Conclusie
Rolnr. C00/225
mr. E.M. Wesseling-van Gent
Zitting: 28 juni 2002
Conclusie inzake:
[Eiser]
tegen
De Ontvanger van de Belastingdienst/Ondernemingen Eindhoven
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 De Inspecteur van de Belastingdienst Ondernemingen Eindhoven heeft op 4 september 1996 aan eiser tot cassatie, [eiser], een voorlopige aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen over het jaar 1996 opgelegd ten bedrage van ƒ 481.536,--. De aanslag is op grond van art. 10 lid 1 onder Pro b en c in verbinding met art. 15 van Pro de Invorderingswet (Iw) 1990 terstond en tot het volle bedrag invorderbaar verklaard.
1.2 Ter zake van deze aanslag is op eveneens 4 september 1996 een dwangbevel tegen [eiser] uitgevaardigd door de ontvanger. Dit dwangbevel is ondertekend door [betrokkene 1], ambtenaar van de belastingdienst en belast met invorderingswerkzaamheden. Ook het dwangbevel is op grond van art. 10 lid 1 onder Pro b en c in verbinding met art. 15 van Pro de Iw 1990 terstond en tot het volle bedrag invorderbaar verklaard.
1.3 Op 10 oktober 1997 is op grond van voormeld dwangbevel ten laste van [eiser] executoriaal derdenbeslag gelegd onder de Rabobank [...]. Het saldo op het moment van beslaglegging van ƒ 136.547,55, is door de Ontvanger uitgewonnen.
1.4 Bij inleidende dagvaarding van 18 maart 1999 heeft [eiser] thans verweerder in cassatie, de Ontvanger, in kort geding gedagvaard voor de President van de arrondissementsrechtbank te `s-Hertogenbosch. [Eiser] heeft daarbij gevorderd de Ontvanger te veroordelen het reeds uitgewonnen bedrag (zie 1.3) aan [eiser] terug te betalen met wettelijke rente, het derdenbeslag onder de Rabobank [...] op te heffen, de betekeningskostenbeschikking te vernietigen en het bedrag van de negatieve aanslag inkomstenbelasting premie volksverzekering 1995 uit te betalen.
1.5 [Eiser] heeft - voor zover in cassatie nog van belang - aan deze vorderingen ten grondslag gelegd dat het executoriaal derdenbeslag nietig is op de grond dat het dwangbevel niet conform art. 12 Iw Pro 1990 door de Ontvanger maar door een daartoe niet bevoegde ambtenaar is uitgevaardigd, en dat het dwangbevel is betekend en het beslag is gelegd door een daartoe onbevoegde deurwaarder.
1.6 Volgens [eiser] is ingevolge art. 19 lid 1 van Pro de Uitvoeringsregeling Belastingdienst (UrB) het Hoofd van de Belastingdienst/Ondernemingen Eindhoven de bevoegde ontvanger. Weliswaar kan het Hoofd op grond van art. 19 lid 3 UrB Pro (destijds geldende tekst) binnen zijn eenheid ambtenaren aanwijzen die namens hem de bevoegdheid van Ontvanger uitoefenen, maar dit mandaat dient schriftelijk te geschieden. [Betrokkene 1] was op de datum van het uitvaardigen van het dwangbevel niet het hoofd van de Belastingdienst/Ondernemingen Eindhoven en evenmin schriftelijk aangewezen om de bevoegdheid van Ontvanger uit te oefenen.
1.7 De Ontvanger heeft het volgende systeem van mandatering uiteengezet. [Betrokkene 1] is vanaf 1 januari 1994 door het hoofd van de eenheid Ondernemingen belast met invorderingswerkzaamheden. Zijn functie was invorderaar, hetgeen onder meer blijkt uit overgelegde beoordelingsformulieren. [Betrokkene 1] is ingedeeld in groepsfunctie E. Aan ambtenaren die zijn aangesteld in die groepsfunctie is de bevoegdheid toegekend dwangbevelen uit te vaardigen en te ondertekenen.
De schriftelijke aanwijzing in de zin van art. 19 UrB Pro volgt uit de aanstelling van [betrokkene 1] als invorderaar in groepsfunctie E. De bevoegdheid van [betrokkene 1] om naar buiten als ontvanger op te treden wordt bevestigd in de schriftelijke verklaring van het toenmalige hoofd van de eenheid. Een en ander brengt mee dat [betrokkene 1] bevoegd was het dwangbevel als ontvanger te ondertekenen.
1.8 De president van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch heeft de vorderingen bij vonnis van 29 april 1999 grotendeels toegewezen. Hij heeft daarbij onder meer overwogen dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat het dwangbevel is uitgevaardigd door een daartoe bevoegde ambtenaar, omdat de Ontvanger er niet in is geslaagd aan te tonen dat is voldaan aan de uit art. 19 UrB Pro voortvloeiende eis dat de aanwijzing van [betrokkene 1] schriftelijk is geschied.
1.9 Van dit vonnis is de Ontvanger in hoger beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Partijen hebben in hoger beroep opnieuw gestreden over de vraag of het onderhavige dwangbevel door een daartoe bevoegde ambtenaar is uitgevaardigd.
1.10 Bij pleidooi heeft de Ontvanger ten aanzien van de bevoegdheid van [betrokkene 1] benadrukt dat hooguit een formeel voorschrift is geschonden nu hij geen uitdrukkelijk schriftelijk stuk kan overleggen waarin [betrokkene 1] op de voet van art. 19 UrB Pro is aangewezen en dat diens materiële bevoegdheid uit zijn aanstelling en uit overgelegde verklaringen blijkt.
Volgens de Ontvanger is [eiser] echter niet in zijn belangen benadeeld, nu het besluit inhoudelijk hetzelfde zou zijn geweest, indien [betrokkene 1] wèl schriftelijk zou zijn aangewezen. Als het zou gaan om een besluit in bestuursrechtelijke zin, dan zou dit besluit op de voet van art. 6:22 Awb Pro in stand worden gelaten..
1.11 [Eiser] heeft daartegenover gesteld dat de vereiste mandatering niet impliciet kan volgen uit bijvoorbeeld de aanstellingsakte van de betreffende ambtenaar of diens beoordelingsformulieren. De schriftelijkheidseis bij algemeen mandaat van art. 19 lid 3 UrB Pro is ingegeven door eisen van rechtszekerheid. [Eiser] concludeert dat het dwangbevel niet door of namens de daartoe bevoegde Ontvanger is uitgevaardigd en het derhalve van rechtswege nietig is.
1.12 Het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch heeft bij arrest van 30 mei 2000 het vonnis van de President vernietigd en - opnieuw rechtdoende - de vordering(en, W-vG) van [eiser] afgewezen.
1.13 [Eiser] heeft tijdig(2) cassatieberoep ingesteld. De Ontvanger heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten. [Eiser] heeft nog gerepliceerd.
2. Bespreking van de cassatiemiddelen
2.1 Middel I richt zich in enige onderdelen tegen het oordeel van het hof dat voorshands voldoende aannemelijk is geworden dat [betrokkene 1] mondeling was gemandateerd om het onderhavige dwangbevel en de daarop volgende beslagopdracht uit te vaardigen en dat een mogelijk gebrek in de mandatering van zodanig gering belang is dat dit niet in de weg staat aan een onverkorte handhaving van de gevolgen van dit dwangbevel en de daarna genomen invorderingsmaatregelen.
2.2 Het hof heeft daartoe in de rechtsoverwegingen 4.5.2 en 4.5.3 het volgende overwogen:
"4.5.2 Het hof acht voorshands voldoende aannemelijk geworden dat [betrokkene 1] sedert 1 januari 1994 door het (toenmalige) hoofd van de eenheid Ondernemingen van de Belastingdienst Eindhoven belast was met invorderingswerkzaamheden, waaronder het uitvaardigen en ondertekenen van dwangbevelen. Het hof heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de verklaringen van [betrokkene 2] van 30 augustus 1999 en 7 april 2000.
Voorts blijkt uit het beoordelingsformulier van [betrokkene 1] (prod. 4 van de Ontvanger in hoger beroep) dat [betrokkene 1] in de groepsfunctie van invorderaar was ingedeeld in schaal E, terwijl [eiser] niet gemotiveerd betwist heeft (aangevoerd) dat schaal E staat voor de bevoegdheid om dwangbevelen uit te vaardigen en te ondertekenen.
Het hof acht dan ook voorshands voldoende aannemelijk geworden dat het uitvaardigen en ondertekenen van het onderhavige dwangbevel ten laste van [eiser] - op na te noemen uitzondering na - is geschied binnen het kader van de bestaande beleidsregels en instructies. De omstandigheid, dat op het dwangbevel niet staat vermeld dat [betrokkene 1] "namens" de Ontvanger heeft gehandeld, acht het hof van onvoldoende gewicht.
(...)
4.5.3 De uitzondering, waarop het hof hiervoor heeft gedoeld, bestaat hierin dat de Ontvanger in deze procedure niet een schriftelijk stuk kan tonen, waaruit de aanwijzing door het hoofd van [betrokkene 1] ondubbelzinnig blijkt. Het hof acht voornoemd mogelijk gebrek in de mandatering in casu van zodanig gering belang dat dit gebrek niet in de weg staat aan een onverkorte handhaving van de gevolgen van dit dwangbevel en de daarna genomen invorderingsmaatregelen. Het hof heeft hierbij acht geslagen op de volgende omstandigheden.
a. [Betrokkene 1] was in ieder geval mondeling gemandateerd en derhalve materieel bevoegd om het onderhavige dwangbevel en de daarop gevolgde beslagopdracht uit te vaardigen.
b. Naar het hof op grond van voornoemde verklaringen van [betrokkene 2] voorshands voldoende aannemelijk acht, behoorde het uitvaardigen van dwangbevelen tot de normale taakuitoefening van [betrokkene 1].
c. De Ontvanger heeft het dwangbevel en de op basis daarvan getroffen executiemaatregelen, waaronder het derdenbeslag onder de Rabobank, uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud voor zijn rekening genomen.
d. Op grond van het voorgaande is in materiële zin voldaan aan het waarborgkarakter, dat in het bestuursrecht is verbonden aan de regel dat besluiten door een bevoegd orgaan genomen worden."
2.3 Het middel klaagt dat deze overwegingen en beslissingen onjuist zijn omdat [betrokkene 1] niet het hoofd van de Belastingdienst Ondernemingen Eindhoven en aldus niet de tot uitvaardiging van het dwangbevel bevoegde Ontvanger was. Volgens het middel ontbrak een krachtens 19 lid 3 UrB vereiste schriftelijke mandatering en heeft de door het hof aangenomen mondelinge mandatering geen enkele rechtskracht. De enkele omstandigheid dat [betrokkene 1] belast was met invorderingswerkzaamheden, waaronder het uitvaardigen en ondertekenen van dwangbevelen, maakt hem nog niet bevoegd tot het in kwaliteit van de Ontvanger uitvaardigen van zodanige dwangbevelen en/of het ondertekenen daarvan en het op basis daarvan verrichten van invorderingswerkzaamheden. Zonder schriftelijke aanwijzing mocht [betrokkene 1] enkel handelen wanneer hij aangaf aldus namens de Ontvanger te handelen, doch dat is niet geschied, aldus het middel.
2.4 Het middel stuit in al zijn onderdelen af op het arrest van de Hoge Raad van 19 oktober 2001, NJ 2002, 256 m.nt. J.W. Zwemmer onder 257. In die zaak was evenals in de onderhavige zaak de vraag aan de orde of aan de ambtenaar, niet zijnde de Ontvanger, die een dwangbevel heeft ondertekend, krachtens een geldig mandaat de bevoegdheid was verleend namens de Ontvanger het dwangbevel uit te vaardigen. Aan het mandaat kleefde uitsluitend het formele gebrek dat het niet schriftelijk was verleend. De ondertekenaar van het dwangbevel was materieel bevoegd tot uitvaardiging. De vennootschap ten laste van wie het dwangbevel was uitgevaardigd en waarvan [eiser] de oprichter en eerste bestuurder is(3), betoogde in cassatie dat dit bevel op deze gronden nietig was. De Hoge Raad overwoog in rechtsoverweging 3.5 voor zover in deze zaak van belang het volgende:
"(...) Mede gelet op de omstandigheid dat A. (de vennootschap, W-vG) in de onderhavige procedure haar vordering heeft gericht tegen "de Ontvanger der directe belastingen te Eindhoven" en op de stellingen die zij in eerste aanleg aan deze vordering ten grondslag heeft gelegd (...) moet het voor haar duidelijk zijn geweest dat, ook al was dit niet in het dwangbevel zelf met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht, het om een namens de Ontvanger uitgevaardigd dwangbevel ging. (...) Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat A. een rechtens te respecteren belang heeft bij haar beroep op het aan het dwangbevel klevende gebrek, en moet worden aangenomen dat, in overeenstemming met het beginsel dat ten grondslag ligt aan art. 6:22 Awb Pro, dit gebrek niet tot nietigheid van het dwangbevel leidt."
2.5 In de onderhavige zaak heeft [eiser] evenmin als de vennootschap A. in het hiervoor aangehaalde arrest een rechtens te respecteren belang bij zijn beroep op een aan het dwangbevel klevend formeel gebrek. Ook [eiser] wist heel goed dat het om een namens de Ontvanger uitgevaardigd dwangbevel ging. Hij behoort zich - in de woorden van Zwemmer(4) - niet van zijn belastingschulden te kunnen bevrijden met een beroep op onbevoegdheid als volstrekt duidelijk is dat aan de bevoegdheid slechts een formeel gebrek kleeft.
2.6 Middel II richt zich in drie onderdelen tegen rechtsoverweging 4.8, waarin het hof als volgt heeft geoordeeld:
"Het hof verwerpt de stelling van [eiser] dat het dwangbevel is betekend en het beslag is gelegd door een onbevoegde deurwaarder. De Ontvanger heeft aangevoerd dat [betrokkene 1] deze opdrachten aan de belastingdeurwaarder heeft gegeven. Dit is door [eiser] niet voldoende gemotiveerd betwist, zodat het hof hier van uit zal gaan.
(...).
Met betrekking tot de stelling van [eiser], dat de opdracht tot de beslaglegging niet schriftelijk is gegeven en dat de kolom "beslagopdracht" op het dwangbevel niet is ingevuld en geparafeerd, geldt het volgende.
Het hof zal in deze kort geding procedure er veronderstellenderwijs van uit gaan dat het Handboek Invordering met medeweten van de overheid op zodanige wijze is bekend gemaakt dat verzekerd is dat de regels voor de betrokkenen kenbaar en toegankelijk zijn, zodat de in dit handboek vervatte regels als recht dienen te worden aangemerkt. Dit laat echter onverlet dat de regels in dit Handboek Invordering in hoofdzaak moeten worden aangemerkt als een op het interne functioneren van de belastingdienst gericht geheel van instructienormen. Het feit dat de opdracht aan de belastingdeurwaarder om uit hoofde van het onderhavige dwangbevel een derdenbeslag te leggen niet blijkt uit enig schriftelijk stuk en dat de kolom "beslagopdracht" op het dwangbevel niet is ingevuld, kan dan ook naar het voorlopig oordeel van het hof niet de conclusie wettigen dat de gelegde beslagen nietig zijn. Het Handboek kent een derglijke sanctie niet."
2.7 Het middel stelt voorop dat [betrokkene 1] onbevoegd is om namens de Ontvanger op te treden.
Voor zover het middel aldus bedoelt te klagen dat het gelegde derdenbeslag onder de Rabobank nietig is omdat het dwangbevel niet bevoegdelijk is uitgevaardigd, faalt het op grond van het hiervoor ten aanzien van middel I vermelde.
2.8 Onder 2.2 betoogt het middel dat de opdracht tot beslaglegging niet schriftelijk is gegeven en dat de kolom "beslagopdracht" op het dwangbevel niet is ingevuld en geparafeerd "zodat ook daarom de gelegde beslagen nietig zijn". Volgens dit onderdeel is het oordeel van het hof dat de regels uit het Handboek in hoofdzaak moeten worden aangemerkt als een op het interne functioneren van de belastingdienst gericht geheel van instructienormen niet concludent althans rechtens onjuist is, omdat de regels in het Handboek Invordering hebben te gelden als recht in de zin van art. 99 RO Pro.
2.9 Het Handboek vangt aan met enige opmerkingen omtrent de "Inrichting van het boekwerk". De eerste alinea luidt als volgt(5):
"Dit handboek is procesgericht opgebouwd. Dit betekent dat de werkzaamheden zoveel mogelijk in dezelfde volgorde worden beschreven als dat ze worden uitgevoerd. Elk deel van het handboek beschrijft een werkstroom uit het invorderingsproces."
2.10 Het Handboek bevat vervolgens een inleiding waarin is beschreven voor wie het is bestemd en waarin informatie over de samenstelling ervan wordt gegeven. Ik citeer uit de inleiding het volgende(6):
"1 1 Doelgroep
Dit handboek is geschreven voor de medewerkers die op een of andere wijze bij de uitvoering van het invorderingsproces zijn betrokken.
Dit handboek bevat richtlijnen voor de administratieve en invorderingstechniek op de eenheid. Het is bedoeld als instructie en als naslagwerk.
(...)
1.3 Samenstelling
De delen van dit handboek zijn samengesteld door de Belastingdienst/Centrum voor proces- en produktontwikkeling Utrecht."
2.11 In de daarop volgende hoofdstukken beschrijft het Handboek processen en geeft het richtlijnen die medewerkers kunnen volgen bij hun werkzaamheden in het invorderingsproces. Inzoverre het Handboek beleidsmatige opvattingen bevat, zijn die opgenomen in de Leidraad Invordering 1990. Het Handboek bevat geen eigen bepalingen die sancties voorschrijven.
2.12 In het Handboek is dus ook geen sanctie verbonden aan het niet invullen van de kolom "beslagopdracht". Ook het middel gaat daarvan uit onder 2.3. Niet valt in te zien hoe het niet invullen van een rubriek tot nietigheid van het dwangbevel kan leiden indien daarop geen enkele sanctie is gesteld, laat staan de sanctie van nietigheid(7).
2.13 Nu het Handboek geen sanctie stelt op het niet invullen van de kolom "beslagopdracht" behoeft de vraag of het Handboek recht in de zin van art. 79 RO Pro vormt - hetgeen het hof veronderstellenderwijs heeft aangenomen - geen bespreking. Overigens ben ik van mening dat dit niet het geval is. Het Handboek is een interne instructie en is niet gepubliceerd(8).
2.14 Ten slotte geeft het oordeel van het hof volgens het middel onder 2.3 blijk van een onjuiste rechtsopvatting, nu de enkele omstandigheid dat het Handboek een (dergelijke) sanctie niet kent niet concludent is "omdat immers de eisen van zorgvuldige rechtspleging van hogere als ook van openbare orde zijn, en aldus rechtstreeks van invloed zijn op de uitleg en/of uitwerking van gemelde instructienormen, daar waar het gaat om de vaststelling van de nietigheid van die dwangbevelen en de op basis daarvan toegepaste invorderingsmaatregelen"
2.15 Deze klacht voldoet niet aan art. 407 lid 2 Rv Pro. omdat niet wordt aangegeven waarom het oordeel van het hof onjuist of niet concludent zou zijn(9). Een algemene verwijzing naar eisen van zorgvuldige rechtspleging is niet voldoende. De uiteenzetting in dit verband in de schriftelijke toelichting kan dit gebrek niet helen.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Ontleend aan rechtsoverweging 4.1 van het bestreden arrest van 30 mei 2000.
2 De dagvaarding is uitgebracht op 6 juli 2000.
3 Repliek van mr. Garretsen onder 1.
4 Noot onder HR 19 oktober 2001, NJ 2002, 257.
5 Zie blz. 0.00.10. Op mijn verzoek heeft mr. Blauw - zoals toegezegd in noot 4 van zijn schriftelijke toelichting - een exemplaar van het Handboek ter beschikking gesteld.
6 Zie blz. 0.00.15.
7 Ik merk overigens op dat het invullen van de rubriek op het dwangbevel beschreven is in hfst. 7, paragraaf 3.2 waar het gaat om het beslaglegging op roerende zaken. In hfst. 9 over het derdenbeslag, hetgeen in de onderhavige zaak aan de orde is, wordt die stap niet beschreven.
8 Zie over de vraag of beleidsregels recht in de zin van art. 99 (oud) RO kunnen vormen: HR 28 maart 1990, NJ 1991, 118 en HR 29 juni 1990, NJ 1991, 120.
9 HR 10 september 1999, NJ 1999, 795 rov. 3.3; HR 19 oktober 2001, NJ 2002, 256 rov. 3.6.