Conclusie
Rek.nr. R01/121
mr. E.M. Wesseling-van Gent
Parket, 15 maart 2002
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
DE GEMEENTE ROTTERDAM
1. Feiten en procesverloop(1)
1.1 Verzoeker tot cassatie, [verzoeker], is in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) beschreven als: [verzoeker], geboren op [geboortedatum] 1960 te [geboorteplaats] (Marokko), burgerlijke staat: geen huwelijk/partnerregistratie bekend, nationaliteit: Nederlandse sinds 27 april 1989 en tevens Marokkaanse.
1.2 [Verzoeker] heeft in maart 1999 mondeling aan de Gemeente Rotterdam, de gemeente, verzocht de gegevens betreffende zijn burgerlijke staat in de GBA te wijzigen conform een door hem als huwelijksakte uit Marokko aangeboden geschrift, waarin onder meer als verklaring is opgenomen dat hij in februari 1993 is gehuwd met [betrokkene 1].
1.3 Bij brief van 28 december 1999 heeft de Directeur Burgerzaken van de gemeente namens B&W medegedeeld het voornemen te hebben het door [verzoeker] als huwelijksakte aangeboden geschrift, dat niet gelegaliseerd is, niet als zodanig aan te merken en niet te voldoen aan het verzoek de burgerlijke staat van [verzoeker] op zijn persoonslijst te wijzigen.
1.4 Nadat de raadsman van [verzoeker] bij brief van 17 januari 2000 namens [verzoeker] zijn standpunt hierover aan de gemeente had gegeven, heeft de gemeente bij brief van 9 maart 2000 het definitieve besluit genomen niet aan het verzoek tot wijziging van de gegevens in de GBA te voldoen.
1.5 Deze brief van de gemeente is aangetekend verzonden op 14 maart 2000.
1.6 Tegen de beslissing van de gemeente heeft [verzoeker] bij een op 20 april 2000 gedateerd verzoekschrift aan de arrondissementsrechtbank te Rotterdam beroep ingesteld en verzocht de gemeente te bevelen zijn in de GBA voorkomende gegevens te verbeteren en te wijzigen overeenkomstig zijn voormeld verzoek. De rechtbank heeft het verzoek van [verzoeker] bij beschikking van 29 januari 2001 afgewezen. In de beschikking van de rechtbank is vermeld dat het inleidend verzoekschrift ter griffie van de rechtbank is ingekomen op 27 april 2000.
1.7 [Verzoeker] is op 25 maart 2001 van deze beschikking in hoger beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. De gemeente heeft geen verweerschrift ingediend. Bij brief van 26 april 2001 zijn door [verzoeker] aanvullende stukken ingediend. Op 1 augustus 2001 heeft een mondelinge behandeling van het verzoekschrift plaatsgevonden. [Verzoeker] is daarbij - hoewel behoorlijk opgeroepen - niet verschenen(2).
1.8 Het hof heeft bij beschikking van 15 augustus 2001 de beschikking van de rechtbank vernietigd en [verzoeker] in het door hem tegen de beslissing van de gemeente ingestelde beroep bij de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
1.9 [Verzoeker] heeft tijdig(3) beroep in cassatie ingesteld. Vervolgens heeft [verzoeker] nog een aanvulling op het verzoekschrift ingediend op 30 oktober 2001. De gemeente heeft een verweerschrift ingediend. Op 18 januari 2002 heeft [verzoeker] met instemming van de gemeente nog een tweede aanvulling op het verzoekschrift tot cassatie ingediend en daarbij een stuk overgelegd.
2. Bespreking van het middel
2.1 Het hof heeft in zijn beschikking van 15 augustus 2001 als volgt geoordeeld:
"Ter terechtzitting is gebleken dat de brief van de gemeente van 9 maart 2000 aangetekend is verzonden op 14 maart 2000 en is uitgereikt aan de man ([verzoeker], W-vG) op 15 maart 2000. Nu blijkens de bestreden beschikking het beroepschrift in eerste instantie op 27 april 2000 ter griffie is ingekomen staat vast dat het beroep te laat, namelijk niet binnen 6 weken na verzending van de beslissing van de gemeente is ingesteld. Dit brengt met zich mee dat de man niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard in het door hem bij de rechtbank ingestelde beroep."
2.2 Het middel valt deze beslissing met twee onderdelen aan, waarvan onderdeel 2 (onderdeel 1 bevat een inleiding) handelt over de verrassingsbeslissing en onderdeel 3 over de doorzendplicht.
2.3 In de onderhavige procedure zijn allereerst de procedureregels van de Wet GBA (oud) zoals die golden tot 31 augustus 2001 van toepassing(4). Nadat de gemeente op de voet van art. 83 onder b Wet GBA (oud) bij brief van 28 december 1999 te kennen had gegeven niet voornemens te zijn te voldoen aan het verzoek van [verzoeker], heeft de gemeente vervolgens ingevolge art. 85 lid 1 Wet GBA (oud) bij brief van 9 maart 2000 laten weten dat dit voornemen definitief is geworden. Het hof heeft vastgesteld dat deze brief op 14 maart 2000 aan [verzoeker] is verzonden.
2.4 Op grond van art. 86 Wet GBA (oud) kan de betrokkene binnen zes weken na verzending van de beslissing van de gemeente beroep instellen bij de rechtbank. Op de procedure bij de rechtbank is ingevolge art. 87 Wet GBA (oud) de algemene regeling van de verzoekschriftprocedure (Boek I, titel 12 Rv. oud) van overeenkomstige toepassing(5). [Verzoeker] kon derhalve uiterlijk op 25 april 2000 een verzoekschrift bij de rechtbank indienen.
2.5 Uit de stukken blijkt dat de gemachtigde (advocaat) van [verzoeker] het inleidend verzoekschrift heeft gericht aan de sector Bestuursrecht van de rechtbank. Naar uit het pas bij tweede aanvullend verzoekschrift in cassatie overgelegde originele inleidend verzoekschrift blijkt, is dit verzoekschrift aldaar ingekomen op 21 april 2000. De verkeerde adressering(6) is vervolgens - kennelijk(7) - intern bij de rechtbank gecorrigeerd doordat het verzoek is doorgeleid naar de griffie van de sector "familie- en jeugdrecht". Blijkens het door deze griffie op het verzoekschrift geplaatste stempel is het daar ingekomen op 27 april 2000.
2.6 De rechtbank heeft in haar beschikking van 29 januari 2001 onder het kopje "Het verloop van de procedure" opgenomen dat op 27 april 2000 een verzoekschrift met bijlagen van [verzoeker] ter griffie is ingekomen. [Verzoeker] heeft zich in zijn beroepschrift, gericht aan de sector Familierecht van het hof Den Haag, niet uitgelaten over de vaststelling van de rechtbank dat het inleidend verzoekschrift op 27 april 2000 ter griffie is ingekomen.
2.7 Het op deze zaak toepasselijke art. 429o Rv. oud bepaalt in het tweede lid dat de appellant zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval voor de dag van de behandeling, afschriften overlegt van het oorspronkelijke verzoekschrift en van de beschikking waarvan beroep, tenzij de stukken door de lagere rechter aan de hogere rechter zijn toegezonden (lid 3). Dit laatste is, blijkens ambtshalve onderzoek, niet geschied.
2.8 Het eerste is echter ook niet geschied. In het door [verzoeker] in cassatie overgelegde procesdossier (A) bevindt zich een beroepschrift zonder bijlagen. In het B-dossier is een beroepschrift gevoegd met als bijlage onder meer een kopie van het inleidend verzoekschrift. Op dit exemplaar zijn geen stempels geplaatst. In het beroepschrift wordt overigens niet naar bijlagen verwezen en wordt ook niet vermeld dat de stukken uit de eerste aanleg worden overgelegd.
2.9 Het hof beschikte derhalve niet over een exemplaar van het inleidend verzoekschrift waarop een datumstempel is geplaatst. Dit blijkt uit het proces-verbaal van de mondelinge behandeling op 1 augustus 2001.
2.10 Op basis van de voorhanden stukken, te weten de beschikking van de rechtbank waarin - in appel niet bestreden - is opgenomen dat het inleidend verzoekschrift op 27 april 2000 ter griffie van de rechtbank is ingekomen alsmede een aan het hof overgelegd verzoekschrift zonder datumstempel, heeft het hof terecht beslist dat [verzoeker] wegens termijnoverschrijding van twee dagen niet-ontvankelijk diende te worden verklaard.
2.11 Onderdeel 2 betoogt allereerst dat het hof door te overwegen dat het beroep te laat is ingesteld, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens het onderdeel heeft het hof, door [verzoeker] bij verrassing niet-ontvankelijk te verklaren, in strijd met fundamentele rechtsbeginselen in ons procesrecht gehandeld, waaronder het beginsel van hoor en wederhoor en het beginsel van behoorlijke rechtspleging. Het onderdeel voert daarnaast aan dat het hof zijn taak van appelrechter heeft miskend en/of een onvoldoende begrijpelijk gemotiveerde beslissing heeft gegeven.
2.12 Van een verrassingsbeslissing is sprake indien de rechter partijen niet of onvoldoende hoort over de wezenlijke elementen die ten grondslag liggen aan zijn rechterlijke beslissing en partijen aldus verrast met een beslissing waarmee zij, gelet op het verloop van het processuele debat, geen rekening behoefden te houden. Dit is in strijd met een fundamenteel beginsel van procesrecht(8).
2.13 Doorslaggevend is m.i. of partijen gelegenheid is geboden voor het processuele debat. [Verzoeker] is blijkens het proces-verbaal van de zitting bij het hof behoorlijk opgeroepen, maar hij noch zijn raadsman is verschenen(9). Tijdens die behandeling is de ontvankelijkheid van [verzoeker] in zijn inleidend verzoek aan de orde geweest. Het processuele debat is mitsdien niet gevoerd omdat een der partijen - en wel de meest betrokken partij - het heeft laten afweten.
2.14 Het onderdeel betoogt voorts dat de rechter gehouden was aan te kondigen dat hij tijdens de mondelinge behandeling de ontvankelijkheid aan de orde zou stellen of partijen anderszins in de gelegenheid te stellen om te reageren op de termijngegevens zoals vastgesteld in eerste aanleg.
2.15 De door het onderdeel bepleite algemene regel dat de rechter gehouden is aan te kondigen dat hij tijdens de mondelinge behandeling de ontvankelijkheid aan de orde zal stellen of, indien de behoorlijk opgeroepen partij niet verschijnt, hem met het oog daarop nogmaals op te roepen dan wel een processtuk te laten nemen, gaat mij te ver. In de onderhavige zaak gaat het om de ambtshalve toepassing van een bepaling van openbare orde. In het algemeen zal men erop bedacht moeten zijn dat in hoger beroep een ambtshalve beoordeling van termijnen plaats vindt(10). Daarnaast doet zich hier niet het geval voor dat partijen de rechter onvoldoende informatie hadden gegeven voor het kunnen nemen van zijn beslissing(11).
2.16 Het oordeel van het hof geeft derhalve geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
Nu het hof zich bij zijn oordeel heeft gebaseerd op feitelijke gegevens waarvan partijen de juistheid en volledigheid hebben kunnen nagaan en ten processe ter discussie hebben kunnen stellen(12), heeft het hof evenmin het beginsel van hoor en wederhoor geschonden.
2.17 Volgens subonderdeel 2.3 is de beschikking van het hof onvoldoende gemotiveerd, nu het hof zelf heeft geconstateerd dat [verzoeker] op 20 april 2000 beroep bij de rechtbank heeft ingesteld, zodat het niet zonder behoorlijke verificatie bij partijen mocht uitgaan van de vermelding van de rechtbank dat het beroepschrift op 27 april 2000 was ingekomen.
2.18 Het subonderdeel faalt. Op basis van de voorhanden stukken (zie hiervoor onder 2.6- 2.8) heeft het hof kunnen beslissen dat de termijn was overschreden. Niet beslissend is de datering van het verzoekschrift, maar de binnenkomst ter griffie (art. 429d lid 2 Rv. oud). Het is ook niet ongebruikelijk dat er een zekere tijdsspanne zit tussen de datering van een processtuk en de indiening ervan. Vervolgens heeft het hof deze kwestie tijdens de mondelinge behandeling aan de orde gesteld. Dat [verzoeker] niet in staat is geweest op "het voor de procedure relevante en intussen essentiële gegeven te reageren" (subonderdeel 2.4), heeft hij aan zichzelf te wijten.
Onderdeel 2 kan mitsdien niet tot cassatie leiden.
2.19 Onderdeel 3 klaagt dat het hof heeft miskend dat het beroepschrift tijdig bij de sector Bestuursrecht van de rechtbank is ingediend en dat deze sector op grond van art. 6:15 Awb een generale doorzendplicht kent, zodat de binnenkomst ter griffie van de sector bestuursrecht heeft te gelden als binnenkomst op de griffie van de civiele rechter.
2.20 Art. 6:15 schrijft doorzending voor van bezwaar- en beroepschriften, die bij een onbevoegd bestuursorgaan of onbevoegde administratieve rechter zijn ingediend. Deze doorzending geschiedt naar het wel bevoegde orgaan of de bevoegde administratieve rechter. De artikelen 6:23 en 3:45 Awb betreffen niet direct de doorzending, maar houden daar wel verband mee. Art. 6:23 bepaalt dat de mogelijkheid van beroep bij de beslissing op bezwaar en beroep dient te worden vermeld, inclusief de mededeling voor wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan een en ander dient te geschieden. In art. 3:45 Awb wordt bepaald dat bij de bekendmaking en mededeling van een besluit melding van de bezwaar- of beroepsmogelijkheid wordt gemaakt en dat hierbij wordt vermeld voor wie, binnen welke termijn en bij welke instantie deze mogelijkheid openstaat.
2.21 Zoals gezegd kent de op deze zaak toepasselijke oude Wet GBA aan de betrokkene het recht toe om zich bij een geschil dat voortvloeit uit de toepassing van de wet via een verzoekschrift te wenden tot de burgerlijke rechter. Er is mitsdien geen sprake van een besluit waartegen administratief bezwaar of beroep openstond en dientengevolge evenmin van een bezwaar- of beroepschrift dat bij een verkeerde administratieve rechter is ingediend. In dit geval is een verzoekschrift aan de civiele rechter ingediend met een kennelijk onjuiste adressering doordat het in plaats van naar de sector civiel van de rechtbank naar de bestuurssector van die rechtbank is gezonden. De bepaling van art. 6:15 Awb kan niet op zo'n geval worden toegepast(13).
2.22 Naar analogie van de doorzendplicht naar een ander administratief orgaan van art. 6:15 Awb heeft de rechtbank Amsterdam(14), sector bestuursrecht in een eveneens de Wet GBA betreffende kwestie, een beroepschrift naar de civiele sector van de rechtbank gezonden, nadat het zichzelf onbevoegd had verklaard. De rechtbank voegde daar echter aan toe dat de civiele sector als bevoegde administratieve rechter had te gelden. De door de rechtbank aangenomen doorzendplicht was daar dus het sluitstuk van een verwijzing van de ene naar de andere administratieve rechter.
2.23 Bij de toepassing van art. 86 GBA treedt de rechtbank echter niet op als bestuursrechter, maar als civiele rechter(15).
Er bestaat geen verwijzingsmogelijkheid van de bestuursrechter naar de civiele rechter. In de parlementaire geschiedenis tot de Algemene Wet Bestuursrecht is wel een aanzet gegeven tot het wegnemen van de nadelige gevolgen voor de burger van het feit dat hij niet-verwijtbaar bij de verkeerde rechter is beland, doch dit leidde niet tot een verwijzingsmogelijkheid. Daarvan kon volgens de wetgever geen sprake zijn vanwege "de grote processuele consequenties die het overdragen van een zaak van de burgerlijke rechter naar de administratieve rechter of andersom met zich brengt, alsmede vanwege de verschillen tussen het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht"(16).
2.24 In de voorloper van het huidige vernieuwde Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, wetsvoorstel 24 651, was in art. 1.8.3 een algemene verwijzingsregel van de burgerlijk rechter naar de administratieve rechter opgenomen. Deze bepaling is echter in wetsvoorstel 26 855 geschrapt, omdat "aan een dergelijke mogelijkheid onvoldoende behoefte bestaat en de bepaling bovendien de nodige vragen en problemen opriep door de bestaande verschillen tussen burgerlijk en bestuursrechtelijk procesrecht."(17).
2.25 M.i. is hier voor een analogische toepassing van de doorzendplicht van art. 6:15 Awb geen grond, nu het door deze bepaling beschermd belang voldoende kon worden gewaarborgd doordat [verzoeker] zich bij de indiening van het verzoekschrift heeft laten vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener(18).
Voor zover het onderdeel klaagt dat het hof heeft miskend dat het beroepschrift tijdig bij de sector bestuursrecht van de rechtbank is ingediend omdat deze sector een generale doorzendplicht kent, faalt het derhalve.
2.26 Het onderdeel betoogt subsidiair dat het hof een uitzondering had moeten aannemen op het uitgangspunt dat wie een stuk op een verkeerd adres bezorgt en vertrouwt op onverwijlde doorzending door de ontvanger naar het juiste adres, dit op eigen risico doet, onder verwijzing naar HR 1 juli 1997, NJ 1997, 652 en HR 24 maart 2000, NJ 2000, 314.
Dit subonderdeel slaagt. De in deze uitspraken aangenomen uitzondering op voormelde regel doet zich hier ook voor.
2.27 Het onderdeel kan echter niet tot cassatie leiden, omdat de stelling dat het beroepschrift tijdig bij de sector bestuursrecht van de rechtbank Rotterdam is ingediend, een ongeoorloofd novum in cassatie is, nu deze stelling een nader onderzoek van feitelijke aard vergt.
3. Conclusie
Deze strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Zie de beschikking van het hof Den Haag van 15 augustus 2001.
2 Zie het proces-verbaal van de zitting bij het hof.
3 Het verzoekschrift tot cassatie is op 15 oktober 2001 ingekomen.
4 De Wet GBA is gewijzigd bij Wet van 19 april 2001, Stb. 2001, 180. Op grond van art. 83 jo 86 lid 1 van de huidige Wet GBA zou de afwijzing van het verzoek van [verzoeker] zijn gelijkgesteld aan een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat geen civiele procedure meer behoeft te worden gevoerd.
5 Met uitzondering van art. 429d lid 3 en art. 345 Rv. (oud).
6 Uit de toepasselijkheid van de algemene regeling van de verzoekschriftprocedure kan worden afgeleid dat niet de sector bestuursrecht de geadresseerde dient te zijn. Een andere, minder welwillende, interpretatie is ook mogelijk, nl. dat de gemachtigde van [verzoeker], in de veronderstelling dat een bestuursrechtelijke procesgang diende te worden gevolgd, toezending aan de sector Bestuursrecht bedoeld heeft.
7 In het ambtshalve door mij opgevraagde griffiedossier van de rechtbank Rotterdam bevindt zich een 'doorzendbriefje'.
8 Laatstelijk HR 21 december 2001, RvdW 2002, 5 en verder o.a. HR 2 februari 1990, NJ 1990, 795; HR 30 september 1994, NJ 1995, 45; HR 6 oktober 1995, NJ 1997, 257. Zie voorts E. Tjong Tjin Tai, Verrassingsbeslissingen door de civiele rechter, NJB 2000, blz. 259-264. Hij onderscheidt twee soorten verrassingsbeslissingen: de beslissing waarbij de verwachte, latere gelegenheid voor een reactie wordt ontnomen en de beslissing op een zeker punt dat geen onderwerp van partijdebat was, terwijl dit partijen niet viel aan te rekenen; Ras/Hammerstein, De grenzen van de rechtsstrijd in hoger beroep in burgerlijke zaken, 2001, nr. 83; Snijders/ Wendels, Civiel appel, 1999, nr. 250.
9 Hiertegen richt zich in cassatie geen klacht.
10 Snijders/Wendels, nr. 250 meent dat partijen dienen te anticiperen op ambtshalve beoordeling door de appelrechter van in eerste aanleg onbehandelde of verworpen stellingen.
11 HR 28 maart 1997, NJ 1997, 382. Het ging in die zaak om het ambtshalve vaststellen van een termijn voor beëindiging van de alimentatieverplichting op grond van de overgangswetgeving, voor welke beslissing partijen de rechter onvoldoende informatie hadden gegeven. In zo'n geval, oordeelden hof en Hoge Raad, moest de rechtsregel uitdrukkelijk onderwerp van debat worden gemaakt, alvorens de rechter hierover mocht beslissen.
12 HR 21 februari 1997, NJ 1998, 4 m.nt. HJS.
13 Zie ook Bernd van der Meulen en H. Stout, One-stop-shop, verwijs- en doorzendverplichtingen op grond van de Awb in: de Gemeentestem, 2000, nr. 7116, blz. 158, eerste kolom.
14 29 mei 1996, JB 1996, 183.
15 Zie de MvT GBA (oud), Kamerstukken II, vergaderjaar 1990-1991, 21123, nr. 3, blz. 53 e.v. en MvA, nr. 6, blz. 115; MvT GBA (nieuw) Kamerstukken II, vergaderjaar 1998-1999, 26410, nr. 3, blz. 34 en standpunt Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mede namens het ministerie van Justitie van 4 april 1996, kenbaar uit Rb. Amsterdam 29 mei 1996, JB 1996, 183.
16 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22 495, nr. 12, blz. 66.
17 Kamerstukken II, vergaderjaar 1999-2000, 26 855, nr. 3, blz. 82.
18 Naar analogie van HR 24 maart 2000, NJ 2000, 314.