Conclusie
nr. C03/139HR
Mr. Hartkamp
zitting 4 juni 2004
Conclusie inzake
1) [eiser 1]
2) [eiser 2]
tegen
Gemeente Uden
Feiten en procesverloop
1) De rechtbank heeft in r.o. 2.2 van haar tussenvonnis d.d. 14 augustus 1998 de volgende, ook in cassatie vaststaande feiten vastgesteld (zie ook de verkorte weergave in r.o. 4.2 van het arrest van het hof d.d. 16 januari 2003).
In of omstreeks april 1978 hebben de gemeente Uden (hierna: de Gemeente), verweerster in cassatie, en toenmalig wethouder van de Gemeente [eiser 1], eiser tot cassatie sub 1, bij onderhandse akte een exploitatieovereenkomst gesloten voor een bouwperceel aan de [...] in het bestemmingsplan 'Hoeven 1973', uit hoofde waarvan [eiser 1] aan de Gemeente zou betalen een exploitatiebijdrage van ƒ 67.904,28. In augustus 1978 heeft [eiser 1] het perceel verkocht en in eigendom overgedragen aan toenmalig secretaris van de Gemeente [eiser 2], eiser tot cassatie sub 2. Bij notariële akte van 9 augustus 1978 heeft de Gemeente aan [eiser 2] hiervoor een geldlening onder verband van hypotheek verstrekt. Op de op grond hiervan aan [eiser 2] ter beschikking te stellen gelden heeft de Gemeente de exploitatiebijdrage ingehouden. Op 19 september 1978 is een vergunning voor de bouw van een woonhuis op het perceel verleend. Op 11 oktober 1995 heeft [eiser 1] "alle eventuele rechten op de gemeente Uden wegens ten onrechte gevorderde exploitatiebijdrage" gecedeerd aan [eiser 2].
Met 57 personen met wie de Gemeente in de loop der jaren exploitatieovereenkomsten heeft gesloten, heeft de Gemeente bij vaststellingsovereenkomst van 7 juni 1996 een regeling getroffen voor (gedeeltelijke) terugbetaling van als exploitatiebijdragen aan de Gemeente betaalde gelden. De Gemeente is bij die vaststellingsovereenkomst vertegenwoordigd door de terzake als haar gemachtigde optredende [betrokkene 1] en haar wederpartijen door Juridisch Adviesbureau Uden (JAU). Bij die overeenkomst zijn diverse categorieën belanghebbenden onderscheiden, onder meer B 5) "bedrijven, die als gekwalificeerde wederpartij voldoende juridische kennis in huis hadden zodat er van equality of arms gesproken kan worden".
Bij brief van 10 juni 1996 hebben burgemeester en wethouders van de Gemeente aan [eiser 2] bericht:
"In aansluiting op onze brief van 21 juli 1995, betrekking hebbende op in het verleden betaalde exploitatiebijdragen, kunnen wij u thans nader berichten. Zeer onlangs hebben wij overeenstemming bereikt over een regeling in der minne met circa vijftig belanghebbenden, vertegenwoordigd door het Juridisch Adviesbureau Uden. In de eerstkomende raadsvergadering zullen wij aan de Raad vragen om zijn goedkeuring te hechten aan het bereikte akkoord. Bij die gelegenheid zullen wij tevens aan de Raad voorstellen om ook aan overige belanghebbenden een aanbod te doen tot regeling dat aansluit bij voormeld akkoord. Wij zullen u uiteraard zo spoedig mogelijk nader berichten."
Bij brief van 3 december 1996 aan de vertegenwoordiger [betrokkene 1] van de Gemeente heeft [eiser 1] onder meer bericht:
"Ik stel géén vordering in over het tijdvak dat ik wethouder was van de gemeente Uden. De vordering die [eiser 2] denkt te hebben heb ik (...) aan hem overgedragen en ik wil daar eveneens geen vordering op hebben. (...) Ik heb deze brief geschreven zoals dat mij het duidelijkste voorkomt, verder verblijvend (...)."
Uit r.o. 4.2 van het arrest van het hof kunnen nog de volgende, eveneens in cassatie vaststaande feiten worden afgeleid.
[eiser 2], die jurist is, heeft bij brief van 30 juli 1993 jegens de Gemeente aanspraak gemaakt op terugbetaling van de door hem voldane exploitatiebijdrage op de grond dat deze onverschuldigd was betaald nu de daaraan ten gronde liggende overeenkomst nietig was. De Gemeente heeft die terugbetaling gemotiveerd geweigerd bij brieven van 30 januari 1996 en 9 september 1996.
De hierboven aangehaalde brief d.d. 10 juni 1996 van de Gemeente was verzonden aan belanghebbenden die niet partij waren (zijn) bij de eerdergenoemde vaststellingsovereenkomst, onder wie dus [eiser 2]. [Eiser 2] heeft deze brief opgevat als een toezegging aan hem. De Gemeente duidt deze brief aan als een algemene mededeling waaraan geen rechten waren (zijn) te ontlenen en die overigens bij vergissing en ten onrechte aan [eiser 2] is verzonden.
2) Bij exploot van 30 december 1996 hebben [eiser 1] en [eiser 2] de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank te 's-Hertogenbosch. Na verschillende wijzigingen van eis, laatstelijk bij antwoordakte houdende uitlating tussenvonnis d.d. 17 november 2000, hebben zij gevorderd, voorzover in cassatie van belang, de veroordeling van de Gemeente tot betaling aan [eiser 2] of anders aan [eiser 1] van een bedrag van ƒ 67.904,28. [eiser 1] en [eiser 2] hebben daartoe aangevoerd, kort weergegeven, dat de exploitatieovereenkomst met de Gemeente door nietigheid wordt getroffen en dat de som van ƒ 67.904,28 derhalve onverschuldigd aan de Gemeente is betaald. Daarnaast hebben zij gesteld dat de Gemeente toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de in haar brief van 10 juni 1996 vervatte toezegging, althans dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
De Gemeente heeft verweer gevoerd. Zij heeft onder andere betoogd, kort samengevat, dat de vordering is verjaard en dat de brief van 10 juni 1996 uitsluitend van informatieve aard is en geen enkele concrete toezegging (jegens [eiser 2]) inhoudt.
3) Bij tussenvonnis van 14 augustus 1998 heeft de rechtbank geoordeeld, voorzover in cassatie van belang, dat het beroep van de Gemeente op verjaring op zichzelf weliswaar doel treft, maar dat in de brief van 10 juni 1996 onmiskenbaar een toezegging van de Gemeente aan [eiser 2] besloten ligt om de gemeenteraad voor te stellen ook aan de overige belanghebbenden (onder wie [eiser 2]) een aanbod te doen tot een regeling die aansluit bij het akkoord dat is bereikt tussen het JAU en de andere belanghebbenden. Alvorens nader te beslissen, heeft de rechtbank de zaak naar de gewone rolzitting verwezen opdat de Gemeente bij akte houdende uitlating en overlegging van producties de rechtbank de nodige gegevens zou verschaffen teneinde te kunnen uitmaken of de nader getroffen regeling aansluit bij het met het JAU getroffen akkoord en of de onderhavige zaak onder de werking van die regeling valt (r.o. 3).
Bij eindvonnis van 30 maart 2001 heeft de rechtbank, voorzover in cassatie van belang, de vordering toegewezen (zij het ten belope van een bedrag van ƒ 40.899, 48). De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de Gemeente, na daartoe nog drie keer in de gelegenheid te zijn gesteld (zie de tussenvonnissen d.d. 12 maart 1999, 29 oktober 1999 en 1 september 2000), niet alle verlangde gegevens heeft verstrekt omtrent de regelingen die de Gemeente met individuele belanghebbenden heeft getroffen en de criteria die daarbij zijn toegepast. Aangezien uit de stellingen van de Gemeente niet volgt dat [eiser 2] op grond van de aan hem gedane toezegging geen aanspraak zou hebben op restitutie van de door hem betaalde exploitatiebijdrage, moet er van worden uitgegaan dat die aanspraak ingevolge de gedane toezegging wel bestaat. Het bij nakoming van de toezegging door de Gemeente in acht te nemen gelijkheidsbeginsel brengt mee dat aan [eiser 2] toekomt hetgeen hij in redelijkheid aan restitutie en vergoeding van rente en kosten had mogen verwachten als resultaat van de met de Gemeente te voeren onderhandelingen na totstandkoming van de vaststellingsovereenkomst (r.o. 2.3).
4) De Gemeente is onder aanvoering van zes grieven tegen de vonnissen van de rechtbank d.d. 14 augustus 1998, 12 maart 1999, 29 oktober 1999, 1 september 2000 en 30 maart 2001 in hoger beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. [Eiser 1] en [eiser 2] hebben de grieven bestreden en hebben onder aanvoering van drie grieven incidenteel appel ingesteld (en hun eis vermeerderd). De Gemeente heeft op haar beurt die grieven bestreden. In cassatie zijn alleen de tweede grief in het principale appel en de eerste grief in het incidentele appel van belang.
5) Bij arrest van 16 januari 2003 heeft het hof de vonnissen waarvan beroep vernietigd en de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] alsnog afgewezen. Daartoe heeft het hof het volgende overwogen.
Grief 1 in het incidentele appel - welke grief het hof om redenen van doelmatigheid als eerste heeft behandeld - richt zich tegen het oordeel in het tussenvonnis d.d. 14 augustus 1998 dat het beroep van de Gemeente op verjaring doel treft (r.o. 4.3.1). Aangenomen dat de exploitatieovereenkomst nietig is, is de gestelde vordering uit onverschuldigde betaling naar de gewone regels van de wet van 24 oktober 1924, Stb. 482 verjaard op 31 december 1983 en dus reeds lang voordat [eiser 2] of [eiser 1] enige aanspraak op terugbetaling hebben gemaakt (r.o. 4.3.2). [Eiser 2]s betoog dat hij niet bekend was met zijn terugvorderingsrecht en dat ook niet kon zijn, baat hem niet, onder andere omdat naar het tot 1 januari 1992 geldende recht bekendheid met schuld of schuldenaar geen vereiste vormde voor de aanvang van een verjaring (r.o. 4.3.3). Vervolgens heeft het hof overwogen:
"4.3.4. Tenslotte heeft [eiser 2] gesteld dat de gemeente van haar bevoegdheid zich op verjaring te beroepen afstand heeft gedaan, althans die bevoegdheid verwerkt heeft. Noch de omstandigheid dat de gemeente in onderhandeling met andere belanghebbenden een beroep op verjaring heeft laten varen noch een daarop tenderende opinie die een wethouder in een dagblad heeft geventileerd, indien juist, geven een grondslag voor de stelling dat de gemeente ten opzichte van [eiser 1] en/of [eiser 2] afstand van haar bevoegdheid te dezen heeft gedaan noch dat de gemeente niet langer een beroep op verjaring zou mogen doen. De verjaring was eind 1983 voltooid. In de aanvang van 1996 heeft de gemeente (andermaal) een terugbetaling aan [eiser 2] geweigerd. De nadien met 57 andere belanghebbenden gesloten vaststellingsovereenkomst bevatte weliswaar ten opzichte van velen uit deze kring een afstand van beroep op verjaring door de gemeente, maar was overigens zo gedifferentieerd dat, afhankelijk van ieders positie, kennis en 'equality of arms' de gerechtigden 80 of 50 procent of niets ontvingen. Onder al deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de gemeente die reeds ongeveer 13 jaar een beroep op verjaring kon doen door feiten die in 1996 plaats vonden dat recht verloren of verwerkt had.
4.3.5. De grief faalt op grond van het vorenoverwogene."
Grief 2 in het principaal appel betreft het oordeel van de rechtbank dat [eiser 2] aan de brief van de Gemeente d.d. 10 juni 1996 toestemming (een toezegging) tot een aanbod tot terugbetaling kon ontlenen (r.o. 4.4.1). Daaromtrent heeft het hof overwogen:
"4.4.2. Naar het oordeel van het hof bevat de omstreden brief met de woorden 'Zullen aan de Raad voorstellen ... een aanbod ... te doen' wel een als toestemming aan te merken aanbod. [Eiser 2] heeft echter niet bestreden dat deze verklaring niet de wil van de gemeente dekte. De gemeente had reeds op 10 januari 1996 [bedoeld is kennelijk: 30 januari 1996, ASH] ten antwoord aan [eiser 2] geschreven dat zij niet tot terugbetaling bereid was. Die brief van januari 1996 en overigens ook de algemeen gestelde bewoordingen van de brief van 10 juni 1996 waarin ook in het geheel niet verwezen wordt naar de eerder aan hem verstuurde brief hadden tenminste zoveel twijfel bij de administratief ervaren [eiser 2] moeten wekken dat hij over de bedoeling van de brief inlichtingen bij de gemeente had dienen te verwerven alvorens erop te vertrouwen dat het hier daadwerkelijk om een toezegging jegens hem ging. Nu hij deze onderzoeksplicht niet is nagekomen, mocht hij in redelijk[heid, ASH] niet op deze niet met de wil van de gemeente overeenstemmende verklaring bouwen en als toestemming aanvaarden. Ook op deze grondslag kan de vordering van [eiser 2] derhalve niet slagen. Grief 2 in het principaal appel slaagt derhalve."
Het hof heeft verder geoordeeld dat het falen van de incidentele grief en het slagen van de principale grief tot gevolg heeft dat partijen geen belang meer hebben bij bespreking van de overige grieven (r.o. 4.5).
6) [Eiser 1] en [eiser 2] zijn tijdig van het arrest van het hof in cassatie gekomen. Daartoe hebben zij een middel van cassatie geformuleerd dat bestaat uit twee onderdelen. De Gemeente heeft geconcludeerd voor antwoord. Vervolgens hebben partijen hun stellingen schriftelijk toegelicht. [Eiser 1] en [eiser 2] hebben nog geconcludeerd voor repliek.
Bespreking van het cassatiemiddel
7) Onderdeel I, dat na een inleiding (I.1) in vier subonderdelen uiteenvalt (2.1 t/m 2.4), richt zich tegen r.o. 4.4.2 van 's hofs arrest waarin het hof op grond van vier - in het onderdeel in I.1 onder a t/m d weergegeven - overwegingen heeft geoordeeld dat de tweede grief van het principaal appel slaagt. Volgens het onderdeel zijn deze vier overwegingen onjuist, onbegrijpelijk en/of ontoereikend gemotiveerd om de in de subonderdelen 2.1 t/m 2.4 uitgewerkte redenen.
8) Volgens subonderdeel 2.1 heeft [eiser 2], anders dan het hof heeft overwogen, wel degelijk bestreden dat de in de brief van 10 juni 1996 vervatte verklaring (toezegging) van de Gemeente niet zou overeenstemmen met haar toenmalige, werkelijke wil. [Eiser 2] heeft immers gesteld dat de ten processe jegens hem door de Gemeente aangevoerde weigeringsgronden - kort gezegd: de eigen betrokkenheid en deskundigheid van [eiser 2] (en [eiser 1]) als oud-gemeentesecretaris (resp. oud-wethouder) - pas voor het eerst zijn genoemd in de brief d.d. 9 september 1996 van [betrokkene 1] en dat zij in ieder geval pas ná de brief van 10 juni 1996 of het raadsbesluit van 27 juni 1995 zijn bedacht. Daartoe heeft [eiser 2] betoogd, aldus nog steeds het subonderdeel, dat die weigeringsgronden niet jegens andere belanghebbenden zijn gehanteerd, hoewel bij de Gemeente bekend was dat sommigen van hen eveneens over juridische kennis beschikten en/of een ambtelijke dan wel bestuurlijke positie bij de Gemeente bekleedden of hadden bekleed.
Het subonderdeel faalt naar mijn mening. Het hof heeft het door [eiser 2] gevoerde (en in het subonderdeel aangehaalde) betoog klaarblijkelijk in die zin opgevat dat de door de Gemeente gehanteerde gronden ondeugdelijk waren om zijn verzoek tot restitutie af te wijzen, niet in die zin dat de in de brief van 10 juni 1996 vervatte verklaring niet de wil van de Gemeente dekte. Deze aan het hof voorbehouden uitleg van de gedingstukken is niet onbegrijpelijk.
9) Subonderdeel 2.2 berust op de opvatting dat het hof, waar het (in r.o. 4.4.2) heeft overwogen dat de Gemeente reeds op 30 januari 1996 aan [eiser 2] had geschreven niet tot terugbetaling bereid te zijn (conclusie van dupliek, productie 6; memorie van grieven, productie E), vier essentiële stellingen van [eiser 2] heeft veronachtzaamd. 's Hofs beslissing zou daardoor onjuist, onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd zijn. Kort samengevat luiden [eiser 2]s stellingen als volgt (onder i t/m iv van het subonderdeel). In de brief van 30 januari 1996 weigerde de Gemeente terugbetaling op de grond dat de exploitatiebijdrage destijds niet door [eiser 2] maar door [eiser 1] was betaald. Bij brief van 17 maart 1996 aan de Gemeente heeft [eiser 2] erop gewezen en toegelicht dat hij wel degelijk zelf de bijdrage had betaald (memorie van antwoord, productie 2). Toen hij de brief van 10 juni 1996 ontving, mocht hij er derhalve op vertrouwen dat de Gemeente in zijn brief d.d. 17 maart 1996 voldoende aanleiding had gezien om haar in de brief d.d. 30 januari 1996 vervatte afwijzing te herzien. Het algemene voorbehoud, zoals door de Gemeente o.a. aan [eiser 2] bekend is gemaakt bij brief met bijlage d.d. 21 juli 1995 (memorie van grieven, productie C), waarnaar in haar brieven van zowel 30 januari 1996 als 10 juni 1996 wordt verwezen, moet als achterhaald worden beschouwd door de in laatstbedoelde brief toegezegde 'gelijke behandeling'.
10) Zoals ook de schriftelijke toelichting aangeeft (onder 4.5.5, p. 13), strekken deze stellingen ten betoge dat de brief d.d. 30 januari 1996 niet in de weg stond aan [eiser 2]s gerechtvaardigd vertrouwen op de toezegging uit de brief van de Gemeente d.d. 10 juni 1996. Het hof heeft hierover anders geoordeeld en mede op grond van een aantal andere, deels met de brief van 30 januari 1996 samenhangende overwegingen beslist dat [eiser 2] in redelijkheid niet erop heeft mogen vertrouwen dat de brief van 10 juni 1996 overeenkwam met de wil van de Gemeente.
Dat het hof [eiser 2]s stellingen niet met zoveel woorden in zijn overwegingen heeft betrokken, voert m.i. niet tot de slotsom dat 's hofs oordeel onvoldoende gemotiveerd is. Immers, in haar brief van 30 januari 1996 heeft de Gemeente twee afwijzingsgronden aangevoerd. De eerste is haar algemene standpunt (het 'algemene voorbehoud') dat uit onderzoek was gebleken dat de hoogte van de betaalde exploitatiebijdragen in verhouding stond tot de getroffen voorzieningen (maar dat de Gemeente zich nog wél zou beraden op de formele aspecten m.b.t. de uitvoering van de exploitatieverordening). Hiervoor heeft de Gemeente gerefereerd aan haar brief met bijlage van 21 juli 1995; in de brief van 30 januari 1996 heeft de Gemeente uitdrukkelijk gesteld dat deze weigeringsgrond voor [eiser 2]s perceel grond opging. De tweede grond waarop de Gemeente zich heeft beroepen, is dat niet [eiser 2] maar [eiser 1] de exploitatiebijdrage zou hebben betaald. [Eiser 2] heeft weliswaar bij brief van 17 maart 1996 zijn pijlen op de tweede weigeringsgrond gericht, maar op de eerste heeft hij niet gereageerd (hetgeen het subonderdeel overigens ook niet stelt). Reeds om deze reden had [eiser 2], toen hij kennis had genomen van de brief d.d. 10 juni 1996, niet zonder meer mogen aannemen dat de Gemeente haar afwijzende houding had laten varen. Daarbij komt, zoals ook het hof heeft overwogen, dat de brief van 10 juni 1996 in algemene bewoordingen is gesteld, alsmede de omstandigheid dat [eiser 2] als oud-secretaris van de Gemeente administratief ervaren is. Het subonderdeel kan daarom niet slagen.
11) Subonderdeel 2.3 bouwt voort op subonderdeel 2.1 en (vooral op) subonderdeel 2.2, zonder dat het daaraan iets toevoegt. Het moet derhalve het lot van die subonderdelen delen.
12) Subonderdeel 2.4 bevat geen klacht.
13) Onderdeel II is opgebouwd uit een inleiding (II.1) en vier subonderdelen (2.1 t/m 2.4). Het komt op tegen 's hofs oordeel in r.o. 4.3.4 waarin het [eiser 2]s beroep op afstand of verwerking door de Gemeente van haar bevoegdheid zich op verjaring te beroepen heeft verworpen. Dit oordeel zou onjuist of onbegrijpelijk dan wel onvoldoende gemotiveerd zijn (II.2). Het onderdeel komt uitdrukkelijk niet op tegen hetgeen het hof in r.o. 4.3.2 en 4.3.3 omtrent de aanvang en de voltooiing van de verjaring heeft overwogen (II.1 onder 1.4).
14) Subonderdeel 2.1 klaagt dat het hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden of tot een ontoelaatbare 'reformatio in peius' heeft geconcludeerd, door, kort samengevat, [eiser 2]s in grief 1 van het incidentele appel vervatte beroep of afstand dan wel verwerking van bevoegdheid op de verjaring te betrekken. Deze klacht is niet goed begrijpelijk. [eiser 2] heeft in de voormelde grief (memorie van antwoord onder 7.1 e.v.) betoogd dat de rechtbank ten onrechte verjaring heeft aangenomen althans dat de gemeente had afgezien van haar beroep op verjaring althans dat [eiser 2] daarop mocht vertrouwen. Het hof heeft deze klachten besproken en verworpen. Het subonderdeel wordt dus tevergeefs voorgesteld.
15) Subonderdeel 2.2 faalt evenzeer aangezien het ten onrechte tot uitgangspunt neemt dat één of meer van de klachten van onderdeel I zou(den) slagen.
16) Subonderdeel 2.3 bouwt voort op subonderdeel 2.2 (van onderdeel II) en moet dus het lot daarvan delen.
17) Subonderdeel 2.4 behelst geen zelfstandige klacht, maar uitsluitend verwijzingen naar verdere vindplaatsen met betrekking tot hetgeen in de subonderdelen II 2.2 en 2.3 is betoogd.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden