Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 37.921
Derde Kamer B
Jurisdictiegeschil (art. 77, lid 1, Wet RO)
Conclusie van 6 augustus 2002 inzake:
X3
tegen
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN AMELAND
1. Feiten en procesverloop
1.1. X3 (hierna: belanghebbende) is woonachtig te Z. Hij was in 1998 en 1999 eigenaar en gebruiker van een recreatiebungalow gelegen in de gemeente Ameland. Op 1 januari 1998 noch op 1 januari 1999 stond belanghebbende ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie van die gemeente.
1.2. Voor het jaar 1998 is belanghebbende wegens het gebruik van deze recreatiebungalow een aanslag in de onroerende zaakbelastingen opgelegd. Die aanslag was tezamen met enige andere aanslagen vervat op één aanslagbiljet, met dagtekening 31 maart 1998. In dat jaar is hem door de gemeente Ameland géén vermindering van het belastingbedrag ter zake van die belasting van ƒ 100 (de zogenoemde Zalmsnip) toegekend.
1.3. Voor het jaar 1999 is belanghebbende eveneens een dergelijke aanslag opgelegd. Die aanslag was tezamen met enige andere aanslagen vervat op één aanslagbiljet, met dagtekening 26 februari 1999. Ook over dat jaar is hem door de gemeente Ameland geen Zalmsnip toegekend.
1.4. Op de achterkant van het aanslagbiljet voor 1999 staat onder meer:
6. ƒ 100,-- RETOUR
Met ingang van 1 januari 1998 vindt verlaging plaats van de gemeentelijke lasten door een vermindering van de gebruikersbelasting onroerende-zaakbelastingen met ƒ 100,--. Deze (verplichte) vermindering is opgenomen in een nieuw artikel 229d van de gemeentewet en wordt uitsluitend verleend aan gebruikers van objecten die geheel of gedeeltelijk permanent worden bewoond; bovendien geldt de vermindering uitsluitend voor ingezetenen van de gemeente Ameland.
1.5. De Verordeningen onroerende-zaakbelastingen 1998 en 1999 van de gemeente Ameland kennen - voor zover thans van belang - de volgende Zalmsnipregeling:
Artikel 5 Belastingtarieven Pro
1. (...).
5. Ingevolge artikel 229d van de Gemeentewet ontvangt de belastingplichtige (...) een aanslag (...) die verminderd wordt met een bedrag van ƒ 100,--.
6. (...).
7. Artikel 5, lid 5 (...), is alleen van toepassing op die belastingplichtige die volgens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente op 1 januari van het belastingjaar ten behoeve van permanente bewoning gebruik maakt (...) van een onroerende zaak (...) met dien verstande dat die onroerende zaak volgens de gegevens van de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente op 1 januari van het belastingjaar permanent wordt bewoond.
1.6. Op 23 februari 1999 heeft belanghebbende verzocht om hem alsnog over die beide jaren een Zalmsnip toe te kennen. Een kopie van dat verzoekschrift heb ik in het dossier niet aangetroffen, maar ik zou voorshands menen dat we hier te maken hebben met een aanvraag tot het verkrijgen van vermindering als bedoeld in art. 242 Gemeentewet Pro, al is niet uitgesloten dat het geschrift als een bezwaarschrift tegen de gebruikersaanslagen OZB moet worden aangemerkt.(1) Voor de beslechting van dit jurisdictiegeschil is dat echter niet relevant.
1.7. Bij beschikking van 24 augustus 1999 is dat verzoek afgewezen. Een kopie van de beschikking heb ik evenmin in het dossier aangetroffen, maar het lijkt erop dat men er bij deze afwijzing van uit is gegaan dat het hier een aanvraag op grond van art. 242 Gemeentewet Pro betrof.(2)
1.8. Met dagtekening 1 september 1999 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen die (kennelijk voor bezwaar vatbare; vgl. art. 242, lid 3, Gemeentewet) beschikking. De "Ambtenaar belast met de heffing en invordering van belastingen op Ameland", het hoofd afdeling Middelen van die gemeente, heeft bij "beschikking op bezwaarschrift" van 27 september 1999 besloten om "het bezwaarschrift van [belanghebbende] ongegrond te verklaren". Onderaan deze "beschikking op bezwaarschrift" staat vermeld dat de belanghebbende "tegen dit besluit (...) binnen zes weken na de verzenddatum beroep [kan] instellen bij het Gerechtshof, Belastingkamer, (...) Leeuwarden".
1.9. Tegen die uitspraak is belanghebbende op 11 oktober 1999 in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Leeuwarden (hierna: het Hof). Bij mondelinge uitspraak(3) heeft het Hof zich onbevoegd verklaard en de stukken doorgezonden aan de sector bestuursrecht van de Arrondissementsrechtbank te Leeuwarden (hierna: de Rechtbank).(4)
1.10. De Rechtbank heeft zich eveneens onbevoegd verklaard.(5) Daarbij heeft de rechtbank (onder andere) overwogen:
Nu beide administratieve rechters zich onbevoegd achten moet vastgesteld worden dat sprake is van een negatief competentieconflict. Op grond van art. 88 lid 1 aanhef Pro en onder 5 Wet op de rechterlijke organisatie is de Hoge Raad bevoegd om over dit jurisdictiegeschil te oordelen, aangezien geen andere administratieve rechter daartoe bevoegd is. De rechtbank zal -zodra deze uitspraak onherroepelijk is- daarom de gedingstukken alsmede de uitspraken van het gerechtshof(6) en deze uitspraak in handen stellen van de Hoge Raad.
1.11. Tegen die uitspraak is belanghebbende in hoger beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), die de uitspraak van de Rechtbank heeft bevestigd.(7) Daartoe heeft zij overwogen:
2.4. De rechtbank heeft zich echter eveneens onbevoegd verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld - kort samengevat - dat tegen het primaire besluit van het hoofd op grond van artikel 23, eerste lid, van de AWR geen bezwaar openstond, doch dat op grond van artikel 26, eerste lid (oud) van de AWR in samenhang met artikel 231, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet tegen de uitspraak van het hoofd op het bezwaarschrift wel beroep kon worden ingesteld. Op grond hiervan is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat het gerechtshof bevoegd was om kennis te nemen van het beroep en dat zij zich, zo niet op grond van artikel 8:6, eerste lid, dan toch op grond van artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb onbevoegd diende te verklaren.
2.5. Voormelde slotsom is juist. De rechtbank heeft evenwel miskend dat het hoofd van de afdeling Middelen van de gemeente Ameland, gelet op het bepaalde in artikel 5, vijfde lid, van de Verordening op de heffing en invordering van onroerende-zaakbelastingen in de gemeente Ameland 1998 en van de overeenkomstige verordening 1999, het verzoekschrift van appellant van 23 februari 1999 tot toekenning van de lastenvermindering van f100,-- door middel van een verlaging van de hem op 31 maart 1998 respectievelijk 26 februari 1999 opgelegde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen had moeten aanmerken als een op de voet van artikel 23, eerste lid, van de AWR in de destijds geldende tekst ingediend bezwaarschrift tegen deze aanslagen, waarin die lastenvermindering niet was toegepast. Het hoofd had na splitsing van het bezwaarschrift op de bezwaren tegen de aanslag voor 1998 onderscheidenlijk 1999 afzonderlijke uitspraken moeten doen, waarna appellant tegen die uitspraken beroep bij het Hof had kunnen instellen. De omstandigheid dat het hoofd het verzoek van appellant van 23 februari 1999 ten onrechte heeft aangemerkt als een primair verzoek, tegen de afwijzing waarvan bezwaar openstond, doet niet eraan af dat het hof bevoegd was kennis te nemen van het door appellant ingestelde beroep tegen de ongegrondverklaring door het hoofd van dat bezwaar. Laatstbedoeld besluit van het hoofd moet immers, ook al heeft het hoofd de verkeerde weg gekozen, niettemin worden aangemerkt als een uitspraak op bezwaren van appellant tegen hem opgelegde belastingaanslagen, als bedoeld in artikel 26 van Pro de AWR.
2.6. De Afdeling verenigt zich met het oordeel van de rechtbank dat te dezen sprake is van een negatief competentieconflict, en dat de Hoge Raad op grond van artikel 88, eerste lid, aanhef en onder 5, van de Wet op de rechterlijke Organisatie (met ingang van 1 januari 2002 artikel 77, eerste lid, aanhef en onder e, van die Wet) bevoegd is om over dit jurisdictiegeschil te oordelen.
Daarop zijn deze zaken door de Raad van State teruggezonden naar de Rechtbank, die deze vervolgens heeft doorgestuurd naar de Hoge Raad met het verzoek het ontstane negatieve jurisdictiegeschil in behandeling te nemen.
1.12. De Hoge Raad heeft belanghebbende en de gemeente Ameland in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren te brengen.
1.13. Alleen belanghebbende heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Daarbij heeft hij een kopie overgelegd van het proces-verbaal van een mondelinge uitspraak van het Hof van 20 september 2001. In die uitspraak heeft het Hof hem - kort gezegd - voor het jaar 2000 wel een Zalmsnip toegekend. Telefonische navraag heeft mij geleerd dat door geen van beide partijen is verzocht om die mondelinge uitspraak te vervangen door een schriftelijke uitspraak. Die mondelinge uitspraak is daarmee onherroepelijk geworden.
1.14. Onder nummers 37.992 en 37.993 zijn de zaken aanhangig van de twee anderen wiens zaken door de Rechtbank waren gevoegd met de zaak van belanghebbende. In die twee zaken neem ik heden eveneens een conclusie.
2. Beschouwing
2.1. HR 1 maart 2000, BNB 2000/171, overwoog:
3.1. Nu belanghebbende de uitspraak van de Inspecteur kennelijk heeft opgevat - en dat gelet op vorm en inhoud redelijkerwijs heeft kunnen en mogen doen - als een uitspraak op haar bezwaarschrift op de voet van artikel 25, lid 1, Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR), stond tegen die uitspraak ingevolge artikel 26, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, aanhef en letter b, van die wet beroep open bij het gerechtshof. Het Hof heeft zich derhalve ten onrechte onbevoegd verklaard van het geschil kennis te nemen, maar had belanghebbende moeten ontvangen in haar beroep. Daaraan doet niet af dat, zoals het Hof met juistheid heeft overwogen, de beschikking van de Inspecteur van 23 september 1996 waartegen het bezwaar van belanghebbende was gericht, niet een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 23, lid 1, AWR is, omdat niet ingevolge enige bepaling van de belastingwet bezwaar tegen een zodanige beschikking openstaat.
3.2. Uit het vorenoverwogene volgt dat voor doorzending van het beroepschrift naar (de bestuurssector van) een rechtbank op de voet van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen plaats was. Daartoe was bovendien geen grond, omdat de beschikking van de Inspecteur, ofschoon zij niet een beschikking als bedoeld in artikel 23, lid 1, AWR is, niettemin moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Nu dit artikel blijkens de in de Memorie van toelichting (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 103) erop gegeven toelichting ten doel heeft bepaalde `wetgevings-complexen', waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld, van beroep op de rechtbank uit te sluiten, moet immers worden aangenomen dat het bepaalde in dat artikel in de aanhef en onder g ertoe strekt geheel in het algemeen beschikkingen op het gebied van belastingen van beroep op de rechtbank uit te zonderen, ook indien tegen een zodanige beschikking niet ingevolge enige bepaling van de belastingwet bezwaar en beroep openstaat. Staat immers zodanig bezwaar en beroep wèl open, dan sluit reeds het bepaalde in artikel 8:6, lid 1, van de Awb beroep op de rechtbank uit. Overigens verdient opmerking dat de vraag of belanghebbende moet worden aangemerkt als een instelling in de zin van artikel 24, lid 4, van de Successiewet 1956, in beroep kan worden beoordeeld door de belastingrechter, indien door of van belanghebbende is verkregen en te dier zake een aanslag in het recht van successie, van schenking of van overgang is opgelegd en een bezwaar daartegen is afgewezen.
2.2.1. Hof Leeuwarden 23 maart 2001, Belastingblad 2001, blz. 845, overwoog:
5.1 Volgens art. 6a, vierde lid, verordening [onroerende-zaakbelastingen 2000 van de gemeente Westerveld] wordt de vermindering van de lokale lasten slechts verleend indien de gebruiker van een onroerende zaak op 1 januari van het belastingjaar op het desbetreffende adres in de gemeentelijke basisadministratie staat ingeschreven.
5.2 Art. 229d, eerste lid, Gemeentewet (tekst 2000) bepaalt het volgende:
De raad kan bepalen dat voor diegenen die bij het begin van het kalenderjaar belastingplichtig zijn voor:
a. de belasting, bedoeld in art. 220, onderdeel a, of art. 221, eerste lid, onderdeel a, steeds voorzover het betreft zaken die geheel of gedeeltelijk tot woning dienen;
b. een recht op grond van art. 229, eerste lid, ter zake van het gebruik van de riolering voor de afvoer van huishoudelijk afvalwater;
c. een recht op grond van art. 229, eerste lid, dan wel een heffing als bedoeld in art. 15.33 Wet milieubeheer ter zake van het periodiek inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen;
het belastingbedrag ter zake van de belastingen, bedoeld in onderdeel a, of de belastingen, bedoeld in onderdelen b en c, wordt verminderd met ten hoogste ƒ 100.
Op de toevoeging "De raad kan bepalen..." na, is deze wettekst gelijk aan het oorspronkelijke, per 1 januari 1998 ingevoerde, art. 229d.
5.3 De tekst van het oorspronkelijke art. 229d Gemeentewet is duidelijk: bij alle belastingplichtigen wordt het belastingbedrag van de desbetreffende lokale belasting verminderd met ƒ 100. De wettekst laat - behoudens de keuzemogelijkheid voor een gemeente om te bepalen op welke heffing de Zalmsnip in mindering wordt gebracht - geen nadere nuancering/differentiatie/beperking toe. Dat het wellicht de bedoeling van de wetgever is geweest de Zalmsnip slechts per huishouding te verstrekken, valt uit de wetsgeschiedenis niet duidelijk op te maken.
Door de toevoeging "De raad kan bepalen ..." hebben de gemeenten per 1 januari 2000 beleidsvrijheid gekregen. Uit de memorie van toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 412, nr. 3, blz. 2) valt af te leiden dat de gemeenten bij de uitvoering van de lastenverlichting kunnen kiezen uit verschillende methoden. Een eerste methode houdt in dat het belastingbedrag wordt verminderd met het bedrag van de lastenverlichting. Een andere methode houdt in dat de lastenverlichting wordt verdisconteerd in het tarief. Ook kan het zogenoemde Leidse model worden toegepast. De eerste methode werd in de oorspronkelijke wetgeving dwingend voorgeschreven. Per 1 januari is de oorspronkelijke wettekst en daarmee de wettelijke basis voor het toepassen van de Zalmsnip vervallen. Om het de gemeenten mogelijk te maken om de uitvoering van de lastenverlichting voort te zetten volgens de eerste methode, is het nieuwe art. 229d in de Gemeentewet opgenomen. Naar het oordeel van het hof blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de aan de gemeenten gegeven beleidsvrijheid slechts betrekking heeft op de methode van uitvoering van de lastenverlichting. Uit de nota naar aanleiding van het verslag blijkt dat het nieuwe artikel geen wijziging van het beleid tot gevolg heeft, maar slechts mogelijkheden schept voor gemeenten om voort te gaan op de wijze die zij inmiddels gewend zijn (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 412, nr. 5). Daaruit begrijpt het hof dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest te willen bewerkstelligen de gemeenten een zodanige beleidsvrijheid te geven dat zij de kring van gerechtigden kunnen beperken. Voorts valt ook uit de op het nieuwe artikel betrekking hebbende wetsgeschiedenis niet eenduidig op te maken dat de lastenverlichting slechts per huishouding kan worden toegekend.
5.4 Gelet op het voorgaande is het gerechtshof van oordeel dat de gemeente Westerveld bij de uitvoering van de lastenverlichting geen onderscheid mag aanbrengen naar het al dan niet ingeschreven staan in de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Westerveld. Het gerechtshof verklaart art. 6a, vierde lid, verordening derhalve onverbindend.
2.2.2. Het zij vermeld dat die overwegingen nagenoeg gelijkluidend zijn aan de overwegingen van het Hof in zijn mondelinge uitspraak in de zaak over de toekenning van een Zalmsnip voor het jaar 2000 (§ 1.13)
2.2.3. In de zojuist geciteerde zaak van de gemeente Westerveld is beroep in cassatie ingesteld; dat beroep is geregistreerd onder nr. 37.069. De Hoge Raad heeft daarin nog geen uitspraak gedaan. Het zou mij echter verbazen indien de Hoge Raad 's hofs - mijns inziens: juiste - oordelen en slotsom niet zou onderschrijven. Dat geldt in ieder geval voor rov. 5.3, eerste alinea, die het recht tot 1 januari 2000 betreft, en voor rov. 5.4.(8)
2.3. Belanghebbende is in beroep gekomen van een "beschikking op bezwaarschrift" van de ambtenaar, belast met de heffing van gemeentelijk belastingen. Die ambtenaar is kennelijk de gemeentelijke tegenhanger van de inspecteur bedoeld in de AWR (vergelijk art. 231, lid 2, aanhef en onder b, Gemeentewet). Zijn "beschikking op bezwaarschrift" dient redelijkerwijs te worden opgevat als een uitspraak in de zin van art. 25, lid 1, AWR. De onderhavige zaak verschilt wat dat betreft niet van de zaak die in HR 1 maart 2000, BNB 2000/171, aan de orde kwam. Het Hof had belanghebbende dus reeds daarom moeten ontvangen in zijn beroep. Nu deze zaak bovendien een beschikking "op het gebied van belastingen" betreft, heeft de rechtbank zich ook om die reden terecht onbevoegd verklaard.
2.4. De zaak dient derhalve te worden behandeld door een belastingrechter. Ik zou menen dat de Hoge Raad daartoe de (mondelinge) uitspraak van het Hof dient te vernietigen. Ik vermoed dat het op praktische gronden de voorkeur heeft indien de Hoge Raad de zaak verwijst naar het Hof, dat deze zaak dan - eindelijk, er zijn al weer bijna drie jaar verstreken sinds belanghebbende beroep instelde - in behandeling kan nemen.
2.5. Het is niet uit te sluiten dat die behandeling wederom zou afstuiten op formele hindernissen. De vraag rijst immers of belanghebbendes aanvraag tot het verkrijgen van een vermindering van het belastingbedrag voor 1998 niet te laat is ingediend, terwijl bovendien niet is uit te sluiten dat zijn aanvraag wat betreft 1999 juist voortijdig is ingediend. Daaraan vooraf gaat nog vraag of we hier inderdaad te maken met een aanvraag als bedoeld in art. 242 van Pro de Gemeentewet en of zo'n aanvraag hier wel mogelijk is.(9) Wellicht dient het verzoek van belanghebbende als een bezwaarschrift te worden aangemerkt, met alle gevolgen van dien.
2.6. Maar het is - naar ik meen - evenwel duidelijk dat belanghebbende het inhoudelijk bij het rechte eind heeft (§ 2.2.3). Ten gemeentehuize van Ameland is men wellicht reeds sinds september 2001 eveneens van mening dat gebruikers van recreatiebungalows recht hebben op een Zalmsnip. In elk geval heeft men niet meer de moeite genomen om het Hof te verzoeken om de mondelinge uitspraak in de zaak over de Zalmsnip voor het jaar 2000 (§ 1.13) te vervangen door een schriftelijke, laat staan dat men tegen die uitspraak beroep in cassatie heeft ingesteld.
2.7. Het zou het Hoofd daarom sieren indien hij belanghebbendes zwerftocht langs de Nederlandse bestuursrechters zou beëindigen en snel ambtshalve tot toekenning van twee Zalmsnippen zou overgaan. Dan kan belanghebbende het beroepschrift in deze zaak intrekken, hoeft de Hoge Raad zich niet over het jurisdictiegeschil uit te laten en bespaart het Hoofd zichzelf - en dus de Amelandse belastingbetaler - bovendien een volgende gang naar Leeuwarden.
3. Conclusie
Ik concludeer dat de Hoge Raad de mondelinge uitspraak van het Hof van 17 april 2000 zal vernietigen en het Hof zal aanwijzen als de rechter die bevoegd is kennis te nemen van het geschil over de lastenvermindering van ƒ 100.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Zie ook rov. 2.5 van de in § 1.11 hierna geciteerde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
2 In het dossier van de zaak met nr. 37.992 bevindt zich wel een kopie van eenzelfde beschikking van 24 augustus 1999. Gelet op de daarin vermelde rechtsmiddelverwijzing (bezwaar binnen zes weken bij de aangewezen gemeente-ambtenaar) moet het ervoor worden gehouden dat het verzoekschrift inderdaad als zodanig (en dus niet als bezwaarschrift) is behandeld.
3 Hof Leeuwarden 15 februari 2000, NTFR 2000/382.
4 Belanghebbende had natuurlijk deze mondelinge uitspraak kunnen laten vervangen door een schriftelijke. Daartegen had hij dan beroep in cassatie kunnen instellen. Het jurisdictiegeschil was dan al twee jaar eerder opgelost. Dat belanghebbende die weg niet heeft bewandeld valt hem echter niet euvel te duiden.
5 Bij uitspraak van 17 april 2000, FutD 2000-1264.
6 (mijn noot) Deze uitspraak zag niet alleen op deze zaak, maar tevens op twee nagenoeg identieke zaken. Die zaken zijn bij de Hoge Raad aanhangig onder nrs. 37.992 en 37.993.
7 Bij uitspraak van 30 januari 2002, JB 2002/89, FED 2002/433.
8 Hetgeen het hof in de tweede alinea van rov. 5.3 oordeelt, is voor de onderhavige zaak niet van belang.