Conclusie
Nr. 1381
mr Groeneveld
Derde Kamer B
Onteigening
Zitting, 11 juli 2003
Conclusie inzake:
de Staat der Nederlanden
(Ministerie van Verkeer en Waterstaat)
tegen
1. [Verweerder 1]
2. [Verweerder 2]
3. [Verweerster 3]
4. [Verweerder 4]
en tegen
5. [Verweerder 5]
1. Feiten en procesverloop
1.1. Bij vonnis van 9 januari 2001 heeft de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de Rechtbank) vervroegd de onteigening uitgesproken van het perceelsgedeelte groot 0.83.45 ha van de onroerende zaak kadastraal bekend gemeente Zevenbergen, sectie [...] nummer [001], grondplannummer [1], ter grootte van 43.73.40 ha. De onteigening vond plaats ten behoeve van de aanleg van de Hoge Snelheidslijn-Zuid met bijkomende werken en de verbreding en verlegging van Rijksweg 16.
1.2. Het onteigende was eigendom van verweerders sub 1 tot en met 4 (hierna: [verweerder] c.s.). Het betreft een driehoekig gevormd stuk bouwland van lichte zavelgrond ter grootte van 0.83.45 ha. Het totale perceel is verkaveld in de dwarsrichting; de kavels zijn bereikbaar via een kavelpad. Het perceel heeft een diepte van 290 meter (afgestemd op de beregeningsinstallatie) en is voorzien van drainage.
1.3. Het onteigende was verpacht aan [verweerder 5] (hierna: [verweerder 5]), die tezamen met zijn echtgenote in maatschapsverband een akkerbouwbedrijf exploiteert. Het bedrijf heeft de beschikking over circa 85 ha grond, waarvan circa 36 ha in eigendom en circa 49 ha in pacht.
1.4. Als gevolg van de onteigening ontstond een moeilijk te bewerken hoek van 2.300 m2. In verband hiermee heeft de Staat aangeboden om een gedeelte van het inmiddels onteigende niet te benutten voor de aanleg van een verzorgingsplaats en dit perceelsgedeelte alsnog met [verweerder] c.s. te ruilen tegen een gedeelte van het overblijvende dat dan wel benut zou worden voor dat doel. Deze ruilovereenkomst is inmiddels geëffectueerd.
1.5. Het vonnis houdende de vervroegde onteigening is op 11 juni 2001 ingeschreven in de openbare registers.
1.6. Tevens heeft de Rechtbank bij genoemd vonnis [verweerder 5] als tussenkomende partij toegelaten en heeft zij deskundigen benoemd om de schade van [verweerder] c.s. en van [verweerder 5] te begroten.
1.7. Deskundigen hebben bij rapport, gedateerd 5 juli 2002 en gedeponeerd ter griffie op 9 juli 2002, geadviseerd tot een schadeloosstelling voor [verweerder] c.s. ten bedrage van ƒ 63.725 (€ 28.917,14) en voor [verweerder 5] van ƒ 63.000 (€ 28.588,15).
1.8. Ter zitting van 14 oktober 2002 hebben beide partijen hun standpunten mondeling toegelicht.
1.9. Bij vonnis van 10 december 2002 heeft de Rechtbank de schadeloosstelling voor [verweerder] c.s. vastgesteld op een bedrag van € 28.917,14 en voor [verweerder 5] op een bedrag van € 11.644, beide vermeerderd met de toepasselijke wettelijke renten.
1.10. De Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, hierna: de Staat) heeft tegen dit vonnis beroep in cassatie ingesteld en daarbij een middel van cassatie, bestaande uit twee onderdelen, aangevoerd.
1.11. [Verweerder] c.s. en [verweerder 5] hebben bij conclusie van antwoord het cassatieberoep van de Staat bestreden.
1.12. Ter zitting van 16 mei 2003 hebben partijen hun standpunten schriftelijk doen toelichten.
2. Beoordeling van het middel
2.1. Onderdeel 1: waardevermindering van het overblijvende
2.1.1. Ingevolge art. 41 Onteigeningswet Pro wordt bij het bepalen van de schadeloosstelling rekening gehouden met de mindere waarde, welke voor niet-onteigende goederen van de onteigende het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van het verlies van zijn goed is.
Teneinde te kunnen bepalen of en in hoeverre het overblijvende in waarde is verminderd, dient een vermogensvergelijking te worden gemaakt, dat wil zeggen dat de waarde vóór de onteigening wordt vergeleken met de waarde ná de onteigening. Zo dient, zo blijkt uit vaste jurisprudentie van de Hoge Raad(1), in ieder geval te worden onderzocht wat de werkelijke waarde van het geheel (d.w.z. het onteigende en het overblijvende tezamen) vóór de onteigening is, opdat deze vervolgens kan worden vergeleken met de som van de werkelijke waarde van het onteigende en de werkelijke waarde van het overblijvende na onteigening. Uitgangspunt is immers dat de onteigende vóór en ná de onteigening in een gelijke vermogenspositie verkeert. Om deze reden is het niet juist om de waardevermindering los van dit uitgangspunt te begroten, zoals dit wel gebeurt bij taxatie van waardevermindering in de planschade- of nadeel-compensatiesfeer. Alleen indien de som van de werkelijke waarde van het onteigende en de werkelijke waarde van het overblijvende ná onteigening lager is dan de werkelijke waarde van het geheel vóór de onteigening, is plaats voor vergoeding wegens waardevermindering van het overblijvende. De enkele omstandigheid dat door de onteigening de waarde van het overblijvende daalt, brengt derhalve niet mee dat die waardedaling ook moet worden vergoed.(2)
2.1.2. De Rechtbank heeft in navolging van deskundigen de waardevermindering van het overblijvende bepaald op ƒ 22.000. Door die waardevermindering geïsoleerd te begroten in plaats van daaraan een vermogensvergelijking als bedoeld in punt 2.1.1. ten grondslag te leggen, geeft het oordeel van de Rechtbank blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het middel slaagt derhalve in zoverre.
2.1.3. Ook is naar mijn mening niet duidelijk waarom de deskundigen en de Rechtbank bij de beantwoording van de vraag of en in hoeverre het overblijvende gedeelte qua vorm is verslechterd, niet het gehele overblijvende perceel in hun beoordeling hebben betrokken, maar slechts een gedeelte daarvan ter grootte van 13 ha (door de deskundigen aangeduid als "de feitelijke kavel"). Immers voor zover ik uit de gedingstukken, in het bijzonder de overgelegde tekeningen van het betrokken gebied, kan afleiden, vormt dit gedeelte niet een van het overige niet-onteigende perceel afgescheiden gedeelte. Ik zie dan ook geen reden om dit gedeelte apart te beoordelen. Door niet te onderzoeken of de waardevermindering van de "feitelijke kavel" zich ook ten aanzien van de gehele kavel voordoet, is het oordeel van de Rechtbank dat de door de deskundigen getaxeerde feitelijke kavel een beduidend ongunstigere vorm heeft dan vóór de onteigening en daardoor waardevermindering optreedt, niet voldoende gemotiveerd. Het middel slaagt derhalve ook in zoverre. Gelet hierop behoeft de in het middel vervatte klacht betreffende de door de Rechtbank en deskundigen aan deze vormverslechtering toegekende waardevermindering, geen bespreking.
2.1.4. Op de gegrondbevinding van onderdeel 1 van het middel zal het vonnis van de Rechtbank moeten worden vernietigd en zal de zaak moeten worden verwezen naar een gerechtshof. Dit zal op basis van een vermogensvergelijking als bedoeld in 2.1.1. moeten onderzoeken of en zo ja, in hoeverre, het niet-onteigende perceel, ondanks de tussen de Staat en [verweerder] c.s. gesloten ruilovereenkomst, enige waardevermindering heeft ondergaan doordat als gevolg van de onteigening de vorm is gewijzigd.
2.2. Onderdeel 2: de pachtersschade
2.2.1. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad(3) valt als algemene regel van schadeloosstelling af te leiden dat die oplossing moet worden gekozen welke in de gegeven omstandigheden het meest in de rede ligt en, indien meerdere oplossingen redelijk kunnen worden geacht, de oplossing die tot de minste schade leidt. Als de duurste oplossing het meest redelijk is, moet die worden gekozen. De persoonlijke voorkeur van de onteigende(4) speelt daarbij geen rol. Verder is bij de taxatie van de schadeloosstelling uitgangspunt dat de onteigende op redelijke wijze zal handelen om de schade te beperken. Zo dient bij de beslissing of voor taxatie van de schadeloosstelling als uitgangspunt moet worden genomen bedrijfsvoortzetting of -liquidatie als criterium te worden aangenomen wat een redelijk handelend ondernemer zou doen, die onder dezelfde omstandigheden op zakelijke overwegingen tot zijn beslissing komt. Hoewel daarin ook andere omstandigheden een rol kunnen spelen, kan - aldus de Hoge Raad in zijn arrest van 27 juni 2001, NJO 2002, 4 - in deze zakelijke overwegingen de verhouding tussen het bedrag van de voor de aankoop van een vervangend object te verrichten investering en de winst die daarbij kan worden verwacht, niet buiten aanmerking blijven.(5)
2.2.2. Het bedrijf van [verweerder 5] heeft, zoals vermeld, de beschikking over circa 85 ha grond, waarvan circa 36 ha in eigendom en circa 49 ha in pacht. Als gevolg van de onteigening wordt hem van laatstbedoeld stuk grond een gedeelte groot 8.345 m2 - dat is 1% van zijn totale bedrijfsareaal - ontnomen. Voorts maak ik uit de gedingstukken op dat als gevolg van de effectuering van de door de Staat en [verweerder] c.s. gesloten ruilovereenkomst (zie punt 1.4.) er ten aanzien van het overblijvende gedeelte (lees: het niet-onteigende) geen sprake meer is van een "niet meer te bewerken hoek" zodat er voor [verweerder 5] geen noodzaak is om meer vervangende grond aan te kopen dan hij verliest als gevolg van de onteigening. De aan [verweerder 5] toe te kennen schadeloosstelling heeft derhalve alleen betrekking op de schade gemoeid met het door de onteigening weggevallen bedrijfsareaal.
2.2.3. De deskundigen hebben geadviseerd(6) de aan [verweerder 5] toekomende schadeloosstelling te baseren op voortzetting van het bedrijf door aankoop van vervangende grond. Zij gaan er daarbij van uit dat [verweerder 5] als redelijk handelend agrariër de vervanging van het onteigende zal "meenemen" in een grotere transactie zodra hij in de komende jaren een geschikt perceel ter vervanging c.q. uitbreiding op de markt tegenkomt; tot die tijd zal [verweerder 5] dan aanspraak kunnen maken op vergoeding van vervangende inkomensschade. Tevens gaan zij ervan uit dat deze aankoop van vervangende grond - als onderdeel van een meer omvangrijke grondaankoop van ca. 5 ha grond - zal plaatsvinden per medio 2004 (drie jaar na de peildatum). Zij hebben aan dat advies ten grondslag gelegd de overweging:
"(...) dat het verlies van het onteigende de continuïteit van het bedrijf van [verweerder 5] niet direct in gevaar brengt en de kosten in verband met aankoop van vervangende grond hoger uitkomen dan de inkomensschade in geval van gedeeltelijke liquidatie. In het algemeen is echter voor een gezond agrarisch bedrijf het behoud (en zo mogelijk kunnen uitbreiden) van het areaal grond van groot belang. De enkele omstandigheid dat in casu sprake is van een relatief kleine oppervlakte die verloren gaat (ten opzichte van het totale areaal van het bedrijf) achten zij onvoldoende om "dan maar" te volstaan met gedeeltelijke liquidatie ("meerdere kleine stukken maken een groot stuk"). Onmiddellijke aankoop van vervangende grond of uitbreiding van het pachtareaal met eenzelfde oppervlakte als het onteigende is in de huidige markt niet goed mogelijk."
2.2.4. De Rechtbank heeft het advies van deskundigen gevolgd. Zij overweegt (r.o. 2.22) :
"Hoewel gedeeltelijke liquidatie van het bedrijf van [verweerder 5] goedkoper is dan het aankopen/pachten van vervangende grond, meent de rechtbank met de deskundigen dat een redelijk handelend agrariër op zoek zal gaan naar vervangende grond, omdat het voor hem, veelal om andere dan louter korte termijn bedrijfseconomische redenen, aantrekkelijk is om zijn bedrijfsareaal op peil te houden of uit te breiden. Nu de Staat onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in de nabijheid van het bedrijf van [verweerder 5] op de peildatum pachtgrond beschikbaar was, zal bij de berekening van de schadeloosstelling worden gekeken naar de kosten die gemoeid zijn met de aankoop van vervangende grond."
2.2.5. De Rechtbank heeft bij haar oordeel de aan [verweerder 5] toekomende schadeloosstelling te baseren op voortzetting van het bedrijf terecht tot uitgangspunt genomen wat een redelijk handelend ondernemer op grond van zakelijke overwegingen zou besluiten. Zij heeft echter verzuimd in die redelijkheidstoets te betrekken een afweging van de verhouding tussen het bedrag van de voor de aankoop van een vervangend object te verrichten investering en de winst die daarbij kan worden verwacht (zie HR 6 mei 1960, NJ 1960, 426 (Volksbelang/Eindhoven) en HR 27 juni 2001, NJO 2002, 4 (NS Rail Infrabeheer/Heuff Beheer)). Ik zie althans in de overweging van de Rechtbank dat het voor een redelijk handelend agrariër veelal om andere dan louter korte termijn bedrijfseconomische redenen, aantrekkelijk is om zijn bedrijfsareaal op peil te houden of uit te breiden, niet een zodanige afweging besloten liggen. Voor zover de Rechtbank al niet is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, is haar oordeel derhalve onvoldoende gemotiveerd. Het middel is in zoverre gegrond.
2.2.6. Ook de tegen het oordeel van de Rechtbank dat bij de berekening van de schadeloosstelling moet worden uitgegaan van aankoop van vervangende grond nu de Staat onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in de nabijheid van het bedrijf van [verweerder 5] op de peildatum pachtgrond beschikbaar was, gerichte klacht slaagt. De Rechtbank heeft bij de afweging tussen vervangende aankoop of vervangende pacht ten onrechte verschillende maatstaven aangelegd. Zij is er enerzijds van uitgegaan dat vervangende grond zou moeten worden aangekocht op een afstand van niet meer dan 5 km, terwijl zij anderzijds, met betrekking tot de pacht, is uitgegaan van grond in de onmiddellijke nabijheid van het bedrijf. Voorts heeft zij bij het aankopen van vervangende grond een tijdspanne van 3 jaar in aanmerking aangenomen, terwijl zij bij het verkrijgen van pachtgrond is uitgegaan van het beschikbaar zijn op de peildatum.
3. Conclusie
Op de gegrondbevinding van het beroep, concludeer ik tot vernietiging van het vonnis van de Rechtbank en tot verwijzing van de zaak naar een gerechtshof.
De Procureur-Generaal bij
de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Zie onder meer HR 21 december 1960, NJ 1961, 115 (Van de Hoek/Ridderkerk), HR 15 november 1961, NJ 1962, 61 (Van Vliet/Bergambacht), HR 18 oktober 1967, NJ 1968, 77 (Abelen/Emmen), HR 24 december 1997, NJ 1998, 316, NJO 1998, 7 (Oldenzaal/Veenstra) en HR 12 juli 2002, NJ 2003, 163 (Staat/Amev).
2 Voor enige instructieve voorbeeldsituaties verwijs ik naar P.H.C. de Bont, Bestuurlijke schadevergoeding, deel G Taxatieleer, onder 6.2.
3 HR 27 mei 1942, NJ 1942, 566 (Bergwerf/Maassluis), HR 14 oktober 1942, NJ 1942, 805 (Z-Holland/Remmen), HR 15 oktober 1947, NJ 1947, 682 (De Rooy/Rijswijk), HR 7 mei 1952, NJ 1953, 363 (Z-Holland/De Mik), HR 4 juni 1952, NJ 1953, 364 (Schiedam/V.d. Mark), HR 6 mei 1960, NJ 1960, 426 (N.V. Volksbelang/Eindhoven), HR 30 oktober 1963, NJ 1963, 529 (Van der Veen/Assen), HR 16 oktober 1968, NJ 1969, 362 (Wielders/Haarlem), HR 29 oktober 1969, NJ 1972, 39 (Winschoten/Phaff) en HR 19 mei 1971, NJ 1971, 461 (Emmen/Horring).
4 Onder onteigende valt in dit verband tevens te begrijpen de beperkt gerechtigde die recht heeft op volledige schadeloosstelling, waaronder de pachter (art. 42a Onteigeningswet).
5 HR 6 mei 1960, NJ 1960, 426 (Volksbelang/Eindhoven) en HR 27 juni 2001, NJO 2002, 4 (NS Rail Infrabeheer/Heuff Beheer).
6 Definitief deskundigenrapport blz. 13.