Conclusie
C 01/020 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 31 mei 2002
Conclusie inzake:
[Eiser]
tegen
de gemeente Amsterdam
De gemeente heeft bestuursdwang toegepast en een dwangbevel uitgevaardigd tot verhaal van de kosten. In verzet tegen dit dwangbevel wordt aangevoerd dat de onderliggende titel na een bestuursrechtelijke procedure is weggevallen.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten, zoals vermeld in het vonnis van de rechtbank onder 1 a - h (zie rov. 3 van het bestreden arrest). Ik vat de feiten kort samen voor zover in cassatie van belang.
1.1.1. Eiser tot cassatie, [eiser], is rechthebbende op het appartementsrecht [a-straat 1] te [woonplaats] (hierna: de woning). [Eiser] heeft de woning verhuurd. Bij het sluiten van de huurovereenkomst bevond zich in de woning geen douche- of badgelegenheid. De huurder heeft in de toiletruimte eigenhandig een douche aangelegd. Deze voorziening heeft vochtproblemen in het pand veroorzaakt.
1.1.2. Bij brief van 28 juni 1991 (een zgn. vooraanschrijving) heeft Bouw- en Woningtoezicht van het Stadsdeel Oud-West aan [eiser] meegedeeld dat de woning op een aantal punten verkeert in een staat die in strijd is met de Woningwet en de bouwverordening.
1.1.3. Op 6 juni 1994 heeft het hoofd van de afd. Bouw- en Woningtoezicht namens het dagelijks bestuur van het Stadsdeel [eiser] formeel aangeschreven tot het treffen van onder meer de volgende voorziening: "het beperken van de vochtopname van de wanden en de vloer in de toilet-badruimte op de begane grond verdieping". De voorzieningen dienden te worden getroffen binnen zes weken na verzending van de aanschrijving. De aanschrijving bevatte de waarschuwing dat krachtens art. 125 Gemeentewet Pro van gemeentewege, maar voor rekening van [eiser], tot uitvoering van de voorzieningen kon worden overgegaan, indien deze niet tijdig gevolg zou geven aan de aanschrijving. Het door [eiser] tegen deze aanschrijving ingediende bezwaarschrift is verworpen(1).
1.1.4. Bij brief van 9 september 1997 heeft het hoofd van de afd. Bouw- en Woningtoezicht namens het dagelijks bestuur van het Stadsdeel [eiser] aangezegd binnen één week na verzending van die brief zorg te dragen voor de uitvoering van de aanschrijving d.d. 6 juni 1994.
1.1.5. [Eiser] heeft in september 1997 de door de huurder aangebrachte douche laten verwijderen en de toiletpot los in de gang laten plaatsen zonder scheidingswanden en ventilatie. Nadat Bouw- en Woningtoezicht bij brief van 17 oktober 1997 hem had laten weten dat daarmee geen genoegen werd genomen, dat voor de bewoner een onhoudbare toestand was ontstaan en dat de gemeente de uitvoering ter hand zou nemen, heeft [eiser] de toiletruimte voorzien van nieuwe wanden en een nieuwe vloer die geen vocht konden opnemen.
1.1.6. De gemeente heeft deze toiletruimte laten afbreken en alsnog een toiletruimte met douche aangebracht. Bij brief van 27 februari 1998 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel [eiser] aangesproken tot betaling van de hiermee gemoeide kosten ad f 14.137,90. [Eiser] heeft dit bedrag niet voldaan.
1.1.7. Op 27 mei 1998 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel een dwangbevel tegen [eiser] uitgevaardigd, met bevel tot betaling van f 14.137,90, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 22 april 1998. Het dwangbevel is op 3 juni 1998 aan [eiser] betekend.
1.2. Bij inleidende dagvaarding d.d. 11 juni 1998 heeft [eiser] bij de rechtbank te Amsterdam verzet gedaan tegen dit dwangbevel. De gronden van het verzet hielden kort gezegd in, dat de huurder ongeoorloofd een douche heeft aangelegd en dat de aanschrijving slechts betrekking had op het tegengaan van de vochtproblemen. Volgens [eiser] kon hij, om de vochtproblemen tegen te gaan en aan de aanschrijving te voldoen, volstaan met het verwijderen van de douche.
1.3. De gemeente heeft betoogd dat [eiser] op grond van de aanschrijving gehouden was tot het herstellen van de toilet- en doucheruimte. Door het verwijderen van de douche is door [eiser] geen gevolg gegeven aan de aanschrijving. Bij vonnis van 17 november 1999 heeft de rechtbank dit verweer gevolgd en het verzet afgewezen.
1.4. [Eiser] heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Amsterdam. Bij memorie van grieven voerde hij nieuwe feiten aan. [Eiser] had tegen de beschikking d.d. 9 september 1997 een bezwaarschrift ingediend. Nadat dit bezwaarschrift op 23 december 1997 ongegrond was verklaard heeft [eiser] beroep ingesteld bij de rechtbank te Amsterdam (sector bestuursrecht). De rechtbank heeft op 13 augustus 1999 het besluit d.d. 23 december 1997 vernietigd, waarna het dagelijks bestuur van het Stadsdeel opnieuw een beslissing moest nemen op het bezwaarschrift. Op 25 januari 2000 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel het bezwaarschrift alsnog gegrond verklaard en de beschikking d.d. 9 september 1997 ingetrokken.
1.5. De gemeente heeft in hoger beroep het standpunt ingenomen dat weliswaar de beschikking van 9 september 1997 was ingetrokken, maar dat de aanschrijving d.d. 6 juni 1994 haar formele rechtskracht heeft behouden. Aan de aanschrijving van 6 juni 1994 heeft [eiser] volgens de gemeente geen gevolg gegeven, zodat de gemeente h.i. bevoegd was tot tenuitvoerlegging over te gaan.
1.6. Bij arrest van 5 oktober 2000 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het hof is van oordeel dat de gemeente op grond van de aanschrijving d.d. 6 juni 1994, waaraan [eiser] geen gevolg heeft gegeven, bevoegd was voor rekening van [eiser] de desbetreffende werkzaamheden uit te voeren en de kosten daarvan op [eiser] te verhalen.
1.7. [Eiser] heeft - tijdig - cassatieberoep ingesteld. Tegen de gemeente is in cassatie verstek verleend. [Eiser] heeft zijn standpunt schriftelijk laten toelichten.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het middel valt uiteen in vijf klachten. De onderdelen a, b en c lenen zich m.i. voor gezamenlijke behandeling. Het huidige art. 5:22 Awb Pro bepaalt dat de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang slechts bestaat indien zij bij of krachtens de wet is toegekend. Dit kan ook tot uitgangspunt worden genomen voor het tot 1 januari 1998 geldende recht. Voor het onderhavige geval is van belang hoofdstuk III, afdeling 2 (art. 14 e.v.), van de Woningwet. Indien een woning wegens strijd met de in art. 2, tweede lid, bedoelde voorschriften voorzieningen behoeft, schrijven burgemeester en wethouders degene die als eigenaar of uit anderen hoofde tot het treffen van die voorzieningen bevoegd is aan om binnen een door hen te bepalen termijn de door hen aan te geven voorzieningen te treffen (art. 14). Degene tot wie een aanschrijving is gericht is verplicht daaraan te voldoen (art. 21). De huurder is verplicht het aanbrengen van de geëiste voorzieningen te gedogen (art. 22).
2.2. Art. 125 Gemeentewet Pro verleende aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang. De uitoefening van bestuursdwang was in 1997 geregeld in de art. 125 - 135 Gemeentewet en in art. 26 Woningwet Pro. Sedert 1 januari 1998 is zij geregeld in de art. 5:21 - 5:31 Awb. Art. 5:24 Awb Pro regelt de beslissing van het bestuursorgaan tot toepassing van bestuursdwang, de bekendmaking van die beslissing en het stellen van een termijn waarbinnen de belanghebbende de tenuitvoerlegging kan voorkomen door zelf maatregelen te treffen (de zgn. begunstigingstermijn). Art. 5:26 Awb Pro regelt de invordering van de kosten.
2.3. De onderdelen bevatten primair de klacht dat het hof miskent dat de toepassing van de bestuursdwang was gebaseerd op het besluit van 9 september 1997. Door de intrekking van dit besluit is de grondslag voor de toepassing van de bestuursdwang weggevallen. Daarmee is volgens [eiser] ook het fundament ontnomen aan het dwangbevel m.b.t. de kosten van de bestuursdwang. Voor zover het hof van oordeel is dat de toepassing van de bestuursdwang kon worden gebaseerd op de aanschrijving d.d. 6 juni 1994, stelt [eiser] zich op het standpunt dat die aanzegging was "uitgewerkt".
2.4. In dit stadium van het geding staat vast dat de aanschrijving d.d. 6 juni 1994 formele rechtskracht heeft verkregen in 1995, toen het tegen deze beschikking ingediende bezwaarschrift ongegrond werd verklaard en tegen dat laatste besluit geen beroep werd ingesteld. De gemeente heeft desondanks tot september 1997 geen vervolg gegeven aan de aanschrijving van 6 juni 1994. Eerst op 9 september 1997 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel hiertoe besloten. De beschikking van 9 september 1997 is op 25 januari 2000 weer ingetrokken.
2.5. Toen het dagelijks bestuur van het Stadsdeel op 9 september 1997 had besloten alsnog uitvoering te geven aan de aanschrijving van 6 juni 1994, stelde [eiser] zich op het standpunt dat hij, op grond van mededelingen die hem van de zijde van Bouw- en Woningtoezicht waren gedaan, erop mocht vertrouwen dat de gemeente het resultaat zou afwachten van een civiele procedure die [eiser] inmiddels tegen de huurder had aangespannen teneinde de woning ontruimd te krijgen(2). Blijkens de uitspraak van de rechtbank (sector bestuursrecht) d.d. 13 augustus 1999 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel het tegendeel niet aannemelijk kunnen maken. Blijkens de motivering van het intrekkingsbesluit d.d. 25 januari 2000 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel zich bij dat oordeel neergelegd.
2.6. De verlenging van de zgn. begunstigingstermijn van een aanzegging bestuursdwang geldt in het bestuursrecht in zoverre als een nieuw besluit(3). In de bestuursrechtspraak wordt een verlenging van de begunstigingstermijn voor onbepaalde tijd zelfs beschouwd als een stilzwijgende intrekking van het besluit tot toepassing van bestuursdwang(4). In dit laatste geval zou een nieuw besluit tot toepassing van bestuursdwang nodig zijn wanneer de gemeente alsnog bestuursdwang wil toepassen. Het hof heeft niet onderzocht of in dit geval sprake is geweest van een (impliciete) intrekking van het besluit van 6 juni 1994. Een onderzoek daarnaar kan echter achterwege blijven in verband met het hierna volgende.
2.7. Veronderstellenderwijze aannemend dat het besluit van 6 juni 1994 nog steeds gold, moet, op grond van de gevolgde bestuursrechtelijke procedure tegen het besluit van 9 september 1997, worden aangenomen dat het de gemeente op 9 september 1997 niet vrijstond te besluiten alsnog uitvoering te geven aan de op 6 juni 1994 aangezegde bestuursdwang. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente de kosten van de in september/oktober 1997 ten onrechte uitgeoefende bestuursdwang niet op [eiser] kan verhalen.
2.8. In verband met dit laatste zij aangetekend, dat verdedigd zou kunnen worden dat een besluit tot invordering van de kosten bestuursrechtelijk moet worden beschouwd als een zelfstandig (voor bezwaar en beroep vatbaar) besluit. Wordt dat aangenomen, dan zou alsnog moeten worden onderzocht of het besluit tot invordering van de kosten formele rechtskracht heeft verkregen. In dit geding is een dergelijk standpunt niet verdedigd t.a.v. de op 27 februari 1998 aan [eiser] toegezonden kostennota. Met Van Buuren c.s. neem ik aan dat de kostennota niet als een besluit in de zin van de Awb behoeft te worden beschouwd(5).
2.9. De klachten onder a - c zijn derhalve gegrond. De klacht onder d kan in dat geval onbesproken blijven. De klacht onder e is gericht tegen rov. 4.6 en het dictum van het bestreden arrest, voor zover daar wordt voortgebouwd op de beslissingen die met de vorige middelonderdelen werden aangevallen. De slotsom is dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. Ik meen dat de Hoge Raad de zaak zelf zou kunnen afdoen door grief I alsnog gegrond te verklaren, het vonnis van de rechtbank te vernietigen en het verzet van [eiser] tegen het dwangbevel gegrond te verklaren.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot vernietiging van het vonnis van de rechtbank te Amsterdam d.d. 17 november 1999 en tot gegrondverklaring van het verzet tegen het dwangbevel, zulks met veroordeling van de gemeente in de proceskosten in alle instanties.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1 Uit de uitspraak van de rechtbank (sector bestuursrecht) d.d. 13 augustus 1999 (prod. 1 bij MvG) blijkt dat het dagelijks bestuur van het Stadsdeel op 22 augustus 1995 het bezwaarschrift van [eiser] ongegrond heeft verklaard en dat daartegen geen beroep is ingesteld.
2 De raadsman van [eiser] had bij brief van 15 januari 1997 het Stadsdeel om uitstel verzocht in afwachting van het resultaat van de civiele procedure tegen de huurder (prod. 1 bij CvA in oppositie). Volgens [eiser] is hem dit kort daarna door Bouw- en Woningstoezicht toegezegd.
3 De beslissing tot toepassing van bestuursdwang als zodanig blijft in stand. De kwalificatie als een gedeeltelijk nieuw besluit kan bestuursrechtelijk van belang zijn, bijv. indien derden die bij de gemeente hebben aangedrongen op toepassing van bestuursdwang, bezwaar willen maken tegen het uitstel.
4 T&C Awb, aant. 6 op art. 5:24 (Van Buuren), onder verwijzing naar ARRS 22 mei 1984, AB 1985, 153 en ABRS 5 februari 1996, AB 1996, 311. Zie ook: Van Wijk/Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht, 1999, blz. 488; P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, 1999, blz. 126-127.
5 P.J.J. van Buuren e.a., Bestuursdwang en dwangsom, 1999, blz. 152-153.