
3.7. Niettemin meen ik dat ik mij - wat betreft de bestemmingsplanonteigening - wellicht wat te stellig heb uitgedrukt. Het is in ieder geval niet zo dat de wet bij bestemmingsplanonteigeningen met zoveel woorden een onherroepelijk vaststaande planologische grondslag eist. Wel meen ik dat die eis in art. 77, lid 1, onder 1°, Ow besloten ligt. Het gaat dus niet zozeer om een expliciete eis als wel om een impliciete eis. Hoe dat ook zij, de Kroon pleegt de eis te stellen dat het bestemmingsplan onherroepelijk moet vaststaan alvorens kan worden onteigend.
3.8. Ten slotte verwijs ik naar HR 4 april 2001, nr. 1303 (Van Keulen/Rotterdam). In die zaak werd in cassatie onder meer betoogd dat een onteigening ter uitvoering van een bouwplan, net als een onteigening ter uitvoering van een bestemmingsplan, niet eerder zou moeten plaatsvinden dan nadat het plan tot in hoogste instantie planologisch is goedgekeurd. De Hoge Raad overwoog:
4.7. Anders dan (...) wordt betoogd, is het niet noodzakelijk dat een bouwplan tot in hoogste instantie planologisch is goedgekeurd voordat onteigening kan plaatsvinden, zodat een verklaring van geen bezwaar niet voldoende zou zijn. Aan de goedkeuring van het onteigeningsbesluit heeft de Kroon wat dit betreft ten grondslag gelegd dat, gelet op het voor dit gebied genomen voorbereidingsbesluit en de planologische toetsing die in het kader van de verlening van de verklaring van geen bezwaar heeft plaatsgevonden, voldoende aannemelijk is dat voor het bouwplan bouwvergunning kan worden verleend. Ook de Rechtbank heeft (...) geoordeeld dat (...) voldoende aannemelijk is dat (...) de bouwvergunning kan worden verleend. Noch de [Ow] noch daarbuiten gelegen redenen dwingen ertoe op dit punt verdergaande eisen te stellen. Daaraan doet niet af dat de Kroon bij onteigeningen op grond van een bestemmingsplan wel dergelijke eisen pleegt te stellen.
4. Het tweede middelonderdeel
4.1. Het tweede middelonderdeel komt op tegen het oordeel van de Rechtbank dat de Kroon in redelijkheid tot het onderwerpelijke KB heeft kunnen komen.
4.2. De Kroon overwoog:
Gelet op de praktijk en de jurisprudentie is het, voor het entameren van een administratieve onteigeningsprocedure op grond van Titel IIa van de onteigeningswet, niet noodzakelijk dat de planologische procedures op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening volledig zijn afgerond. Onder de 'overige overwegingen' is de planologische stand van zaken weergegeven. Weliswaar zijn er bedenkingen(3) ingebracht in de procedure ex artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, doch dit betekent niet dat vast is komen te staan, dat het werk waarvoor onteigening noodzakelijk is niet planologisch zal worden ingepast.
4.3. Onder de overige overwegingen heeft de Kroon inderdaad die planologische stand van zaken uitgebreid weergeven. Ik citeer daaruit:
Voor de aan te leggen [a-straat] zal een separaat bestemmingsplan worden opgesteld. Teneinde de aanleg vooruitlopend op de totstandkoming van dit bestemmingsplan mogelijk te maken, hebben burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer op 14 december 1999 besloten de procedure op grond van de artikelen 19 en 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te starten. Het verzoek om vrijstelling ex artikel 19 van Pro deze wet heeft, na voorafgaande bekendmaking, vanaf 20 december 1999 gedurende twee weken(4) voor belanghebbenden ter inzage gelegen. Hierop zijn [onder meer namens [eisers]] bedenkingen ingebracht, in verband waarmee op 21 januari 2000 een hoorzitting heeft plaatsgevonden. Burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer dienen nog te beslissen over de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar aan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland.
4.4. In aanvulling hierop zou ik erop willen wijzen dat uit de stukken van het geding(5) blijkt dat de verklaring van geen bezwaar op 17 april 2000, dus voordat dit KB werd geslagen, door de B en W van de Gemeente is aangevraagd.(6)
4.5. Verder bevatten de overige overwegingen een uitgebreide uiteenzetting van het doel dat met aanleg van de [a-straat], is gediend.(7) De Kroon besluit die uiteenzetting aldus:
Het moet met het oog op de verbetering van de regionale infrastructuur noodzakelijk worden geacht, dat de gemeente Haarlemmermeer de eigendom verkrijgt van de in dit besluit genoemde onroerende zaken.
4.6. De Rechtbank overwoog:
3.3.1. [eisers] voeren subsidiair - kort samengevat - aan dat de vordering moet worden afgewezen, aangezien de Kroon ten tijde van het bovengenoemde KB niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat er voldoende zekerheid bestond met betrekking tot de planologische inpasbaarheid van het werk waarvoor onteigening wordt gevorderd.
3.3.2. Uit de door [eisers] ter gelegenheid van het pleidooi overgelegde adviezen van de Raad van State met de nummers W09.98.0405 en W09.98.0456, gedateerd respectievelijk 28 oktober 1998 en 4 december 1998, blijkt dat de Raad - in geval van voorgenomen onteigening voor een werk dat planologisch nog niet is voorzien - het uit het oogpunt van rechtsbescherming niet zorgvuldig acht het Koninklijk Besluit tot aanwijzing ter onteigening te nemen vooruitlopend op een planologisch besluit waarvan de procedure van totstandkoming met de daaraan verbonden mogelijkheid van rechtsbescherming nog moet plaatsvinden. De Raad stelt in dat verband klaarblijkelijk als minimumnorm dat de belanghebbenden gedurende de periode van terinzagelegging van het onteigeningsplan (reeds) in de gelegenheid moeten zijn geweest om hun zienswijzen van planologische aard in een planologische procedure naar voren te brengen.
3.3.3. In het onderhavige geval heeft de Kroon - blijkens het KB van 8 mei 2000 - genoemde minimumnorm aangelegd.
3.3.4. De aanwijzing tot onteigening geschiedt ten behoeve van de aanleg van de [a-straat], met bijkomende werken, waarvoor separaat een bestemmingsplan zal worden opgesteld. Burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer hebben ten behoeve van de aanleg van de [a-straat], teneinde de aanleg vooruitlopend op de totstandkoming van het bestemmingsplan mogelijk te maken, op 14 december 1999 besloten de procedure op grond van de artikelen 19 en 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te starten. Het verzoek om vrijstelling ex artikel 19 van Pro voormelde wet heeft, na voorafgaande bekendmaking, vanaf 20 december 1999 gedurende twee weken voor belanghebbenden ter inzage gelegen, waarbij de mogelijkheid is open gesteld tot het naar voren brengen van bedenkingen, hetgeen namens [eisers] ook is gebeurd. Het onteigeningsplan heeft vervolgens ter visie gelegen van 6 januari 2000 tot en met 2 februari 2000.
3.3.5. Gelet op het voorafgaande is voldaan aan de eerdergenoemde minimumnorm. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat de Kroon in redelijkheid tot het genoemde KB heeft kunnen komen, zodat het subsidiaire verweer faalt.
4.7. Ten Kate schrijft over de planologische grondslag:(8)
Op een desbetreffend verweer van de eigenaar zullen Kroon en rechtbank moeten bezien of het aannemelijk is dat uitvoering van het werk tijdig mogelijk zal worden. (...) Anders dan bij een onteigening op grond van titel IV kan de gerechtelijke fase van de onteigeningsprocedure en dus ook de ontneming van de eigendom bij een onteigening op basis van titel IIa reeds plaatsvinden wanneer voldoende aannemelijk is dat tijdig over een voldoende planologische grondslag wordt beschikt om het werk te kunnen uitvoeren.
4.8. Driesprong en Van Belzen beschrijven de ontwikkeling in de toetsing van infrastructurele onteigeningsbesluiten door de Kroon.(9) Vóór 1989 werd als regel niet bezien of het werk waarvoor onteigend diende te worden reeds in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan. Begin jaren negentig werd de administratieve onteigeningsprocedure op grond van o.a. Titel IIa nadrukkelijk gekoppeld aan de planologische procedures. Aanvankelijk gebeurde dat door na te gaan of er bij de start van de procedure ten minste een voorbereidingsbesluit als bedoeld in art. 21 WRO Pro was genomen, dan wel een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in art. 19 WRO Pro was verleend en vanaf 1993 gold als criterium:
dat geen onteigeningsbesluit tot stand kan komen indien er in objectieve zin concrete aanwijzingen zijn dat het twijfelachtig is of een vastgesteld en eventueel goedgekeurd bestemmingsplan in beroep in stand zal kunnen blijven.
Vanaf 1999 geldt als praktijk
dat een administratieve onteigeningsprocedure op grond van infrastructuurtitels slechts kan worden gestart indien voorafgaand aan of ten minste gelijktijdig met de tervisielegging van de onteigeningsstukken de betreffende eigenaren en andere rechthebbenden in de gelegenheid zijn gesteld om zienswijzen of bedenkingen van plaonlogische aard naar voren te brengen in een planologische procedure.
4.9. Driesprong en Van Belzen onderbouwen hun betoog, wat betreft de laatste fase van de door hun waargenomen ontwikkelingen mede met een verwijzing naar het KB van 19 april 1999, nr. 99.001653, Stcrt. 1999, nr. 104. Dat KB lag ten grondslag aan de zaken die onder de nummers 1293 en 1294 tussen A.J. onderscheidenlijk V.J. van Zanten en de gemeente Haarlemmermeer aanhangig zijn geweest bij de Hoge Raad.(10) In mijn conclusies voor die zaken constateerde ik evenwel dat de Kroon in die zaken wel degelijk had getoetst of er voldoende zekerheid bestaat omtrent de toekomstige planologische inpassing van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen. Ik begrijp hieruit dat de Kroon van oordeel is dat er voldoende zekerheid bestaat omtrent de planologische inpassing van het werk waarvoor wordt onteigend indien een planologische procedure is opgestart waarin dat werk past en voorafgaand aan of ten minste gelijktijdig met de tervisielegging van de onteigeningsstukken belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld om in die planologische procedure zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen. Het komt mij voor dat de Kroon daarmee geheel binnen de haar toekomende bestuurlijke beleidsruimte blijft.
4.10. Hoe dit ook zij, het beleid van de Kroon in de laatste jaren lijkt toch wel steeds te zijn dat wordt nagegaan of er voldoende zekerheid bestaat omtrent de planologische inpassing van het werk waarvoor wordt onteigend. Ook in het onderhavige geval is dat gebeurd. Weliswaar heeft de Kroon hier een dubbele ontkenning gebruikt - niet is komen vast te staan dat het werk waarvoor onteigening noodzakelijk is niet planologisch zal worden ingepast - maar dat komt omdat antwoord moest worden gegeven op de (verworpen) zienswijze van [eisers] dat, aangezien er bedenkingen zijn ingebracht in de planologische procedure en de planologische grondslag voor het werk waarvoor onteigend zal worden dus niet onherroepelijk vaststaat, geen onteigeningsprocedure kan worden opgestart. Maar er is geen enkele aanwijzing dat de Kroon in het onderhavige geval een andere, minder verstrekkende toets heeft aangelegd dan in - kort gezegd - de zaken met nrs. 1282, 1293 en 1294.
4.11. Al met al meen ik dat het oordeel van de Rechtbank dat de Kroon in redelijkheid tot haar KB heeft kunnen komen, niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Ook het tweede middelonderdeel faalt derhalve.
5. Het derde middelonderdeel
5.1. Het derde middelonderdeel behelst de klacht dat de Rechtbank de rol die het separaat opstellen van een bestemmingsplan in haar beslissing speelt niet verder tot uitdrukking laat komen in haar vonnis. De Rechtbank gaat in rov. 3.3.4 in op dat separaat op te stellen bestemmingsplan. Die overweging bevat de onderbouwing van het oordeel (in rov. 3.3.5) dat in deze zaak voldaan is aan de minimumnorm die de Rechtbank uit het advies van de Raad van State zou aanleggen. Rov. 3.3.4 bevat in feite niet meer dan een parafrase van de eerste alinea van de overige overwegingen van het KB, door mij geciteerd in § 4.3 hiervoor. Die eerste alinea begint met de constatering dat voor de aanleg van de [a-straat] separaat een bestemmingsplan zal worden opgesteld, en vervolgt dan met een uiteenzetting over de planologische stand van zaken.
5.2. Waar het de Rechtbank in rov. 3.3.4 evenwel om ging, was te laten zien dat [eisers] gedurende de periode van terinzagelegging van het onteigeningsplan (reeds) in de gelegenheid waren geweest om hun zienswijzen van planologische aard in een planologische procedure naar voren te brengen. De constatering dat voor de aanleg van de [a-straat] separaat een bestemmingsplan zal worden opgesteld is niet meer dan een - begrijpelijk - opstapje daartoe, zodat ook het derde middelonderdeel moet falen.
6. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Tezamen met [...].
2 Noot 1: Ik aarzel over dit judicium omdat het hier gaat om een beleidsbeslissing van de Kroon, waarover de onteigeningsrechter niet mag oordelen. Wat daarvan zij, in ieder geval is het redelijk dat de Kroon de gemelde toets aanlegt.
3 Mijn noot: de terinzagelegging vond plaats voor de inwerkingtreding van de jongste wijziging van art. 19a WRO. In lid 4 van dat artikel wordt nu - evenals in afdeling 3.4 van de Awb - gesproken over zienswijzen.
4 Mijn noot: bij de inwerkingtreding van de jongste wijziging van art. 19a WRO is deze termijn verlengd tot vier weken.
5 Zie productie 6 die namens de Gemeente in het geding voor de Rechtbank is gebracht.
6 Uit productie 7 die namens de Gemeente in het geding voor de Rechtbank is gebracht, maak ik op dat de verklaring van geen bezwaar op 23 juni 2000 door GS van Noord-Holland is verleend.
7 Vermelding verdient dat de werken waarvoor thans onteigend wordt, blijkens het KB, nauw samenhangen met de werken waarvoor in de zaak onder nummer 1282 onteigend werd.
8 B.S. ten Kate, Gemeentelijke grondverwerving, Het recht van de sterkste, preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht, Publikatie nr. 28 (2000), blz. 112.
9 A. Driesprong en R.N. van Belzen, Onteigening voor infrastructurele werken; ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie, Bouwrecht 2000, blz. 829/830.
10 Nadat ik op 6 september 2000 mijn conclusies (tot verwerping van het beroep) had genomen, zijn de beide procedures geëindigd door royement.