Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Conclusie van 5 oktober 2001 inzake:
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE ZUTPHEN
tegen
X B.V.
1. Feiten en procesverloop
1.1. Met een personenauto met kenteken AA-AA-00 waarvan X B.V. (hierna: belanghebbende) volgens inschrijving in het kentekenregister de houdster was, is op 5 februari 1998 op de a-straat te Q geparkeerd zonder dat de daarvoor verschuldigde parkeerbelasting was voldaan. In verband daarmee is toen(1) aan belanghebbende een naheffingsaanslag opgelegd tot een bedrag van ƒ 1 aan nageheven parkeerbelasting vermeerderd met ƒ 65 aan kosten.
1.2. Bij brief met dagtekening 4 maart 1998 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de naheffingsaanslag, meer in het bijzonder tegen de daarbij in rekening gebrachte kosten. Zij stelde dat deze kosten niet in een redelijke verhouding staan tot het bedrag van de nageheven belasting. De chef van de afdeling Financiën van de Bestuursdienst van de gemeente Zutphen (hierna: de Chef)(2) heeft bij uitspraak van 10 juni 1998 de naheffingsaanslag gehandhaafd. Hij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
In artikel 2 lid 2 van Pro het besluit gemeentelijke parkeerbelastingen is vastgelegd dat de gemeenteraad op basis van een raming van de kosten het bedrag vast stelt dat per naheffingsaanslag aan de belastingplichtige in rekening wordt gebracht. In artikel 3 van Pro het besluit is vastgelegd dat het bedrag ten hoogste ƒ 65,00 bedraagt.
De gemeenteraad van Zutphen heeft in de Verordening Parkeerbelastingen 1996 vastgesteld dat de kosten van een naheffingsaanslag ƒ 65,00 bedragen.
De kosten zijn volgens de van toepassing zijnde regels in rekening gebracht.
1.3. Het beroepschrift van belanghebbende, gericht tegen de uitspraak op bezwaar, is ter griffie van het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof) binnengekomen op 24 juni 1998. Belanghebbende stelt zich hierin wederom op het standpunt dat er een wanverhouding bestaat tussen het bedrag van de nageheven belasting en het bedrag van de haar in rekening gebracht kosten. Voorts stelt zij dat de gemeente niet de kostenraming, die art. 2, lid 2, Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen(3) (hierna: het Besluit) vereist, heeft gemaakt. Ten slotte stelt belanghebbende dat meer en andere kostensoorten in aanmerking zijn genomen dan evengemeld art. 2 toestaat Pro.
1.4. De Chef heeft op 7 september 1998 een vertoogschrift ingediend.
1.5. Na de mondelinge behandeling van de zaak, die plaatsvond op 31 augustus 1999, heeft het Hof inlichtingen bij de Chef ingewonnen. Belanghebbende heeft schriftelijk op het antwoord van de Chef gereageerd. Partijen hebben erin toegestemd de zaak zonder tweede mondelinge behandeling af te doen.
1.6.1. Op 2 januari 2001 heeft het Hof schriftelijk uitspraak gedaan, waarbij het de uitspraak op bezwaar alsmede de naheffingsaanslag heeft vernietigd.
1.6.2. Het Hof heeft vastgesteld:
3.1. Bij raadsbesluit van 28 november 1995 heeft de gemeenteraad van Zutphen de Verordening op de heffing en invordering van parkeerbelastingen 1996 (hierna: de Verordening 1996) vastgesteld. De Verordening 1996 is goedgekeurd bij Besluit van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 12 januari 1996, nr. FBA 96/4/U1. Op 8 november 1996 heeft de gemeenteraad van Zutphen besloten tot wijziging van de tarieven in de Verordening 1996. Bekendmaking van de besluiten van de gemeenteraad heeft plaatsgevonden op de wijze als voorgeschreven bij de wet.
1.6.3. Het Hof overwoog omtrent het geschil:
5.1 In artikel 2, lid 1, van het Besluit is bepaald, dat de gemeentelijke kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag ten hoogste kunnen bestaan uit in dat artikellid genoemde componenten, voorzover deze rechtstreeks voortvloeien ui[t] de inning van niet betaalde parkeerbelastingen.
In lid 2 van artikel 2 is Pro bepaald, dat de raad op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van de gemeentelijke kosten het bedrag vaststelt dat per nageheven aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag aan de belastingschuldige in rekening wordt gebracht.
In artikel 3 van Pro het Besluit (tekst: 1996) is bepaald, dat het bedrag bedoeld in artikel 2, tweede lid, ten hoogste ƒ 65,- bedraagt.
5.2 Het Hof leest voornoemd artikel 2, lid 2, aldus, dat de raad ieder jaar op basis van een raming van de kosten van het opleggen van een naheffingsaanslag het bedrag vaststelt dat aan een belastingschuldige bij een naheffingsaanslag in rekening wordt gebracht.
5.3 In het onderhavige geval blijkt uit de door de Ambtenaar in het geding gebrachte stukken niet van een zodanig besluit of zodanige vaststelling door de gemeenteraad. Het enkel vaststellen van de Verordening 1996 door de raad in november 1995 met de vermelding in artikel 9 van Pro die verordening van het hiervoor genoemde bedrag van ƒ 65,- kan niet als de door het Besluit vereiste vaststelling gelden. De Ambtenaar heeft ter zitting ook erkend dat bij het aanvaarden door de raad van die verordening noch voor enig later jaar waarvoor die verordening van kracht was een vaststelling als hier bedoeld heeft plaatsgevonden.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de Ambtenaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de Gemeente Zutphen met betrekking tot het jaar waarin de onderhavige parkeerbelasting verschuldigd werd heeft voldaan aan bepaalde in artikel 234, lid 7, van de Gemeentewet in verbinding met de artikelen 2 en 3 van het Besluit. De naheffingsaanslag moet dientengevolge met het bedrag van de kosten ad ƒ 65,- worden verminderd tot ƒ 1,-, te weten het bedrag van de nageheven enkelvoudige parkeerbelasting.
1.7. Op 8 februari 2001 heeft het College beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van één middel dat is gericht tegen 's Hofs rov. 5.2 en 5.4.
2. Beoordeling van het middel
2.1. Het gaat in deze zaak om het bepaalde in art. 2 in Pro verbinding met art. 3 van Pro het Besluit. Deze beide voorschriften luiden:
Artikel 2
1. De gemeentelijke kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag als bedoeld in artikel 234, vierde lid, van de wet kunnen ten hoogste bestaan uit de volgende componenten, voor zover deze rechtstreeks voortvloeien uit de inning van niet betaalde parkeerbelastingen:
a. vaste informatieverwerkingskosten;
b. variabele informatieverwerkingskosten;
c. kosten van afschrijving;
d. kosten van interest;
e. personeelskosten;
f. overheadkosten, welke ten hoogste 50% van de personeelskosten mogen bedragen.
2. Op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten stelt de raad, in verhouding tot het geraamde jaarlijkse aantal aaneengesloten parkeerperioden binnen een kalenderdag waarover wordt nageheven, het bedrag vast dat per nageheven aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag aan de belastingschuldige in rekening wordt gebracht.
Artikel 3
Het bedrag, bedoeld in artikel 2, tweede lid, bedraagt ten hoogste ƒ 65.
2.2. Deze voorschriften zijn gebaseerd op en geven uitvoering aan het bepaalde in art. 234, leden 6 en 7, Gemeentewet(4), welke leden als volgt luiden:
6. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. Deze kosten maken onderdeel uit van de naheffingsaanslag en worden afzonderlijk op het aanslagbiljet vermeld. Ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht.
7. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van de in het zesde lid bedoelde kosten. In de belastingverordening wordt het bedrag van de in rekening te brengen kosten bepaald.
2.3. Deze bepalingen zijn tot stand gekomen in het kader van wat wel wordt genoemd de fiscalisering van parkeerboetes, een even dubieuze als effectieve operatie die in de jaren 80 van de vorige eeuw de gemoederen nogal heeft verhit.(5) Het gaat hier om de Wet van 21 juni 1990, Stb. 1990, 426.(6) Eerst bij Tweede Nota van wijziging op het voorstel van die Wet kreeg de regeling van de parkeerbelasting haar huidige gestalte. De Toelichting op die Nota vermeldt omtrent het verhalen van de kosten die met naheffing gemoeid zijn(7):
(...). Daarnaast voorziet de nota van wijziging in de mogelijkheid voor de gemeenten om bij het opleggen van de naheffingsaanslag voor de niet betaalde parkeerbelasting de daarmee samenhangende kosten aan deze belastingplichtige in rekening te brengen.
Voor deze - in het belastingrecht bijzondere - mogelijkheid van kostenverhaal is hier aanleiding, aangezien het bij de parkeerbelastingen gaat om de naheffing van relatief geringe bedragen.
Op deze wijze worden de gemeenten in staat gesteld om op een efficiënte en financieel verantwoorde wijze hun parkeerbeleid te realiseren. Het aan de belastingplichtige in rekening brengen van kosten [van] maatregelen en van toezicht in het belang van de belastingheffing is in het belastingrecht overigens niet geheel onbekend. Wij verwijzen in dit verband naar het Besluit kosten en interest douane en accijnzen (Stb. 1962, 335).
Even verderop staat bij de toelichting op art. 283a gemeentewet(8) het volgende(9):
In het zevende lid is geregeld dat de wijze van berekenen en de maximale hoogte van de kosten van de naheffingsaanslag bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald. (...).
In de tweede volzin van het zevende lid staat opgenomen dat in de belastingverordening de invulling plaatsvindt van de in de algemene maatregel genoemde kostencomponenten. Aangezien de kosten van het opleggen niet in alle gemeenten dezelfde omvang zullen hebben strookt het met het karakter van de regeling alleen die kosten, die werkelijk door de gemeenten worden gemaakt en waarvan de omvang in de belastingverordening is opgenomen, aan de belastingplichtige in rekening te brengen.
2.4. Cruciaal is 's Hofs rov. 5.2:
Het Hof leest voornoemd artikel 2, lid 2, aldus, dat de raad ieder jaar op basis van een raming van de kosten van het opleggen van een naheffingsaanslag het bedrag vaststelt dat aan een belastingschuldige bij een naheffingsaanslag in rekening wordt gebracht.
2.5. Ik kan 's Hofs lezing niet bijtreden. Anders dan het eerste lid is het tweede lid van art. 2 Besluit Pro niet toegelicht. We zullen het dus eerst en vooral moeten doen met een letterlijke lezing van dat lid en die is niet die van het Hof. Er staat dat de raad de in rekening te brengen naheffingskosten vaststelt op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten. Anders dan het Hof meen ik dat het bijvoeglijk naamwoord jaarlijkse niet iets zegt over de raming van de kosten, maar slechts over de wijze van berekening van de kosten: die dienen namelijk per jaar te worden vastgesteld (en niet elk jaar). Aldus bezien wordt ook aansluiting verkregen bij de delegatiebepaling in art. 234, lid 7, Gemeentewet, waarin immers niet over de raming wordt gerept maar over de wijze van berekening.
2.6. Maar er is meer. Een met art. 2, lid 2, Besluit vergelijkbare bepaling vinden we in art. 5, lid 2, Besluit, dat handelt over de kosten van het aanbrengen en verwijderen van een wielklem. Ook die kosten worden door de raad vastgesteld op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten. In het parlement is daarover van gedachten gewisseld. G.P.V.-fractieleden vroegen(10):
(...) Is het de bedoeling dat de in de artikelen 5 en 15 [van het Besluit] bedoelde raadsbesluiten periodiek worden herzien? Wordt hierbij gedacht aan aansluiting bij de jaarlijkse begroting?
De staatssecretaris antwoordde(11):
Indien een wijziging optreedt in de kosten zullen de raadsbesluiten moeten worden herzien. Hierbij kan inderdaad gedacht worden aan aansluiting bij de begroting.
2.7. Ik begrijp daaruit dat, zolang in de omvang van de wielklemkosten - en voor de naheffingskosten geldt hetzelfde - geen verandering komt, de raad niet elk jaar opnieuw een kostenbesluit behoeft te nemen. Trouwens, ook als de kosten wel stijgen maar de raad om hem moverende redenen meent dat kan worden volstaan met het reeds vastgestelde, zij het te lage bedrag, behoeft de raad niet een nieuw kostenbesluit te nemen. Het eenmaal vastgestelde bedrag blijft dan voor de toekomst gelden. Alleen in het geval waarin een kostendaling is opgetreden, moet de raad de in rekening te brengen kosten opnieuw vaststellen.
2.8. 's Hofs rov. 5.2 geeft dus blijk van een onjuiste rechtsopvatting, net als de daarop voortbordurende rov. 5.3 en 5.4.
2.9. Met rov. 5.4 is trouwens iets merkwaardigs aan de hand. Het Hof oordeelt daar - kort gezegd - dat de Ambtenaar (de Chef dus) niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente heeft voldaan aan de wettelijke eisen. Er had - in 's Hofs optiek - moeten staan dat de gemeente niet heeft voldaan aan de wettelijke eisen. Dat (rechts)oordeel had het Hof voor eigen rekening moeten nemen.
2.10. Wat daarvan zij, 's Hofs uitspraak moet worden vernietigd en verwijzing moet volgen.
2.11. Na verwijzing moeten de drie door belanghebbende voor het Hof aangevoerde stellingen worden behandeld; die stellingen luiden:
1. er bestaat een wanverhouding tussen het bedrag van de nagheven belasting en het bedrag van de in rekening gebrachte kosten;
2. de ingevolge art. 2, lid 2, Besluit vereiste kostenraming is niet gemaakt;
3. er zijn meer en andere kosten in aanmerking genomen dan art. 2 Besluit Pro toestaat.
2.12. Stelling 1 kan mijns inziens tot niets leiden aangezien het bestaan van deze "wanverhouding" het door de wetgever beoogde gevolg is van de fiscalisering van parkeerovertredingen.
2.13. Het komt mij voor dat stelling 2 onjuist is aangezien de Chef voor het Hof een "kostenoverzicht belastingjaar 1996 d.d. 1-11-1995" heeft geproduceerd.
2.14. Aangenomen kan worden dat het bepaalde in art. 2, lid 2, Besluit ertoe strekt toetsing mogelijk te maken van het door de raad vastgestelde bedrag dat per aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag in rekening wordt gebracht.(12) Die toetsing zal door het verwijzingshof moeten worden verricht, in het kader waarvan stelling 3 aan de orde komt.
3. Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing van het geding naar een ander gerechtshof.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 In de na te noemen Hofuitspraak wordt abusievelijk als dagtekening genoemd 5 december 1998. Een aan belanghebbende gezonden kopie van het aanslagbiljet is gedagtekend 19 februari 1998.
2 Bij aanwijzingsbesluit van 1 april 1998 is de Chef door het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zutphen (hierna: het College) aangewezen als heffingsambtenaar.
3 Besluit van 22 november 1990, Stb. 1990, 574, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 9 april 1999, Stb. 1999, 179.
4 Aanvankelijk waren deze bepalingen opgenomen in art. 283a, leden 6 en 7, gemeentewet. Dat artikel is - kort gezegd - per 1 januari 1995 art. 234 Gemeentewet Pro geworden.
5 Dat is nu allemaal ancient history, reden waarom ik thans volsta met een verwijzing naar de Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen, Gemeentewet Commentaar 1995, art. 225, aant. 2.
6 Deze wet is in werking getreden met ingang van 1 januari 1991, ingevolge KB van 12 december 1990, Stb. 1990, 603.
7 Kamerstukken II 1989/90, 19 405, nr. 13, blz. 5-6.
8 Zie noot 4.
9 Kamerstukken II 1989/90, 19 405, nr. 13, blz. 13-14.
10 Kamerstukken II 1989/90, 19 405, nr. 26, blz.4.
11 Kamerstukken II 1989/90, 19 405, nr. 26, blz.9.
12 Zie HR 28 september 2001, nr. 36.179 en vgl. HR 28 september 2001, nr. 36.178, betreffende de wielklemkosten.