Conclusie
Rolnummer C02/071HR
Mr Bakels
Zitting 28 juni 2002
Conclusie inzake
DE STAAT DER NEDERLANDEN
tegen
[Verweerder]
1. Feiten en procesverloop
1.1 Deze zaak betreft de vraag of de uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht die in het arrest Groningen/Raatgever is aanvaard voor zuivere schadebesluiten, ook van toepassing is op dergelijke besluiten ten aanzien van ambtenaren.
1.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.(1)
(a) [Verweerder], gewezen majoor bij de Koninklijke Landmacht, is met ingang van 1 februari 1997 uit de militaire dienst ontslagen wegens gebreken.
(b) Bij beschikking van 10 juli 1997 heeft de staatssecretaris van Defensie aan [verweerder] een invaliditeitspensioen ingevolge de Algemene militaire pensioenwet toegekend. Bij dit besluit is hem medegedeeld dat de heupaandoening waaraan hij leed geen verband hield met de uitoefening van de militaire dienst als bedoeld in artikel E 11 Algemene militaire pensioenwet (oud). Wat betreft een dubbelzijdige gehoororgaan-aandoening is wel een oorzakelijk verband met de militaire dienst aanvaard maar is de mate van invaliditeit op slechts 5% vastgesteld. [Verweerder] heeft administratief bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij beslissing van 4 juli 1999 is dit bezwaar ongegrond verklaard.
(c) Tegen laatstgenoemd besluit heeft [verweerder] beroep ingesteld bij de rechtbank (sector bestuursrecht) te Den Haag. Bij uitspraak van 24 februari 2000(2) heeft de rechtbank het beroep van [verweerder] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak was overwogen, met veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten.
(d) Vervolgens heeft [verweerder] bij brief van 7 juni 2000 van diens raadsman de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de schade ad f 5.721,19 die hij heeft geleden door het onrechtmatige besluit van 10 juli 1997. Bij brief van 18 september 2000 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Hiertegen heeft [verweerder] geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend.
1.3 Tegen deze achtergrond heeft [verweerder] bij de rechtbank Den Haag de onderhavige civielrechtelijke procedure aanhangig gemaakt tegen de Staat en gevorderd dat de Staat zal worden veroordeeld om aan hem genoemd bedrag van f 5.721,19 te voldoen. Hij legde daaraan ten grondslag dat de beslissingen van 4 februari 1999 alsmede het daaraan ten grondslag liggende besluit van 10 juli 1997 wegens strijd met de wet zijn vernietigd, hetgeen meebrengt dat met de vernietigde besluiten onrechtmatig jegens hem is gehandeld. [Verweerder] heeft daarvan schade ondervonden, bestaande uit de kosten van een rechtsgeleerde raadsman in de bezwaarfase, reiskosten en het opnemen van vakantiedagen voor zittingen. Deze kosten zijn niet begrepen in de bij vonnis van 24 februari 2000 gegeven kostenveroordeling, die alleen de processuele fase betreft.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
1.4 De kantonrechter heeft bij vonnis van 2 mei 2001 de vordering van [verweerder] toegewezen tot een bedrag van f 3.007,86. De Staat heeft tegen dit vonnis appèl ingesteld bij de rechtbank te Den Haag. [Verweerder] heeft incidenteel geappelleerd van de beslissing om de door de rechtbank toegewezen proceskosten op het schadebedrag in mindering te brengen.
Alleen [verweerder] had succes: de rechtbank heeft bij vonnis van 23 januari 2002 de principale grieven verworpen en de incidentele grief gegrond geacht. Zij overwoog in het principaal beroep, voor zover in cassatie nog van belang, onder meer als volgt (rov. 4.7):
"De Hoge Raad heeft in Groningen/Raatgever in algemene zin beslist dat voor (voor bezwaar en beroep vatbare) zuivere schadebesluiten een uitzondering wordt aanvaard op het (in onder meer het Changoe-arrest geformuleerde) beginsel van formele rechtskracht, in die zin dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een verzoek tot schadevergoeding dat is gegrond op een onrechtmatig besluit, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot schadevergoeding. Anders dan de Staat meent kan uit Groningen/Raatgever op geen enkele wijze worden afgeleid dat de Hoge Raad hierbij een voorbehoud heeft willen maken voor (zuivere) schadebesluiten jegens ambtenaren. Een dergelijk voorbehoud ligt ook niet in de rede, nu met de invoering van de Awb uniformering van het bestuursprocesrecht is beoogd."
1.5 De Staat heef tijdig(3) beroep in cassatie tegen dit vonnis ingesteld. [Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben afgezien van schriftelijke toelichting.(4)
2. Ter inleiding
De Wet kosten bestuurlijke voorprocedures
2.1 Op 12 maart 2002 is de (omstreden en veelvuldig geamendeerde) Wet kosten bestuurlijke voorprocedures in werking is getreden.(5) Deze wet voorziet in een regeling van vergoeding van de kosten die een belanghebbende in verband met bestuursrechtelijke voorprocedures heeft moeten maken. Het in de onderhavige zaak aan de orde gestelde probleem is derhalve niet langer van belang voor gevallen die zich na die datum hebben voorgedaan, voor zover het gaat om zuivere schadebesluiten die - zoals in onze zaak - betrekking hebben op de in de bezwaarfase gemaakte kosten.(6) Deze beperking geldt niet voor anderssoortige zuivere schadebesluiten ten aanzien van ambtenaren. In zoverre is de uitkomst van deze zaak voor de praktijk nog steeds van belang.
De competentieafbakening tussen de burgerlijke- en de bestuursrechter in het algemeen
2.2 De bevoegdheid van de burgerlijke rechter ten aanzien van rechtsvorderingen wordt bepaald door hetgeen de eiser aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd (objectum-litis-leer).(7) Indien de eiser stelt dat jegens hem onrechtmatig is gehandeld, is de burgerlijke rechter bevoegd.(8) De eiser wordt in zijn vordering echter niet-ontvankelijk verklaard indien voor hem een voldoende rechtsbescherming biedende administratieve rechtsgang openstaat of heeft opengestaan, waarmee hij hetzelfde resultaat kan bereiken als hij nastreeft met de bij de burgerlijke rechter ingestelde vordering.(9)
2.3 Met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht(10) is in art. 8:73 Awb Pro de mogelijkheid geschapen om bij de bestuursrechter schadevergoeding te vragen voor onrechtmatige handelen van de overheid. Voordien nam de burgerlijke rechter kennis van zulke vorderingen. Voor zover het bij de rechtsprekende afdeling van de Raad van State mogelijk was om bij de bestuursrechter vergoeding van (een gedeelte van) de schade te krijgen, sloot dat de weg naar de burgerlijke rechter niet af: de bevoegdheid om een vergoeding toe te kennen gold volgens het per 1 januari 1994(11) vervallen artikel 99 lid 3 van Pro de Wet op de Raad van State "onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen".(12) Die Afdeling maakte van die mogelijkheid een zeer terughoudend gebruik.(13) In de praktijk kwam het dus erop neer dat de burger die schade had geleden als gevolg van een onjuist overheidsbesluit, twee procedures moest voeren(14): een bestuursrechtelijke om vernietiging van het desbetreffende besluit te bewerkstelligen en een civielrechtelijke om zijn schade vergoed te krijgen.
2.4 In een dergelijke civiele procedure dreigde aanvankelijk niet het risico dat eiser niet-ontvankelijkheid zou worden verklaard omdat een voldoende rechtsbescherming biedende bestuursrechtelijke rechtsgang had opengestaan. Voor zover die laatstbedoelde rechtsgang al bestond, was zij niet exclusief bedoeld. Indien de bestuursrechter het onderliggende besluit had vernietigd, stond daarmee voor de burgerlijke rechter in beginsel de onrechtmatigheid van dat besluit vast, alsmede de toerekenbaarheid van de schade aan het overheidsorgaan dat de vernietigde beslissing had genomen.
2.5 Indien echter tegen een besluit van een overheidsorgaan bezwaar en beroep heeft opengestaan maar deze bestuursrechtelijke rechtsgang niet is gevolgd, heeft het desbetreffende besluit formele rechtskracht gekregen. Dit houdt in dat dit besluit voor de burgerlijke rechter als rechtmatig heeft te gelden, zelfs als het evident was dat de bestuursrechter het besluit zou hebben vernietigd. In de woorden van de Hoge Raad: wanneer tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze beroepsgang niet is gebruikt, dient in beginsel ervan te worden uitgegaan dat het besluit zowel wat betreft zijn wijze van totstandkomen als wat betreft zijn inhoud in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Het beginsel van formele rechtskracht staat aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de ontvankelijkheid van de vordering niet in de weg, maar leidt tot afwijzing daarvan. De rechtmatigheid van het onderliggende besluit - het besluit op de onrechtmatigheid waarvan de vordering tot schadevergoeding is gebaseerd - staat op grond daarvan immers vast.(15)
2.6 Met de invoering van artikel 8:73 Awb Pro is, zoals gezegd, in het algemeen de mogelijkheid geschapen om bij de bestuursrechter schadevergoeding te vragen. Uit de toelichting op het artikel blijkt echter dat die weg niet als exclusief is bedoeld. Zowel de verzoeker als de bestuursrechter zelf zijn bevoegd om de vordering tot schadevergoeding desgewenst aan de burgerlijke rechter voor te leggen:
"Het is naar onze mening uit het oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming aantrekkelijk, indien de burger in een en dezelfde procedure zijn schade vergoed kan krijgen. Het is anderzijds naar onze mening juist gelet op de bijzondere expertise die de burgerlijke rechter heeft op het terrein van het schadevergoedingsrecht niet wenselijk, de mogelijkheid van een schadevergoedingsactie bij de burgerlijke rechter thans uit te sluiten. Wij prefereren een geleidelijke ontwikkeling waarbij de administratieve rechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet."(16)
De taakverdeling tussen de burgerlijke- en de ambtenarenrechter
2.7 De situatie in het ambtenarenrecht was - in elk geval voor de invoering van de Awb - anders.(17) Aanvankelijk werd in de rechtspraak van de Hoge Raad aangenomen dat geschillen over schuldvorderingen die voortvloeien uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaren en die vielen onder de rechtsmacht van de ambtenarenrechter, geheel waren onttrokken aan de kennisneming van de burgerlijke rechter:
"geschillen over schuldvorderingen, die uit de rechtsbetrekking tussen ambtenaar en overheid voortvloeien, zijn met ter zijde stelling van de algemene regel van art. 2 RO Pro(18) aan de kennisneming van de rechterlijke macht onttrokken."(19)
De burgerlijke rechter diende zich met betrekking tot dergelijke schuldvorderingen dus onbevoegd te verklaren.(20) In 1988 formuleerde de Hoge Raad dit als volgt ten aanzien van een ambtenaar die voor de burgerlijke rechter de onrechtmatigheid van een jegens hem genomen schorsingsbesluit staande hield:
"(...)dat [betrokkene 1] klaagt over een besluit dat ten aanzien van een ambtenaar als zodanig is genomen. Klaarblijkelijk is ook het hof van een en ander uitgegaan. Over een dergelijk besluit wordt ingevolge art. 3 van Pro de Ambtenarenwet 1929(21) bij uitsluiting geoordeeld door de Ambtenarengerechten en in hoger beroep door de CRvB."
2.8 Deze status aparte van het ambtenarenrecht, waardoor inbreuk werd gemaakt op de sinds 1915 geldende regel dat de aard van het recht waarin de aanlegger vraagt te worden beschermd, beslissend is voor de bevoegdheid van de burgerlijke rechter, werd naar huidige inzichten niet langer gerechtvaardigd geacht. Daarom heeft de Hoge Raad zijn onder 2.7 weergegeven standpunt in het Changoe-arrest(22) verlaten. De casus was, dat het ontslag van ambtenaar Changoe door de bestuursrechter nietig was verklaard. Zijn bezoldiging werd nabetaald. Changoe vorderde aanvullende schadevergoeding bij de burgerlijke rechter. De Hoge Raad oordeelde ten aanzien van diens bevoegdheid:
"Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 Wet Pro RO, met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser door de burgerlijke rechter niet ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt (zie bijv. HR 25 nov. 1977, NJ 1978, 255).
(...)
Het ligt voor de hand dit stelsel van aanvullende rechtsbescherming ook te aanvaarden voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter, tenzij de Ambtenarenwet tot een andere opvatting zou nopen. Dit is echter niet het geval."(23)
2.9 Deze koerswijziging bracht Changoe echter geen soelaas. Bij de ambtenarenrechter was namelijk, al voordat andere bestuursrechtelijke colleges deze mogelijkheid aanvaardden, administratief beroep mogelijk tegen een zuiver schadebesluit. De Hoge Raad drukte dit aldus uit:
"De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de vaste jurisprudentie van de CRvB aldus is: wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan vergoeding van schade vraagt en dat administratief orgaan dat verzoek afwijst, levert een dergelijke afwijzing een besluit of weigering op waartegen in beginsel, d.w.z. indien ook overigens aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid is voldaan, beroep ingevolge de Ambtenarenwet openstaat (zie o.m. CRvB 7 maart 1985, Gst. 6788,4)."(24)
Omdat dus een voldoende rechtsbescherming biedende bestuursrechtelijke rechtsgang had opengestaan, diende Changoe in zijn vordering niet-ontvankelijk verklaard te worden. Daaraan deed volgens de Hoge Raad niet af, dat de bestuursrechter mogelijk over de toewijsbaarheid van sommige schadeposten anders zou denken dan de bestuursrechter.
De bevoegdheid van de bestuursrechter ten aanzien van zuivere schadebesluiten
2.10 Deze ontwikkeling in de bevoegdheid van de burgerlijke rechter correleerde (vrijwel) met een nieuwe ontwikkeling in het bestuursrecht. In 1996 heeft de Raad van State namelijk aan het leerstuk van het zuivere schadebesluit(25) een andere wending gegeven die erop neerkwam dat de bevoegdheid van de bestuursrechter om daarover te oordelen, aanzienlijk werd uitgebreid.(26) In samenhang met de leer dat iemand, voor wie een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, niet-ontvankelijk wordt verklaard voor de burgerlijke rechter in een vordering op diezelfde grondslag zou dit, bij ongewijzigde rechtspraak van de Hoge Raad, ten gevolge hebben dat de mogelijkheid(27) voor de burgerlijke rechter om dit soort geschillen te berechten (die zich tot dan toe ten opzichte van de bevoegdheid van de bestuursrechter verhield als communicerende vaten) in dezelfde mate zou worden beperkt.(28) De nieuwe leer van de RvS, wat daarvan overigens zij(29), strookt met de al geciteerde passage uit de wetsgeschiedenis van art. 8:73 Awb Pro, waarin de wetgever zijn voorkeur tot uitdrukking heeft gebracht voor "een geleidelijke ontwikkeling waarbij de administratieve rechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet."
2.11 In het veelbesproken arrest Groningen / Raatgever(30) heeft de Hoge Raad geweigerd deze consequentie te trekken en daarom zijn eerdere rechtspraak bijgesteld. Kort gezegd was in die zaak het volgende aan de orde. Raatgever ontving bijzondere bijstand op grond van de Algemene bijstandswet in verband met de kosten van de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon. Het Groninger college van B&W besloot op zeker moment dat zij deze bijstand vanaf een bepaalde datum niet meer zou ontvangen. Raatgever maakt, bijgestaan door een advocaat, met succes bezwaar tegen deze beslissing. Zij verzocht daarop om vergoeding van de door haar in de bezwaarfase gemaakte advocaatkosten. In cassatie kon ervan worden uitgegaan dat de Gemeente hierop niet heeft gereageerd. Raatgever vorderde daarop deze kosten bij de civiele rechter op grond van de onrechtmatigheid van de op bezwaar vernietigde beslissing. De Gemeente bestreed de vordering met het verweer dat Raatgever zich tot de bestuursrechter had kunnen wenden, gezien de zojuist aangehaalde nieuwe jurisprudentie van de RvS.(31)
2.12 De Hoge Raad verwierp het verweer, met name met een beroep op de wetsgeschiedenis van artikel 8:73 Awb Pro. Zijn beslissing houdt kort gezegd in dat een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht voor zuivere schadebesluiten (als in dat arrest bedoeld) moet worden aanvaard in die zin dat als de burger zijn vordering alleen aan een bestuursorgaan heeft voorgelegd, hij de vrijheid heeft om, bij een voor hem negatieve beslissing, vervolgens een civielrechtelijk geschil aanhangig te maken. Heeft hij echter zijn zaak echter aan de bestuursrechter voorgelegd en daar bot gevangen, dan is hij niet-ontvankelijk in een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop het zuivere schadebesluit betrekking had. De Hoge Raad meende hiermee "een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf" te hebben ontwikkeld, van welke kwalificatie de literatuur al gauw niet geheel overtuigd bleek(32) - maar dat terzijde.
2.13 Mijns inziens is deze motivering niet onberispelijk. Er is hier iets anders aan de hand, namelijk dat - nu de bestuursrechtelijke mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen zuivere schadebesluiten bestond - voor Raatgever een voldoende rechtsbescherming biedende administratieve rechtsgang openstond, waarin zij het door haar gewenste resultaat (volledige schadevergoeding) had kunnen behalen. Daarom had de Hoge Raad naar mijn mening niet op het beginsel van formele rechtskracht een uitzondering moeten maken, maar op de regel dat eiser niet-ontvankelijk is als een voldoende bescherming biedende bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan.(33) Het beginsel van formele rechtskracht leidt, zoals gezegd onder 2.5 van deze conclusie, immers tot afwijzing van de vordering omdat de rechtmatigheid van het onderliggende besluit op grond daarvan vaststaat, en dus niet tot niet-ontvankelijkheid van de eiser. In het geval Raatgever stond de onrechtmatigheid van dat besluit echter vast als in cassatie onbestreden.
2.14 Ter afsluiting van deze inleidende opmerkingen nog het volgende. Bloembergen(34) heeft zich boos gemaakt over de ingewikkelde regeling van de (onderlinge) bevoegdheid van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter op dit terrein:
"Extra bedroevend wordt dit in het licht (beter: het donker) van de halfslachtige integratie van de rechterlijke macht. Als de blauwdruk van Van Zeben en de zijnen zou zijn verwezenlijkt, zou het in alle instanties gaan om dezelfde rechter en zouden de problemen in ieder geval ten dele zijn opgelost, ook het probleem van de tegenstrijdige beslissingen in hoogste instantie. Maar een volledige integratie zal er voorlopig niet komen. We blijven dus doormodderen."
Tegen deze achtergrond zou men misschien kunnen denken dat de Raad van State en de Hoge Raad met landje-pik bezig zijn. Men zou zich voorts kunnen afvragen waarom de Hoge Raad, gelet op de geciteerde opmerking uit de parlementaire geschiedenis dat een geleidelijke overheveling van de schadevergoedingsaspecten van besluiten naar de administratieve rechter de voorkeur verdient, toch nog steeds een rol voor de burgerlijke rechter wil reserveren. Een antwoord op deze vraag is zeer onlangs gegeven door Scheltema in diens noot in de NJ onder het in noot 33 aangehaalde arrest Leers/Staat. Deze wijst erop dat de door de bestuursrechter aan de burger geboden rechtsbescherming niet optimaal is, niet alleen vanwege de opbouw van de rechterlijke macht maar ook omdat in de bestuursrechtelijke procedure steeds een bepaald besluit centraal staat en het niet mogelijk is het samenhangende geheel van overheidshandelen in één procedure aan de orde te stellen. Dit is met name onbevredigend als een samenstel van besluiten en handelingen tot schade lijdt. Dat is nogal eens het geval bij grotere belangen en ingewikkelder zaken. Mede daarom zou het naar mijn mening sterk de voorkeur verdienen dat ook de bestuursrechtspraak onder de rechtstreekse controle van de Hoge Raad komt te staan. Zolang dat niet het geval is en de wetgever geen andere regeling invoert, zal Groningen/Raatgever een ruimere toepassing krijgen, in weerwil van Vrankens(35) stelling, dat het burgerlijk recht en het bestuursrechter elkaar naar inhoud inmiddels zozeer genaderd zijn "dat zich een soort algemeen overheidsvermogensrecht aan het ontwikkelen is, waarin de gebruikelijke indeling in bestuursrecht en privaatrecht overstegen wordt."
3. Bespreking van het middel
3.1 In dit licht bespreek ik nu het middel. Dit is gebaseerd op twee pijlers: (a) in het arrest Groningen/Raatgever ligt niet besloten dat de Hoge Raad is teruggekomen op zijn beslissing inzake Changoe en dat ligt ook niet voor de hand, omdat in deze arresten verschillende vragen zijn beoordeeld en (b) blijkens art. 8:1 lid 2 Awb Pro heeft de wetgever gewild dat uitsluitend de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van beroep van ambtenaren tegen zuivere schadebesluiten.
3.2 Tegen de achtergrond van de onder 2 gemaakte inleidende opmerkingen kan de onder (a) naar voren gebrachte klacht geen stand houden. Een eerste argument voor de opvatting dat in Groningen/Raatgever is gebroken met het in Changoe gegeven oordeel, dat een ambtenaar die in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding schadevergoeding verlangt van een bestuursorgaan, daartoe uitsluitend terecht kan bij de bestuursrechter, is te ontlenen aan de redactie van het arrest van 1999. Hoewel de Hoge Raad(36) het Changoe-arrest uitdrukkelijk aanhaalde (rov. 3.5.3), is zijn arrest algemeen geformuleerd in die zin dat in de bewoordingen daarvan geen spoor is te vinden van een mogelijke uitzondering voor ambtenarenzaken op de door hem aanvaarde regel. Bezwaarlijk kan worden aangenomen dat in zoverre sprake is van een verschrijving of van een bewust openlaten van de verhouding tussen beide beslissingen. Veeleer ligt voor de hand dat de Hoge Raad door die formulering mede te kennen heeft willen gegeven dat "Changoe" in zoverre achterhaald was.
3.3 Dit ligt temeer voor de hand - en dat is het tweede argument - omdat het Changoe-arrest is gewezen toen de Awb nog niet was ingevoerd en het arrest Groningen/Raatgever nadien. Omdat sinds 1994 niet langer sprake is van een verbrokkeld stelsel van rechtsbe-scherming, maar van een systematisch opgezette nieuwe wet, was een nieuwe situatie ontstaan. Al daarom lag een ongewijzigde handhaving van Changoe, die zou neerkomen op een nieuwe status aparte voor het ambtenarenrecht - maar nu op andere wijze dan onder 2.8 bedoeld - niet voor de hand. Dit klemde temeer omdat, zoals gezegd, de Raad van State ten aanzien van het zuivere schadebesluit inmiddels een nieuwe koers is ingeslagen, hetgeen de Hoge Raad bij het wijzen van het Changoe-arrest niet had kunnen voorzien. In die nieuwe situatie zou onverkorte handhaving van dat arrest erop neerkomen dat alleen ambtenaren ten aanzien van zuivere schadebesluiten niet het door de wetgever gewenste keuzerecht zouden hebben. Naar mijn mening zou dit in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel: ambtenaren zijn ook burgers. Aangenomen moet worden dat de Hoge Raad deze mening eveneens was toegedaan en daarom Groningen/Raatgever in algemene termen heeft geformuleerd.
3.4 Ten derde ligt de gedeeltelijke overruling van Changoe door Groningen/Raatgever bij nauwkeurige beschouwing eigenlijk al in het Changoe-arrest zelf besloten. De daarin genomen beslissing is door de Hoge Raad immers gemotiveerd met de volgende overweging:
"Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden."
Op de vraag of de Ambtenarenwet tot een andere opvatting zou nopen, gaf de Hoge Raad een ontkennend antwoord:
"De strekking van de ambtenarenwet brengt veeleer mede dat aan de ambtenaar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming dient te worden geboden. In dit verband verdient aantekening dat ook de CRvB klaarblijkelijk ervan uitgaat dat de burgerlijke rechter bevoegd is aanvullende rechtsbescherming te verlenen (...)."
3.5 Op deze overwegingen staat haaks het door het middel bepleite stelsel dat "Changoe" voor ambtenaren nog onverminderd zou gelden, zodat zij, als enige burgers in dit land, vorderingen die verband houden met zuivere schadebesluiten van overheidsorganen, uitsluitend aan de bestuursrechter zouden kunnen voorleggen. Van een dergelijk stelsel kan immers niet worden gezegd dat daardoor "aan ambtenaren een zo volledig mogelijke rechtsbescherming (wordt) geboden".(37)
3.6 Tegenover deze drie redenen waarom Groningen/Raatgever prevaleert boven Changoe, staat dat de consequentie daarvan is dat ambtenaren, die tot voor kort uitsluitend toegang hadden tot de bestuursrechter (vroeger: de ambtenarenrechter) er een rechtsingang bijkrijgen, ook voor schadegevallen die niet zijn gebaseerd op een overheidsbesluit maar op een feitelijk handelen of nalaten van een overheidsorgaan. Gezien de principiële wijze waarop de Hoge Raad zijn oordeel heeft verankerd, meen ik echter dat dit inderdaad de consequentie is van zijn recente rechtspraak. Zou de wetgever deze consequentie onaanvaardbaar achten, dan heeft hij in de nog steeds voortgaande codificatie van de Awb, alle gelegenheid om dit te corrigeren.
3.7 De eerste klacht stuit mijns inziens op dit alles af.
Voor de tweede klacht doet het middel een beroep op de volgende passage uit de parlementaire geschiedenis van art. 8:1 Awb Pro(38):
"Ten slotte willen wij ter zake van de afbakening tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht nog ingaan op een wat meer specifiek probleem. Ingevolge de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken is het voor de ambtenaar mogelijk om een zogenaamd zuiver schadebesluit uit te lokken. Dit houdt in, dat hij het bestuursorgaan kan vragen om vergoeding van de schade die hij in zijn hoedanigheid van ambtenaar heeft geleden. De beslissing op een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als een besluit waartegen de rechtsgang van de Ambtenarenwet 1929 openstaat. Hetzelfde geldt voor het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Ook deze administratieve rechter oordeelt over zuivere schadebesluiten. Bij de Afdeling rechtspraak ligt dat anders. Deze administratieve rechter merkt een beslissing van een bestuursorgaan inzake een verzoek om schadevergoeding in beginsel aan als een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Een beschikking wordt wel aangenomen als de beslissing berust op een algemeen verbindend voorschrift, dan wel een publiekrechtelijke titel kan worden gevonden in beleidsregels waaraan door het bevoegde orgaan algemene bekendheid is gegeven in een geautoriseerde publicatie, bijvoorbeeld de Staatscourant. (...) Er is dus enige divergentie tussen de jurisprudentie van deze rechters, die overigens gelet op het bepaalde in de Ambtenarenwet 1929 en de Wet Arbo enerzijds en de Wet Arob anderzijds te verklaren is. Wij menen dat in abstracto moeilijk is aan te geven waar in dit opzicht precies de grens moet lopen tussen het besluit een rechtshandeling naar burgerlijk recht; dit dient aan de rechtspraak te worden overgelaten. Wel menen wij dat waar de ambtenaar thans bij de ambtenaren-rechter terecht kan, deze zich ook in de toekomst zal moeten kunnen blijven wenden tot de administratieve rechter.(39) Evenmin zien wij een reden voor wijziging van de rechtspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven ter zake."
3.8 Volgens mr. Snijders kan "een en ander (...) bezwaarlijk anders worden begrepen dan dat de wetgever de bestaande rechtsmachtsverdeling tussen enerzijds de ambtenaren-rechter/bestuursrechter en anderzijds de burgerlijke rechter heeft willen handhaven, door middel van art. 8:1 lid 2 Awb Pro, juist ook met betrekking tot zuivere schadebesluiten (...)."
Ik begrijp dit niet goed. Is in de voorlaatste zin van het citaat misschien over het woord "kunnen" heengelezen, alsof daar zou staan dat "de ambtenaar zich ook in de toekomst zal moeten blijven wenden tot de administratieve rechter"? Hoe dat zij, ik kan het citaat moeilijk anders lezen dan dat de wetgever heeft gewild dat de ambtenaar door de invoering van de Awb niet in een slechtere positie zou geraken dan waarin hij voordien verkeerde, hetgeen het geval zou zijn als hij niet langer toegang zou hebben tot de bestuursrechter. Noch de letter, noch de strekking van de memorie van toelichting laat echter de lezing toe dat de wetgever daarmee een exclusieve rechtsingang voorschrijft. Dit klemt temeer omdat in de parlementaire geschiedenis elders - in de geciteerde passage waarop het arrest Groningen/ Raatgever in de kern is gebaseerd - nu juist de nadruk wordt gelegd op het recht voor de burger zelf te kiezen bij welke rechter hij zijn vordering terzake van schadeveroorzakend overheidshandelen aanhangig wil maken. Hiervóór is gemotiveerd waarom onder "de burger" in dit verband ook "de ambtenaar" moet worden verstaan. In de door mr. Snijders aan het citaat gegeven uitleg zouden de beide hier besproken passages uit de parlementaire geschiedenis niet met elkaar te verenigen zijn.
3.9 Het is waar dat algemeen is aangenomen dat met de invoering van de tweede tranche van de Awb niet is beoogd, iets te wijzigen ten aanzien van de mogelijkheid voor ambtenaren om administratief bezwaar en beroep in te stellen tegen een zuiver schadebesluit, gezien de volgende passage uit de wetsgeschiedenis van artikel 8:1 Awb Pro:
"Wij menen, dat in abstracto moeilijk is aan te geven waar in dit opzicht precies de grens moet lopen tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht; dit dient aan de rechtspraak te worden overgelaten. Wel menen wij dat waar de ambtenaar thans bij de ambtenarenrechter terecht kan, deze zich ook in de toekomst zal moeten kunnen blijven wenden tot de administratieve rechter. Evenmin zien wij reden voor wijziging van de rechtspraak van het college van Beroep voor het bedrijfsleven ter zake."(40)
Ook in de literatuur is aangenomen dat de invoering van de tweede tranche van de Awb geen verandering bracht in de mogelijkheid voor ambtenaren om ten aanzien van een zuiver schadebesluit beroep en bezwaar in te stellen bij de bestuursrechter.(41) Maar dit kan mijns inziens niet gelden als een voldoende zwaarwegend argument ten gunste van het door het middel verdedigde standpunt. Ten eerste heeft deze passage uit de parlementaire geschiedenis, zoals gezegd, naar mijn mening een enigszins andere strekking (de ambtenaar mag niet in een slechtere positie geraken door de invoering van de Awb; het gaat er nu echter om of hij in een betere positie raakt) en ten tweede is de onderhavige verruimde mogelijkheid van rechtsingang voor ambtenaren een gevolg (niet van de invoering van de Awb, dat is waar, maar) van de rechtspraak van de Hoge Raad die zodanig is geformuleerd én gemotiveerd dat zij ook op ambtenaren betrekking heeft, waartegen de wetsgeschiedenis zich niet verzet.
3.10 Ten slotte de literatuur. Volgens mr. Snijders zou een groot aantal schrijvers de door hem in het middel verdedigde mening zijn toegedaan.(42) Dat is niet juist. Een aantal van de door hem genoemde auteurs stelt inderdaad dat het Changoe-arrest in samenhang met (a) de leer dat het voorhanden zijn van een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke weg, civielrechtelijk tot niet-ontvankelijkheid leidt en (b) de gewijzigde leer van de Raad van State over het zuivere schadebesluit, meebrengt dat ambtenaren tegen schadeveroorzakend handelen van de overheid uitsluitend kunnen opkomen voor de bestuursrechter. Maar voor sommigen van hen(43) geldt dat zij dit schreven voordat het arrest Groningen/Raatgever was gewezen. Naar de toen geldende stand van zaken was die conclusie inderdaad onontkoombaar.(44) Maar dat zegt op zichzelf nog niets over het juist te achten standpunt na het wijzen van laatstgenoemd arrest.
Van de overige schrijvers houdt een meerderheid, voorzover ik dat kan zien - maar de literatuur over dit onderwerp is wel zeer omvangrijk - het in deze conclusie verdedigde standpunt voor juist. Ik citeer enkele schrijvers, te beginnen met Van Buuren(45):
"Uit het feit dat de HR het Changoe-arrest brengt onder de hoofdregel en vervolgens in algemene bewoordingen in Raatgever/Groningen een uitzondering formuleert voor de dubbele competentie terzake van schadevergoeding, volgt m.i. dat het het meest voor de hand ligt thans ook een uitzondering aan te nemen voor het zelfstandig schadebesluit genomen op een aanvraag van een ambtenaar om vergoeding van aan hem onrechtmatig toegebrachte schade."
Evenzo Vucsán(46):
"Gevolg van deze uitspraak is dan ook dat de Changoe-jurisprudentie is verlaten. Bij zuivere schadebesluiten heeft de bestuursrechterlijke weg geen voorrang. Aangenomen moet ook worden dat er, gezien de algemene bewoordingen van het arrest, ook een uitzondering op de formele rechtskracht van zelfstandige schadebesluiten in het kader van het ambtenarenrecht is gemaakt."
Dezelfde mening wordt verdedigd door Van der Meulen(47):
"De huidige stand van de civiele jurisprudentie geeft de burger derhalve in bestuursrechtelijke schadevergoedingszaken voor wat betreft de rechtsingang een keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Ik zie geen reden om aan te nemen dat dit niet zou gelden ten aanzien van de ambtenarenrechtspraak. Wanneer dat echter het geval is, betekent dit dat door de Hoge Raad voor ambtenaren een rechts ingang in schadekwesties is geopend die sedert mensenheugenis gesloten is geweest."
Alleen Van Ettekoven en Schueler(48) twijfelen:
"Het valt op dat de Hoge Raad geen uitzondering maakt voor het ambtenarenrecht. Daarmee valt te verdedigen dat de Hoge Raad afstand heeft gedaan van de lijn van het Changoe-arrest en dat ook voor ambtenaren thans de keuze bestaat om schadebeslissingen voor te leggen aan de bestuursrechter, te weten de ambtenarenrechter, of aan de burgerlijke rechter. Van Buuren zit op deze lijn. Het tegenovergestelde laat zich echter ook verdedigen. Daar waar voor ambtenaren voor invoering van de Awb nooit de keuzevrijheid tussen de burgerlijke- of de ambtenarenrechter heeft bestaan (een ambtenaar kon zich uitsluitend wenden tot ambtenarenrechter) valt de redenering van de Hoge Raad gebaseerd op de keuzevrijheid achter art. 8:73 van Pro de Awb in het water. Na invoering van de Awb kon de ambtenaar weliswaar kiezen, maar alleen tussen de vordering ex artikel 8:73 van Pro de Awb of een bezwaar en beroep tegen een zuiver schadebesluit; de weg naar de burgerlijke rechter stond voor hem niet open.
Indien moet worden aangenomen dat de ambtenaar na het arrest Groningen/Raatgever ook kan kiezen voor een procedure bij de burgerlijke rechter, en dat ligt gelet op de algemene regel die de Hoge Raad heeft geformuleerd naar onze mening toch het meest voor de hand, dan rijst de vraag of zulks ook moet gelden voor alle gevallen van letselschade of beroepsziekten (en andere gevallen waarin de schade niet is toe te rekenen aan een besluit).
(...)"
Hoewel ik deze twijfel op zichzelf begrijpelijk acht, meen ik dat de daarvoor aangevoerde reden - dat de redenering van de Hoge Raad alleen gebaseerd zou zijn op de keuzevrijheid van art. 8: 73 Awb - onjuist is. De reden waarom de door de Hoge Raad genomen beslissing ook op ambtenaren van toepassing dient te zijn, is in de kern gelegen in het rechtsstaat- en het gelijkheidsbeginsel (onder aantekening dat dit laatste beginsel een aspect is van het eerste).
4. Conclusie
Deze strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van de Staat in de kosten.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Deze feiten zijn ontleend aan het vonnis van de kantonrechter te Den Haag van 2 mei 2001 (tegen de feitenvaststelling waren in hoger beroep geen grieven gericht) en het vonnis van de rechtbank Den Haag van 23 januari 2002, rov. 4.2 t/m 4.4. Het onder (a) vermelde gegeven heb ik ontleend aan het door [verweerder] in het geding gebrachte vonnis van de sector bestuursrecht van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2000.
2 Prod. 1 bij inleidende dagvaarding.
3 De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 14 maart 2002.
4 De Staat heeft het middel in de cassatiedagvaarding nader toegelicht. [Verweerder] heeft in cassatie een gemotiveerde conclusie van antwoord genomen.
5 Wet van 24 januari 2002 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (Stb. 2002, 55). Bij besluit van 25 februari 2002 is het Besluit proceskosten bestuursrecht gewijzigd in verband met de vergoeding van kosten van bezwaar en administratief beroep (Stb. 2002, 113).
6 Zie voor een beschrijving van de hoofdpunten van deze wet B.P.M. van Ravels, Kroniek schadevergoeding, Ntb april/mei 2002 blz. 124.
7 HR 31 december 1915, NJ 1916, 407.
8 In het ambtenarenrecht was dit tot 1992 anders, zie hieronder.
9 Vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld HR 25 november 1977, NJ 1978, 255.
10 In werking getreden per 1 januari 1994 (Stb. 1993, 693).
11 Stb. 1993, 650.
12 Zie voor een helder overzicht van de rechtsmachtsverdeling wanneer een besluit is vernietigd B.J. Schueler, Schadevergoeding onder de Algemene wet bestuursrecht, Deventer, 1997 blz. 22 e.v. met verwijzing naar relevante (oude) wetgeving en rechtspraak.
13 Zie Schueler, a.w. blz. 22, met verwijzing naar rechtspraak.
14 Althans, als de overheid de schade niet bereid was om zonder daartoe strekkende titel de schade te vergoeden.
15 Zie voor een overzicht van de werking van het beginsel van formele rechtskracht J.A.E. van der Does en G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, Monografieën nieuw BW A 26, Deventer 2001, blz. 14 e.v.. Onder formele rechtskracht wordt soms ook begrepen de bindende kracht van beslissingen van de bestuursrechter. M.i. verdient het de voorkeur in die gevallen het termen bindende kracht of gezag van gewijsde te gebruiken. Mok en Tjittes spreken in dat geval van oneigenlijke formele rechtskracht.
16 MvT bij art. 8:73, PG Awb II, blz. 474
17 Hieromtrent Van der Meulen, Verbetering van de schadevergoeding, 15 jaar ambtenaren-schade-rechtspraak; van bestuursrecht naar burgerlijk recht en nog een lange weg te gaan, TAR 2000, blz. 211 e.v..
18 Deze bepaling is inmiddels geschrapt omdat zij geen meerwaarde had naast art. 112 Grondwet Pro.
19 HR 13 november 1941, NJ 1942, 173.
20 HR 13 november 1941, NJ 1942, 172, HR 12 januari 1951, NJ 1951, 538, HR 4 december 1987, NJ 1988, 295.
21 Vervallen per 1 januari 1994 met de invoering van de tweede tranche van de Awb (Stb 1993, 650).
22 HR 28 februari 1992, NJ 1992, 587 m.nt. MS.
23 Rov. 3.2 van het arrest.
24 Naar algemeen wordt aangenomen heeft de CRvB reeds in zijn beslissing van 3 mei 1972, AB 1973, 232, de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een zuiver schadebesluit aanvaard.
25 Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die betrekking heeft op het toekennen van schadevergoeding die het bestuursorgaan bij de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid heeft veroorzaakt. Dit leerstuk is wél te onderscheiden van het 'onzuivere' schadebesluit, waarin de vraag of schadevergoeding moet worden toegekend wordt meegewogen bij de door art. 3:4 Awb Pro voorgeschreven belangenafweging in het licht van de égalité devant les charges publics. Hierover o.m. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 1999, nr. 13.76.
Voor de omvangrijke literatuur betreffende het zuiver schadebesluit verwijs ik naar de conclusie van plv. P-G Mok vóór HR 17 februari 1999, NJ 2000, 87 (noot 34 en de bijlage).
26 AbRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 (Van Vlodrop). De nieuwe leer van de RvS hield kort gezegd in dat de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit, terwijl de schade volgens verzoeker is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid, mits de bestuursrechter ook bevoegd zou zijn te oordelen over het beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (connexiteit).
27 Niet: de bevoegdheid, maar dat is voornamelijk een kwestie van techniek.
28 Evenzo Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w. nr. 13.76: "Het aannemen van een ruim zuiver schadebesluit betekent naar geldend recht dat de rechtsgang naar de burgerlijke rechter is afgesloten. Dat vloeit voort uit het Changoe-arrest. Dit zou alleen anders zijn wanneer de Hoge Raad zijn ontvankelijkheidsjurisprudentie zou veranderen." Bij dit citaat is te bedenken dat met het "geldend recht" wordt verwezen naar het pre-Groningen/Raatgever-tijdperk.
29 De plv P-G Mok haalde in zijn conclusie (3.1) voor het Groningen/ Raatgever-arrest aan dat de toenmalige landsadvocaat de nieuwe leer van de RvS heeft gekwalificeerd als "een ramp, een absolute ramp."
30 HR 17 december 1999, NJ NJ 2000, 87 m.nt. ARB onder NJ 2000, 88, AB 2000, 89 m.nt. Van Buuren, JB 2000, 4 (blz. 36 e.v.) m.nt. F.A.M. Stroink, AA 2000, blz. 181 m.nt. T. Hartlief.
Het arrest is niet alleen in genoemde annotaties besproken, maar ook in de volgende artikelen: A.Q.C. Tak, Verhoogde rechtsbescherming! Een eerste reactie bij het arrest Groningen-Raatgever, NJb 2000, blz. 271 e.v.; B. van der Meulen, Verbetering van de vergoeding" 15 jaar ambtenaren-schade-rechtspraak; van bestuursrecht naar burgerlijk recht en nog een lange weg te gaan, TAR 2000, blz.211 e.v.; R.J. Vucsán, Het zelfstandige schadebesluit na Groningen/Raatgever: geen voorrang voor de bestuursrechter, JBplus 2000, blz. 91 e.v.; C. Bollen, Het arrest Groningen/ Raatgever, of hoe een foute beslissing wél tot een rechtvaardige uitkomst leidt...NTBR 2000, blz. 302 e.v.; B.J. van Ettekoven en B.J. Schueler, Een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf. De rechtsmachtsverdeling na Groningen - Raatgever, NTB 2000, blz. 203 e.v.
31 Dat de Gemeente geheel niet gereageerd had doet daaraan niet af: er was sprake van een fictieve weigering.
32 Zie het in noot 30 genoemde artikel van Van Ettekoven en Schueler.
33 Dit wordt ook al opgemerkt in de noot van Damen bij het Changoe-arrest (AAe 1993, blz. 282 e.v.).
Ook Bloembergen denkt in deze zin waar hij, in zijn NJ-noot onder Groningen/Raatgever, stelt "(...) dat het in dit laatste geval eigenlijk gaat om de bindende kracht (gezag van gewijsde) van de uitspraak van de bestuursrechter en dat het beter is de beide situaties goed uit elkaar te houden."
In zijn conclusie (nr. 4.4.3) voor HR 17 april 2001, NJ 2002, 335 (Leers/Staat) meent de plv P-G Mok dat hier sprake is van een tussenvorm tussen de leer van de formele rechtsklacht en de regel dat de burgerlijke rechter een eiser niet-ontvankelijk verklaart, wanneer deze iets vordert wat hij bij de bestuursrechter had kunnen krijgen. Mok werkt niet uit waarom en in hoeverre van een tussenvorm sprake is.
34 Noot onder Groningen/Raatgever, nr. 9 (slot).
35 WPNR 6315, 1998, blz. 333.
36 Evenals de plv P-Mok in diens conclusie, nrs. 4.1.4.6 en 4.3.3.1.
37 In zijn noot in de NJ onder Groningen/Raatgever schreef Bloembergen onder meer: "Het Changoe-arrest behelst ook een in mijn ogen belangrijke verwijzing naar het rechtsstaatbeginsel. De benadering van de Hoge Raad brengt mee dat de burgerlijke rechter altijd (aanvullende) rechtsbescherming kan bieden, dat er altijd toegang tot een rechter is; dat vloeit rechtstreeks voort uit het rechtsstaatbeginsel. (...) De Hoge Raad laat dit uitgangspunt nu gelukkig niet los."
38 MvT bij art. 8:1, PG Awb II, blz. 380.
39 Deze voorlaatste zin van dit citaat is door mr. Snijders onderstreept onder 3.4 van de cassatiedagvaarding.
40 MvT bij art. 8:1, PG Awb II, blz. 380.
41 Het burgerlijke ambtenarenrecht (losbladige uitgave Vuga), commentaar art. 112 Gw Pro. pag. 11 (C. Riezebos). Riezebos meent overigens dat een beroep tegen een zuiver schadebesluit is gericht tegen een besluit in de zin van art. 1:3 Awb Pro en niet een "andere handeling" in de zin van art. 8:1 Awb Pro; B.P.M. van Ravels, Het zuivere schadebesluit en het nieuwe ambtenarenrecht, TAR 1994, blz. 582 e.v.; Nicolaï e.a., Bestuursrecht, Deventer, 1997, blz. 169 e.v.; W. Konijnenbelt in "De administratieve rechter als schadevergoedingsrechter", preadviezen Vereniging voor Burgerlijk Recht 1996, blz. 7/8; S.E. Zeilstra, Het systeem van rechtsbescherming voor ambtenaren, TAR 1998, blz. 198 e.v.; B.J. Schueler, Schadevergoeding voor ambtenaren onder de Awb, TAR 1998, blz. 325 e.v.
42 Schriftelijke toelichting nr. 2.5.
43 Aldus onder meer B.P.M. van Ravels, TAR 1994, blz. 585 en B.J. Schueler, TAR 1998, blz. 329-33.
44 Zie onder 2.8 van deze conclusie.
45 Noot onder Groningen/Raatgever in AB 2000, 89.
46 Het zelfstandige schadebesluit na Groningen/Raatgever: geen voorrang voor de bestuursrechter, JB plus, 2000, 95.
47 Verbetering van de vergoeding? TAR 2000, blz. 214.
48 T.a.p. blz. 210.