Conclusie
Rek.nr. R03/112HR
Mr L. Strikwerda
Parket, 25 mei 2004
conclusie inzake
[Verzoeker]
tegen
De Staat der Nederlanden
Edelhoogachtbaar College,
1. Art. 7, aanhef en onder 3, van de per 1 januari 1985 ingetrokken Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap (Wet van 12 december 1892, Stb. 268, hierna: WNI) bepaalde (redactie na de wijziging bij Wet van 21 december 1951, Stb. 593):
"Nederlanderschap wordt verloren:
(...)
3?. door het verkrijgen van een andere nationaliteit door de wil van de verkrijger."
In deze zaak, betreffende een verzoek tot vaststelling van het Nederlanderschap op de voet van art. 17 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap (Rijkswet van 19 december 1984, Stb. 628; hierna: RWN), gaat het om de vraag wat verstaan dient te worden onder de woorden "door de wil van de verkrijger" in de zin van de geciteerde bepaling.
2. De feiten liggen als volgt (zie r.o. 2.1 van de bestreden beschikking).
(i) Thans verzoeker van cassatie, hierna: [verzoeker], is op [geboortedatum] 1938 te [geboorteplaats] geboren uit Nederlandse ouders. Bij zijn geboorte verkreeg hij derhalve de Nederlandse nationaliteit.
(ii) Op 20 mei 1963 is [verzoeker] uitgeschreven uit het bevolkingsregister van de gemeente [plaats] wegens vertrek naar Israël.
(iii) Uit een Certificate Attesting Israeli Citizenship blijkt dat [verzoeker] ingevolge paragraaf 2 van de Israëlische nationaliteitswet van 1952 met ingang van 28 maart 1965 in het bezit is van de Israëlische nationaliteit. [verzoeker] is Joods en viel daarom onder de Israëlische Wet op de Terugkeer.
(iv) [Verzoeker] verbleef aanvankelijk op basis van een tijdelijk immigratiecertificaat in Israël. Na verloop van de termijn waarvoor dit certificaat was afgegeven, verkreeg [verzoeker] de Israëlische nationaliteit.
(v) [Verzoeker] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om binnen drie maanden na verkrijging van de Israëlische nationaliteit de wens te kennen te geven geen Israëlisch staatsburger te worden.
3. Bij een op 18 januari 2002 ter griffie van de Rechtbank te 's-Gravenhage ingediend verzoekschrift ex art. 17 RWN Pro heeft [verzoeker] die Rechtbank verzocht vast te stellen dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit. Hij heeft daartoe gesteld dat art. 7, aanhef en onder 3, WNI niet op hem van toepassing is omdat hij niet vrijwillig de Israëlische nationaliteit heeft verkregen.
4. Thans verweerder in cassatie, hierna: de Staat, heeft bij brief van 23 januari 2003 de Rechtbank zijn standpunt kenbaar gemaakt. De Staat heeft te kennen gegeven dat naar zijn oordeel het verzoek dient te worden afgewezen. De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 12 juni 2003. Het openbaar ministerie heeft, hoewel daartoe overeenkomstig art. 18 lid 1 RWN Pro in de gelegenheid gesteld, niet geconcludeerd.
5. Bij beschikking van 26 juni 2003 heeft de Rechtbank het verzoek van [verzoeker] afgewezen. Daartoe overwoog de Rechtbank onder meer:
"2.3 (...). [Verzoeker] is indertijd vrijwillig naar Israël geëmigreerd. Hij is eerst in het bezit geweest van een certificaat op grond waarvan hij zich tijdelijk in Israël kon vestigen. Mogelijk was hij niet direkt van plan zich permanent in Israël te vestigen. In ieder geval heeft hij zich kunnen oriënteren en is hij vervolgens tot de conclusie gekomen dat hij zich permanent in Israël wilde vestigen. Eén van die gevolgen daarvan was voor hem het automatisch verkrijgen van de Israëlische nationaliteit. Dit kon echter worden voorkomen door tijdig de wens te kennen te geven van de Israëlische nationaliteit af te willen zien. [Verzoeker] heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Hij heeft niet aangevoerd dat die Israëlische regeling hem destijds onbekend was.
Het was ook niet zo dat [verzoeker] in feite (min of meer) tot die keus werd gedwongen wilde hij in Israël blijven, want verkrijging van de Israëlische nationaliteit was daarvoor geen vereiste, In tegendeel, de omstandigheid dat [verzoeker] als Jood op 24-jarige leeftijd naar Israël is geëmigreerd en daar jarenlang is gebleven, maakt aannemelijk dat hij het ermee eens was dat hij ipso jure de Israëlische nationaliteit verkreeg. In dit geval kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat sprake is van de verkrijging van een andere nationaliteit "ongeacht de wil van de betrokkene". De rechtbank gaat derhalve uit van de vrijwilligheid van de door [verzoeker] gemaakte keuze voor de Israëlische nationaliteit.
2.4 Dit te meer, nu niet is gebleken dat [verzoeker] vanaf 28 maart 1965 zijn Nederlandse nationaliteit heeft willen behouden. Zijn laatste Nederlandse paspoort was geldig tot 16 maart 1964. Niet is gebleken dat hij daarna heeft getracht zijn Nederlandse paspoort te verlengen of opnieuw aan te vragen."
6. [Verzoeker] is op de voet van art. 18 lid 2 RWN Pro tegen de beschikking van de Rechtbank (tijdig) in cassatie gekomen met vier middelen. De Staat heeft een verweerschrift ingediend en daarbij de middelen bestreden en de Hoge Raad verzocht het cassatieberoep te verwerpen.
7. Middel I neemt stelling tegen hetgeen de Rechtbank heeft overwogen en beslist in de zojuist aangehaalde r.o. 2.3 en 2.4 van haar beschikking. Centraal in het middel staat de klacht dat de Rechtbank art. 7, aanhef en onder 3, WNI jo. art. 15 lid Pro 1, aanhef en onder a, RWN heeft geschonden. Daartoe betoogt het middel dat de door de Rechtbank vastgestelde feiten niet het rechtsoordeel wettigen dat [verzoeker] "door zijn wil" de Isralische nationaliteit heeft verkregen, zodat de Rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd en/of haar oordeel niet, althans onvoldoende, heeft gemotiveerd.
8. Bij de beoordeling van deze klacht dient vooropgesteld te worden dat [verzoeker], naar de Rechtbank onbestreden in cassatie heeft vastgesteld, met ingang van 28 maart 1965 de Israëlische nationaliteit heeft verkregen. Dit brengt mee dat de vraag of [verzoeker] als gevolg van deze nationaliteitsverkrijging het Nederlanderschap heeft verloren, beoordeeld dient te worden met toepassing van de desbetreffende regeling van de WNI en niet met toepassing van die van de RWN. Blijkens de overgangsbepalingen van de RWN (art. 26 e.v.) heeft de regeling van de RWN, afgezien van hier niet ter zake doende uitzonderingen, immers slechts betrekking op feiten die zich na de inwerkingtreding van de RWN, 1 januari 1985, hebben voorgedaan. Vgl. G.R. de Groot, Handboek Nieuw Nationaliteitsrecht, 2003, blz. 443. Voor zover het middel de Rechtbank verwijt art. 15 lid Pro 1, aanhef en onder a, RWN te hebben geschonden, mist het derhalve doel; art. 15 RWN Pro is niet van toepassing. Voor zover het middel wil betogen dat het oordeel van de Rechtbank niettemin getoetst dient te worden aan art. 15 lid Pro 1, aanhef en onder a, RWN en de betekenis die blijkens de wetsgeschiedenis aan deze bepaling zou moeten worden toegekend, nu de bepaling hetzelfde onderwerp regelt als art. 7, aanhef en onder 3, WNI, faalt dit betoog. De eisen van rechtszekerheid die zich doen gelden op het terrein van het nationaliteitsrecht, verzetten zich ertegen dat op deze wijze een terugwerkend effect zou worden verleend aan bepalingen van de RWN die geruime tijd na het tijdstip waarop de onderhavige verkrijging van een vreemde nationaliteit plaatsvond, zijn totstandgekomen. De vraag of [verzoeker] als gevolg van de verkrijging van de Israëlische nationaliteit in 1965 zijn Nederlandse nationaliteit heeft verloren, dient derhalve uitsluitend getoetst te worden aan de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3, WNI.
9. De wetsgeschiedenis van art. 7, aanhef en onder 3, WNI (zie daarover A.J.G.P. Septer en J.C. Schouten, Beknopt leerboek voor het Nederlandse Nationaliteitsrecht, 1951, blz. 56-59) leert dat het doel van de bepaling is het vermijden van dubbele nationaliteit. De ruime redactie van de bepaling riep blijkens het voorlopig verslag in de Tweede Kamer bedenkingen op. Sommige leden meenden dat de bepaling verduidelijking behoefde en zouden er de voorkeur aan geven indien, zo mogelijk, een opsomming werd opgenomen van de gevallen waarin het verkrijgen van een vreemde nationaliteit door de wil van de verkrijger verlies van het Nederlanderschap tot gevolg zou hebben. Tevens werd de vraag gesteld of de wil van de verkrijger moet blijken uit een positieve daad, dan wel of ook bij het nalaten van een kennisgeving of het niet doen van een verklaring, waardoor het verkrijgen van de vreemde nationaliteit kon worden voorkomen, de wil in kwestie zal moeten worden aangenomen. Van regeringszijde werd in de memorie van antwoord het opnemen van een opsomming van gevallen waarin het verkrijgen van een vreemde nationaliteit door de wil van de verkrijger verlies van het Nederlanderschap tot gevolg zou hebben, ontraden. Opgemerkt werd:
"In deze is eene opnoeming ook, zoo niet onmogelijk, dan toch onraadzaam, omdat men alle gevallen zou moeten vermelden, waarin volgens vreemde wetgevingen, door eigen wil eene vreemde nationaliteit zou kunnen verkregen worden. In den regel zal de wil van den verkrijger slechts uit eene positieve daad kunnen blijken. In de memorie van toelichting op het afleggen der in buitenlandsche wetten gevorderde verklaringen. Er is echter geen reden om andere gevallen uit te sluiten, mits van den wil slechts stellig blijke."
10. Deze passage maakt duidelijk dat bij de beoordeling van de vraag of een vreemde nationaliteit door de wil van de verkrijger is verkregen naar de voorstelling van de wetgever drie gevallen moeten worden onderscheiden. In de eerste plaats het geval waarin de vreemde nationaliteit is verkregen door een uitdrukkelijke wilsverklaring. Te denken valt aan een nationaliteitsverkrijging door optie (verlies van Nederlanderschap door naturalisatie in een ander land vindt een regeling in art. 7, aanhef en onder 1, WNI). Dit geval valt zonder twijfel onder het bereik van de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3, WNI. Als tweede geval moet worden onderscheiden het geval waarin bij de verkrijger de wil om de vreemde nationaliteit te verkrijgen daadwerkelijk aanwezig is geweest en, hoewel zij niet is uitgedrukt in een verklaring, wel onmiskenbaar blijkt uit het gedrag van de verkrijger en de overige omstandigheden (het "stellig blijken" van de wil van de verkrijger). Ook dit geval valt blijkens de memorie van antwoord onder het bereik van de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3, WNI. Het derde geval betreft situatie dat uit de omstandigheden niet onmiskenbaar blijkt dat bij de verkrijger de werkelijke wil aanwezig is geweest om de vreemde nationaliteit te verkrijgen en de omstandigheden hooguit de veronderstelling wettigen dat de verkrijger, indien hij onder ogen had gezien dat zijn gedrag in de gegeven omstandigheden de verkrijging van de vreemde nationaliteit tot gevolg zou hebben, dit ook zou hebben gewild (hypothetische of veronderstelde wil). Dit geval valt buiten het bereik van de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3, WNI, omdat niet vaststaat ("stellig" blijkt) dat een werkelijk wil om de vreemde nationaliteit te verkrijgen bij de verkrijger aanwezig is geweest. Slechts in die gevallen waarin bij de verkrijger daadwerkelijk de wil aanwezig is geweest, blijkend uit een wilsverklaring of, indien deze ontbreekt, blijkend uit omstandigheden die daarop met zekerheid duiden, leidt de verkrijging van de vreemde nationaliteit tot verlies van Nederlanderschap. Een veronderstelde wil is niet voldoende. Kennelijk in deze zin S. van der Weg, Het Personeel Statuut, 1952, blz. 94; C.J. Brinkman, Beknopt leerboek voor het nationaliteitsrecht, 1976, blz. 41; F.Th. Zilverentant e.a., Nationaliteitswetgeving, losbl., Toelichting Wet Nederlanderschap 1892 (Artikel 7), aantekening bij Artikel 7, aanhef en onder 3?. Anders De Groot, a.w., blz. 368/369, die, mede op grond van de wetsgeschiedenis van art. 15 lid Pro 1, aanhef en onder a, RWN, de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3?, WNI slechts van toepassing acht indien sprake is van een uitdrukkelijke wilsverklaring tot verkrijging van de andere nationaliteit.
11. In het onderhavige geval heeft de Rechtbank geoordeeld dat [verzoeker] vrijwillig heeft gekozen voor de Israëlische nationaliteit. Naar het oordeel van de Rechtbank was derhalve bij [verzoeker] daadwerkelijk de wil aanwezig om de Isralische nationaliteit te verkrijgen. De Rechtbank heeft dit oordeel gegrond op de volgende omstandigheden:
- [verzoeker] is vrijwillig naar Israël geëmigreerd, waaraan voor hem het gevolg was verbonden dat hij automatisch de Israëlische nationaliteit verkreeg;
- dit gevolg kon worden voorkomen door tijdig de wens te kennen te geven van de Israëlische nationaliteit af te zien; [verzoeker], die niet heeft aangevoerd dat hem dit destijds onbekend was, heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt;
- niet is gebleken dat [verzoeker] vanaf 28 maart 1965 zijn Nederlandse nationaliteit heeft willen behouden; niet is gebleken dat [verzoeker] na het verlopen van zijn laatste Nederlandse paspoort op 16 maart 1964 heeft getracht zijn Nederlandse paspoort te verlengen of opnieuw aan te vragen.
Het oordeel van de Rechtbank dat uit deze omstandigheden volgt dat bij [verzoeker] destijds daadwerkelijk de wil aanwezig is geweest om de Isralische nationaliteit te verkrijgen, is feitelijk van aard en kan in cassatie derhalve niet op juistheid worden getoetst. Het oordeel is ook niet onbegrijpelijk of anderszins onvoldoende gemotiveerd; de door de Rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden kunnen de conclusie dragen dat [verzoeker] daadwerkelijk heeft gewild de Israëlische nationaliteit te verkrijgen, ook al is dit niet tot uitdrukking gekomen in een - daartoe volgens de Israëlische wetgeving ook niet vereiste - uitdrukkelijke wilsverklaring. Dat de Rechtbank op grond hiervan heeft geoordeeld dat [verzoeker] ingevolge het bepaalde in art. 7, aanhef en onder 3, WNI het Nederlanderschap heeft verloren, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting; ook indien een uitdrukkelijke wilsverklaring ontbreekt, doch de omstandigheden aantonen dat bij de betrokkene de werkelijke wil aanwezig is geweest de vreemde nationaliteit te verkrijgen, brengt de bepaling blijkens de bedoeling van de wetgever verlies van Nederlanderschap mee. De centrale klacht van middel I faalt derhalve.
12. Dit geldt ook voor de subklachten die in de toelichting op het middel nog naar voren worden gebracht.
13. De klacht dat de vaststelling van de Rechtbank dat niet is gebleken dat [verzoeker] vanaf 28 maart 1965 zijn Nederlandse nationaliteit heeft willen behouden, feitelijk onjuist is (cassatierekest onder 10), faalt omdat hetgeen [verzoeker] in zijn cassatierekest in dit verband als feitelijke stellingen naar voren heeft gebracht, niet in feitelijke instantie is aangevoerd (het cassatierekest noemt ook geen vindplaatsen). In cassatie is geen plaats voor een onderzoek naar de juistheid van die stellingen.
14. De klacht dat de Rechtbank met haar vaststelling dat [verzoeker] met de Israëlische regeling bekend was, buiten de grenzen van de door partijen gestelde feiten is getreden (cassatierekest onder 11), berust op een onjuiste lezing van de bestreden beschikking en faalt daarom wegens gebrek aan feitelijke grondslag. De Rechtbank heeft niet geoordeeld dat [verzoeker] met de Israëlische regeling bekend was, doch heeft geoordeeld dat [verzoeker] niet heeft aangevoerd dat die Israëlische regeling hem destijds onbekend was.
15. De klacht dat de Rechtbank, mede gelet op de uitleg die in een aantal andere EU-lidstaten wordt gegeven aan de Israëlische Wet op de Terugkeer, deze wet onjuist heeft geïnterpreteerd (cassatierekest onder 14), stuit af op het bepaalde in art. 79 lid Pro 1, aanhef en onder b, RO: de door de Rechtbank aan het Israëlische recht gegeven uitleg onttrekt zich in cassatie aan toetsing op juistheid.
16. Middel II klaagt erover dat de Rechtbank - in r.o. 2.6 van haar beschikking - het door [verzoeker] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van Nederlandse emigranten naar Zuid-Afrika en ten aanzien van Nederlandse emigranten naar Israël vóór de inwerkingtreding van de Israëlische Nationaliteitswet op 14 juli 1952 op onjuiste gronden heeft verworpen resp. onbesproken heeft gelaten.
17. Het middel faalt. Het Nederlanderschap kan niet worden verkregen of behouden door de werking van enig beginsel van behoorlijk bestuur. Zie HR 16 september 1994, NJ 1995, 563 nt. GRdG en HR 19 december 2003, R03/007HR. De klacht dat de Rechtbank het beroep van [verzoeker] op het gelijkheidsbeginsel op onjuiste gronden heeft verworpen c.q. onbehandeld heeft gelaten, strandt derhalve reeds op gebrek aan belang.
18. Middel III klaagt erover dat de beslissing van de Rechtbank in strijd is met art. 1 van Pro Verdrag nopens zekere vragen betreffende wetsconflicten inzake nationaliteit, 's-Gravenhage, 12 april 1930, Stb. 1937, 17 (hierna: het Verdrag van 's-Gravenhage). Daartoe voert het middel aan dat de Rechtbank - in r.o. 2.7 - ten onrechte de stelling van [verzoeker] heeft verworpen dat het door de Nederlandse staat gevoerde beleid, waarbij het Nederlanderschap verloren gaat bij automatische verkrijging van de Israëlische nationaliteit, indien deze door de betrokkene niet tijdig wordt verworpen, een ongeoorloofde interventie in het nationaliteitsrecht van Israël oplevert. Door de sanctie van verlies van Nederlanderschap te verbinden aan de automatische verkrijging van de Israëlische nationaliteit wordt afbreuk gedaan aan de Israëlische nationaliteitswetgeving, aldus het middel.
19. Ook dit middel is naar mijn oordeel tevergeefs voorgesteld. In de eerste plaats faalt het middel omdat het feitelijke grondslag mist voor zover het ervan uitgaat dat de Rechtbank heeft geoordeeld dat [verzoeker] de Israëlische nationaliteit "automatisch", dat wil kennelijk zeggen: ongeacht de wens van [verzoeker], heeft verkregen. De Rechtbank heeft - in cassatie tevergeefs bestreden - geoordeeld dat [verzoeker] de Israëlische nationaliteit vrijwillig heeft verkregen.
20. Voorts mist het middel doel voor zover het wil betogen dat het op de voet van de bepaling van art. 7, aanhef en onder 3, WNI verbinden van verlies van Nederlanderschap aan de verkrijging van de Israëlische nationaliteit een ingevolge het voorschrift van art. 1 van Pro het Verdrag van 's-Gravenhage ongeoorloofde interventie in het Israëlische nationaliteitsrecht vormt. Al aangenomen dat dit voorschrift zich niet uitsluitend richt tot de verdragsluitende staten en dat individuele personen de naleving ervan voor de burgerlijke rechter kunnen vorderen, verliest het middel uit het oog dat art. 7, aanhef en onder 3, WNI uitsluitend betrekking heeft op het verlies van de Nederlandse nationaliteit en niet treedt in de vraag wie een buitenlandse staat als zijn onderdanen aanmerkt. Het valt daarom niet in te zien waarom Nederland, door verlies van Nederlanderschap te verbinden aan de vrijwillige verkrijging van de Israëlische nationaliteit, inbreuk zou maken op de door art. 1 van Pro het Verdrag van 's-Gravenhage gegarandeerde bevoegdheid van de Staat Israël in zijn wetgeving te bepalen wie zijn onderdanen zijn.
21. Middel IV keert zich tegen het oordeel van de Rechtbank - in r.o. 2.7 - dat het beleid van de Nederlandse staat niet resulteert in onderscheid op basis van godsdienst en dat het verlies van het Nederlanderschap niet op grond van overwegingen van godsdienst is geschied. Het middel betoogt dat (de Rechtbank heeft miskend dat) het beleid van de Nederlandse staat neerkomt op discriminatie op basis van godsdienst, omdat het verkrijgen van de Israëlische nationaliteit en het verlies van de Nederlandse nationaliteit door [verzoeker] rechtstreeks voortvloeit uit het feit dat hij Joods is, en daarom in strijd is met art. 9 van Pro het Verdrag tot beperking der staatloosheid, New York, 30 augustus 1961, Trb. 1967, 124 (hierna: het Verdrag van New York), en met art. 5 van Pro het Europees Verdrag inzake nationaliteit, Straatsburg, 6 november 1997, Trb. 1998, 149 (hierna: het Verdrag van Straatsburg).
22. Het middel zal niet tot cassatie kunnen leiden. Het ziet eraan voorbij dat [verzoeker] zijn Nederlandse nationaliteit niet heeft verloren op grond van het feit dat hij Joods is, maar op grond van het feit dat hij door zijn wil de Israëlische nationaliteit heeft verkregen. Het oordeel van de Rechtbank dat [verzoeker] de Nederlandse nationaliteit niet op grond van overwegingen van godsdienst heeft verloren, is derhalve juist. Uit de omstandigheid dat de nationaliteitswetgeving van Israël personen die Joods zijn ten aanzien van de vrijwillige verkrijging van de Israëlische nationaliteit faciliteert, vloeit immers niet voort dat Nederlanders die met toepassing van deze regeling de Israëlische nationaliteit hebben verkregen, hun Nederlanderschap op grond van andere overwegingen dan de vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit verliezen. Van schending van het in art. 9 van Pro het Verdrag van New York en in art. 5 van Pro het Verdrag van Straatsburg neergelegde beginsel van non-discriminatie op grond van godsdienst is derhalve geen sprake. De vraag of, gelet op het in art. 28 van Pro het Verdrag inzake het verdragenrecht, Wenen, 23 mei 1969, Trb. 1977, 169, gecodificeerde beginsel van non-retroactiviteit van verdragen, het Verdrag van New York en het Verdrag van Straatsburg (die voor Nederland in werking zijn getreden op resp. 11 augustus 1985 en 1 juli 2001, derhalve na het tijdstip waarop [verzoeker] de Isralische nationaliteit verkreeg) in het onderhavige geval überhaupt van toepassing zijn, kan in het midden blijven.
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,