Conclusie
C 00/256 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 15 februari 2002
Conclusie inzake:
de gemeente Maasdonk
tegen
[Verweerder]
Tegen de achtergrond van een geschil over een exploitatieovereenkomst stelt het cassatiemiddel de interpretatie van een verklaring voor recht ter discussie.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Voor de in cassatie vaststaande feiten wordt verwezen naar rov. 4.1 van het bestreden arrest, in verbinding met rov. 2.1 tot en met 2.14 van het vonnis van de rechtbank. Kort samengevat gaat het om het volgende. [Verweerder], thans verweerder in cassatie, heeft in 1989 de economische (mede-)eigendom verkregen van een perceel grond aan de [b-straat] te [woonplaats]. Hij wilde daarop een aantal woningen bouwen, maar de voorschriften van het toen geldende bestemmingsplan lieten dat niet toe. Bovendien was bebouwing van het zuidelijke gedeelte (deel B) van dat perceel op grond van milieuregels op dat moment niet mogelijk omdat dit binnen de zgn. stankcirkel van een veehouderij lag. De gemeente - toen nog de gemeente Nuland, na een gemeentelijke herindeling: de gemeente Maasdonk - bleek bereid de bouwplannen van [verweerder] op te nemen in een toekomstig bestemmingsplan "Heiweg-Noord", het desbetreffende veehouderijbedrijf te doen beëindigen en medewerking te verlenen aan het in bouwexploitatie brengen van het perceel door [verweerder], zulks op de voet van de gemeentelijke Bouwexploitatieverordening 1987(1).
1.2. [Verweerder], die zo snel mogelijk wilde beginnen met het bebouwen van een gedeelte van het perceel (deel A), bood aan om zelf op dit perceel een weg aan te leggen naar de oostelijk van het perceel gelegen [b-straat], ter ontsluiting van de door hem op deel A te bouwen woningen, en om zelf ook de overige noodzakelijke voorzieningen op zijn perceel aan te leggen. Met de bebouwing van perceelsgedeelte B zou [verweerder] wachten tot het nabijgelegen veehouderijbedrijf zou zijn gestaakt. Op 5 september 1990 hebben [verweerder] en de gemeente een exploitatieovereenkomst gesloten. In deze overeenkomst verbond [verweerder] zich onder meer:
* tot het voor eigen rekening aanbesteden of uitvoeren van alle noodzakelijke werkzaamheden voor het bouwrijpmaken en ontsluiten van dit perceelsgedeelte;
* na voltooiing van die werkzaamheden: tot het overdragen aan de gemeente van bepaalde perceelsgedeelten ten behoeve van openbare bestemmingen;
* tot betaling aan de gemeente van: een bedrag van f 3,50 per m² netto bouwterrein wegens omslag kosten bovenwijkse voorzieningen; een bedrag van f 2,50 per m² als storting in het gemeentelijk milieufonds; een bedrag van f 10,- resp. f 19,15 per m² als bijdrage in de door de gemeente uit te keren schadeloosstelling aan de eigenaar van het te saneren veehouderijbedrijf;
* tot betaling aan de gemeente van de (nader te specificeren) plan-, voorbereidings-, toezicht- en begeleidingskosten.
1.3. Op 1 november 1990 is in opdracht van de gemeente een exploitatieopzet opgesteld voor het ontwerp-bestemmingsplan "Heiweg-Noord". Na toepassing van art. 19 WRO Pro heeft [verweerder] op deel A een aantal woningen gebouwd. Ook heeft hij de op dat perceelsgedeelte geplande openbare weg met bijbehorende voorzieningen aangelegd, waarna hij de eigendom daarvan aan de gemeente heeft overgedragen.
1.4. In december 1994 is het bestemmingsplan "Heiweg-Noord" vastgesteld. Op of omstreeks 10 februari 1995 heeft [verweerder] bij de gemeente een voorstel tot kavelindeling ingediend. Dit hield in dat op perceelsgedeelte B tien woningen zouden worden gebouwd. Drie daarvan zouden met de voorkant langs de bestaande [b-straat] komen te liggen; de zeven andere woningen zouden worden ontsloten via een door de gemeente aan te leggen weg ten westen van [verweerders] perceel.
1.5. Bij brief van 23 maart 1995 heeft de gemeente (zij het met een, in cassatie niet relevant voorbehoud) ingestemd met dit voorstel en toegezegd dit voorstel als uitgangspunt te zullen nemen bij de uitwerking van de bestemming "woondoeleinden II" in het bestemmingsplan. In dezelfde brief constateerde de gemeente dat zeven van de tien geplande bouwkavels profijt zouden hebben van de door de gemeente aan te leggen voorzieningen van openbaar nut. Om die reden verzocht de gemeente [verweerder] om een tweede exploitatieovereenkomst met de gemeente te sluiten. Bij gebreke daarvan, zou de gemeente baatbelasting(2) gaan heffen bij de toekomstige eigenaren van de zeven nog te bouwen woningen. [verweerder] is niet bereid gebleken een tweede exploitatieovereenkomst met de gemeente te sluiten.
1.6. Bij inleidende dagvaarding d.d. 22 december 1995 heeft [verweerder] de gemeente gedagvaard voor de rechtbank te 's-Hertogenbosch en gevorderd dat voor recht zal worden verklaard:
"dat [lees: door] de Gemeente Maasdonk naast en/of bovenop en/of in de plaats van het kostenverhaal zoals dat besloten ligt in de op 5 september 1990 [...] gesloten exploitatie-overeenkomst geen verhaal mag plaatsvinden van kosten van voorzieningen van openbaar nut ten aanzien van het perceel waarop de exploitatie-overeenkomst van 5 september 1990 betrekking heeft."
[Verweerder] heeft zich op het standpunt gesteld dat partijen met de overeenkomst van 5 september 1990 hebben beoogd het kostenverhaal te zijnen laste ter zake van voorzieningen van openbaar nut voor het gehele ontwerp-bestemmingsplan "Heiweg-Noord" uitputtend te regelen, althans dat hij erop mocht vertrouwen dat van gemeentewege geen verdere financiële bijdragen van hem zouden worden verlangd(3).
1.7. De gemeente heeft, kort samengevat, een formeel verweer gevoerd, te weten dat [verweerder] niet verplicht was een tweede exploitatieovereenkomst te sluiten en dat, wanneer de gemeente overgaat tot het heffen van baatbelasting, de aangeslagen eigenaren tegen deze belastingheffing zullen kunnen opkomen in een fiscale procedure, zodat hier geen taak ligt voor de burgerlijke rechter. Daarnaast voerde de gemeente een materieel verweer, te weten dat de voorzieningen waarvan de gemeente de kosten wil verhalen (hetzij in de vorm van een tweede exploitatieovereenkomst met [verweerder], hetzij in de vorm van baatbelasting) andere voorzieningen zijn dan die waarop de overeenkomst van 5 september 1990 betrekking had.
1.8. De rechtbank heeft bij vonnis van 12 december 1997 beide verweren verworpen en de vordering van [verweerder] toewijsbaar geoordeeld. Wel zag de rechtbank aanleiding om de tekst van de gevorderde verklaring voor recht aan te passen. De rechtbank verklaarde voor recht:
"dat de gemeente, door aanvullend kostenverhaal te zoeken voor de door haar buiten het perceel van [verweerder] aangelegde voorzieningen, handelt in strijd met de op 5 september 1990 door haar met [verweerder] gesloten exploitatie-overeenkomst".
1.9. De gemeente heeft hoger beroep ingesteld teneinde het geschil in volle omvang aan het gerechtshof voor te leggen(4). In grief IX maakte de gemeente bezwaar tegen het feit dat de rechtbank in het dictum was afgeweken van het petitum. De gemeente lichtte deze grief als volgt toe:
"Daar waar toewijzing van de vordering als verzocht de gemeente naar haar oordeel niet zou hebben belet tot kostenverhaal en/of het heffen van baatbelasting over te gaan, geldt dat wel voor het uitgesproken dictum van de Rechtbank."
Bij memorie van antwoord (blz. 5-6) heeft [verweerder] dit laatste betwist. Voor zover nodig heeft [verweerder] zijn eis gewijzigd, in die zin dat hij een verklaring voor recht vordert zoals door de rechtbank is uitgesproken.
1.10. Bij arrest van 23 mei 2000 heeft het hof de vordering in beginsel toewijsbaar geacht. Het hof verwierp ook grief IX (zie rov. 4.6.2). Het hof nam echter afstand van de formulering van de rechtbank: de vraag of aan de gemeente wanprestatie of eigenrichting kan worden verweten is volgens het hof niet aan de orde. Volgens het hof gaat het in dit geding uitsluitend om de vraag of de overeenkomst van 5 september 1990 al dan niet ruimte laat tot enig verder kostenverhaal door de gemeente dan in die overeenkomst is voorzien (zie rov. 4.6.1). Om deze reden heeft het hof, na vernietiging in zoverre van het vonnis van de rechtbank, voor recht verklaard:
"Verklaart voor recht dat de exploitatie-overeenkomst d.d. 5 september 1990 tussen [verweerder] en [betrokkene A] en de Gemeente Nuland voorziet in het kostenverhaal voor de voorzieningen van openbaar nut terzake het exploitatiegebied Heiweg-Noord ten laste van het perceel, (in 1990) kadastraal bekend gemeente Nuland, sectie [...], nummer [0001], en dat de Gemeente ten laste van (enig deel van) vorenbedoeld perceel geen verdere kosten voor vorenbedoelde voorzieningen kan brengen."
1.11. De gemeente heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. [verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van dat beroep. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk laten toelichten, waarna de gemeente heeft gerepliceerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. De klacht vereist enige toelichting. Op 16 februari 1996 heeft de Hoge Raad in de zaak Van Lieshout/gemeente Uden beslist dat wanneer in een exploitatieovereenkomst de bepalingen van de toepasselijke exploitatieverordening niet in acht zijn genomen, zulks tot gevolg heeft dat de desbetreffende gemeente haar in de exploitatieovereenkomst neergelegde aanspraak op een financiële bijdrage niet geldend kan maken(5). Het hof toont zich van deze jurisprudentie bewust maar heeft, gelet op de stellingname van partijen in dit geding, geen aanleiding gezien om ambtshalve te onderzoeken of de bepalingen van de Exploitatieverordening 1987 in acht zijn genomen (zie rov. 4.2.2).
2.2. In de toelichting op het middel doet de gemeente een beroep op een nieuw feit, namelijk dat [verweerder] op 22 oktober 1999 (ná de datum waarop de gedingstukken aan het hof werden overgelegd voor het wijzen van arrest) een tweede procedure tegen de gemeente is begonnen, ditmaal om de overeenkomst van 5 september 1990 geheel of gedeeltelijk nietig te doen verklaren althans te laten vernietigen, op de grond dat de overeenkomst [verweerder] verplichtte tot het betalen van bijdragen die niet waren gebaseerd op de Exploitatieverordening 1987(6). De gemeente vreest dat wanneer in die tweede procedure de overeenkomst van 5 september 1990 geheel of gedeeltelijk nietig wordt verklaard of wordt vernietigd en de gemeente gedwongen wordt om de door [verweerder] aan haar betaalde bijdragen terug te betalen, de formulering van de thans uitgesproken verklaring voor recht belet dat de gemeente ter zake van de door haar gemaakte kosten alsnog verhaal zoekt door het heffen van baatbelasting. Omdat de gemeente zich kennelijk realiseert dat in cassatie geen beroep kan worden gedaan op nieuwe feiten (art. 419 lid 2 Rv Pro), heeft zij de klacht op een eigenaardige wijze ingekleed. De gemeente stelt dat de verklaring voor recht te algemeen geformuleerd is: de uitgesproken verklaring voor recht omvat óók een (vooralsnog denkbeeldige) situatie waarin de overeenkomst nietig is verklaard. Door een te algemene formulering zou het hof buiten de rechtsstrijd zijn getreden; subsidiair acht het middel de bestreden beslissing op dit punt ontoelaatbaar onduidelijk geformuleerd.
2.3. De primaire, aan art. 48 Rv Pro ontleende klacht gaat m.i. niet op. Het hof is in het voetspoor van partijen uitdrukkelijk uitgegaan van een rechtsgeldige exploitatieovereenkomst (rov. 4.2.2). Vanuit dat uitgangspunt valt op de uitgesproken verklaring voor recht niets aan te merken. Indien in een latere procedure (bijv. wanneer de belastingrechter zal moeten oordelen over een heffing van baatbelasting) de betekenis van de verklaring voor recht zal moeten worden bepaald, zal niet uitsluitend worden gelet op het dictum maar ook op de daaraan ten grondslag liggende rechtsoverwegingen(7). De reden waarom het hof hier afweek van de tekst van het petitum in appel, wordt aangegeven in de rov. 4.6.1 en 4.6.2. Daarmee bleef het hof binnen de grenzen van het in appel ter beslissing voorgelegde geschil. In de formulering van de verklaring voor recht behoefde het hof geen rekening te houden met een situatie die zich niet of nog niet voordoet (te weten: de situatie waarin de overeenkomst is vernietigd of nietig verklaard). Bovendien kon het hof niet met alle mogelijke varianten rekening houden: wanneer de overeenkomst zal worden vernietigd of nietig verklaard, is het nog maar de vraag welk gedeelte van de overeenkomst daardoor wordt getroffen en op welke gronden dat gebeurt.
2.4. De subsidiaire motiveringsklacht faalt m.i. om dezelfde reden. In zijn motivering behoefde het hof geen rekening te houden met een andere situatie dan die, waarvan het hof blijkens rov. 4.2.2 is uitgegaan. De slotsom is dat het cassatieberoep kan worden verworpen.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Een verordening als bedoeld in art. 42 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening.
2 Zie art. 222 Gemeentewet Pro.
3 Aldus de samenvatting in rov. 3.4 van het vonnis van de rechtbank.
4 Zie grief X en de toelichting daarop (MvG blz. 18).
5 NJ 1996, 608 m.nt. Ch. Backes; AB 1996, 280 m.nt. ThGD; Gst. 7030 blz. 224 m.nt. HH. Zie ook: HR 17 november 2000, NJ 2001, 580 m.nt. JH; HR 13 april 2001, NJ 2001, 581 m.nt. JH.
6 Volgens informatie van de griffie van de rechtbank staat deze zaak gepland voor vonnis op 1 maart 2002.
7 Zie over het gezag van gewijsde o.m.: Hugenholtz/Heemskerk, Hoofdlijnen van Nederlands burgerlijk procesrecht (1998) nr. 96, met verdere verwijzingen.