Conclusie
Rolnr. C05/117HR
Mr L. Strikwerda
Zt. 31 maart 2006
conclusie inzake
[Eiser]
tegen
de Ontvanger van de Belastingdienst/Oost-Brabant
Edelhoogachtbaar College,
1. Het gaat in deze zaak, waarin sprongcassatie is ingesteld, om de vraag of art. 24 Invorderingswet Pro 1990 (Iw 1990) eraan in de weg staat dat de ontvanger een civielrechtelijke schuld aan een belastingschuldige met een civielrechtelijke vordering op die belastingschuldige op de voet van de verrekeningsregeling van het Burgerlijk Wetboek verrekent.
2. Wat de feiten betreft, verwijs ik naar r.o. 2.1 t/m 2.7 van het bestreden vonnis d.d. 1 maart 2005 van de voorzieningenrechter van de rechtbank te 's-Hertogenbosch. Daaruit blijkt dat thans eiser tot cassatie, hierna: [eiser], op thans verweerder in cassatie, hierna: de Ontvanger, een vordering heeft terzake van proceskostenveroordelingen tot een bedrag van Euro 2.772,94, terwijl de Ontvanger op [eiser] een vordering heeft terzake van onverschuldigde betaling tot een bedrag van Euro 5.705,38. Beide vorderingen zijn door de voorzieningenrechter - onbestreden in cassatie - gekwalificeerd als civielrechtelijke vorderingen, niet zijnde belastingschulden in de zin van art. 24 Iw Pro 1990 (r.o. 4.2).
3. De vraag of de Ontvanger zijn schuld aan [eiser] mag verrekenen met zijn hogere vordering op [eiser], heeft de voorzieningenrechter in bevestigende zin beantwoord. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de tekst van art. 24 Iw Pro 1990 en ook uit de parlementaire geschiedenis van dit artikel dat de uitsluiting van de aan het Burgerlijk Wetboek te ontlenen verrekeningsbevoegdheid uitsluitend geldt met betrekking tot rijks- en andere belastingen en dat de Invorderingswet 1990 geen beperking inhoudt met betrekking tot niet-belastingschulden als daar zijn: proceskostenveroordelingen en vorderingen uit onverschuldigde betaling (r.o. 4.3.3). Ook het arrest van de Hoge Raad van 29 oktober 2004, NJ 2005, 90 nt. Zwemmer, staat volgens de voorzieningenrechter niet aan de door de Ontvanger beoogde verrekening in de weg. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Hoge Raad in dat arrest enkel bepaald dat, gelet op art. 24 Iw Pro 1990, de ontvanger verrekening van een belastingschuld met een niet-belastingschuld niet is toegestaan en heeft het arrest niet betrekking op de positie van de ontvanger bij verrekening, zoals in het onderhavige geval, van twee civielrechtelijke vorderingen, niet zijnde belastingschulden in de zin van art. 24 Iw Pro 1990 (r.o. 4.2). Het vonnis van de voorzieningenrechter is besproken door Vermeulen, Kroniek Invorderingsrecht, TFB 2005, nr. 6, blz. 26, en door A. van Eijsden en J.A.R. van Eijsden, Verrekening van Belastingschulden (deel 2), WFR 2005, blz. 715.
4. Nadat partijen bij akte van 23 maart 2005 op de voet van art. 398 lid 2 Rv Pro waren overeengekomen het hoger beroep over te slaan, heeft [eiser] tegen het vonnis van de voorzieningenrechter (tijdig) cassatie ingesteld met twee middelen, die door de Ontvanger zijn bestreden met conclusie tot verwerping van het cassatieberoep.
5. Middel I neemt met een rechtsklacht stelling tegen het oordeel van de voorzieningenrechter omtrent de strekking van art. 24 Iw Pro 1990. Volgens het middel getuigt dat oordeel van een onjuiste rechtsopvatting, omdat het artikel, anders dan de voorzieningenrechter heeft beslist, iedere verrekening door de ontvanger op de voet van het Burgerlijk Wetboek uitsluit, ook als het gaat om enkel civielrechtelijke vorderingen.
6. Het eerste lid van art. 24 Iw Pro 1990 luidt als volgt:
"Met betrekking tot rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen, is verrekening op de voet van afdeling 12 van titel 1 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek niet mogelijk."
In de volgende leden van art. 24 Iw Pro 1990 is een bijzondere verrekeningsregeling neergelegd met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde vorderingen.
7. De bewoordingen van art. 24 Iw Pro 1990 duiden er niet op dat de wetgever de ontvanger verrekeningsbevoegdheid op de voet van het Burgerlijk Wetboek heeft willen ontzeggen in gevallen waarin zowel zijn schuld aan, als zijn vordering op de belastingschuldige civielrechtelijk van aard is. De uitsluiting van verrekening op de voet van het Burgerlijk Wetboek ziet blijkens de tekst van art. 24 Iw Pro 1990 slechts op vorderingen met betrekking tot rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen. Over de vraag of de ontvanger een civielrechtelijke schuld aan een belastingschuldige met een civielrechtelijke vordering op die belastingschuldige op de voet van het Burgerlijk Wetboek mag verrekenen, zwijgt de tekst van art. 24 Iw Pro 1990.
8. De parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Iw 1990 biedt evenwel aanknopingspunten voor de opvatting dat de vraag in bevestigende zin moet worden beantwoord. Ik citeer uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1987/88, 20 588, nr. 3, blz. 68):
"Artikel 25 (thans artikel 24, A-G) stelt de compensatieregeling uit het Burgerlijk Wetboek terzijde en geeft de ontvanger een specifieke bevoegdheid bepaalde uit te betalen en te innen bedragen te verrekenen.
Zoals reeds in het algemene gedeelte van deze memorie is opgemerkt is uit efficiency-overwegingen de onderhavige verrekeningsbepaling opgenomen, aangezien de vereisten die het Burgerlijk Wetboek stelt om tot schuldvergelijking over te kunnen gaan - met name het vereiste dat partijen over en weer elkaars schuldeiser en schuldenaar moeten zijn in die zin dat vordering en schuld in hetzelfde vermogen vallen - in de situatie van de ontvanger vaak als te knellend worden ervaren.
Artikel 25, eerste lid, bepaalt uitdrukkelijk dat schuldvergelijking op de voet van de artikelen 1461 tot en met 1471 van het Burgerlijk Wetboek niet mogelijk is met betrekking tot belastingen en heffingen, voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger der rijksbelastigen is opgedragen."
9. Naar mijn oordeel blijkt hieruit dat de wetgever de uitsluiting van de verrekeningsregeling van het Burgerlijk Wetboek heeft willen beperken tot belastingen en heffingen, voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen, en dat de ratio van deze uitsluiting niet is dat de ontvanger in zijn verrekeningsbevoegdheid met betrekking tot belastingschulden moet worden beperkt, maar juist dat de ontvanger, als het gaat om de verrekening van belastingschulden, een van de BW-regeling afwijkende verrekeningsbevoegdheid moet worden toegekend omdat de vereisten die het Burgerlijk Wetboek stelt om tot verrekening over te kunnen gaan, in de situatie van de ontvanger vaak als te knellend worden ervaren. Gelet op deze ratio ligt het voor de hand dat naar de bedoeling van de wetgever de verruimde, door art. 24 lid Pro 2 e.v. Iw 1990 aan de ontvanger toegekende verrekeningsbevoegdheid uitsluitend door de ontvanger mag worden uitgeoefend ten aanzien van belastingschulden, en dat, indien het gaat om gevallen waarin zowel de schuld aan als de vordering op de belastingschuldige niet betrekking heeft op rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen waarvan de invordering aan de ontvanger is opgedragen, de ontvanger van deze verruimde verrekeningsbevoegdheid geen gebruik kan maken. Niet in te zien valt dat de ratio van art. 24 Iw Pro 1990 meebrengt dat de ontvanger, indien het over en weer gaat om civielrechtelijke vorderingen, verstoken dient te blijven van de verrekeningsmogelijkheden die het Burgerlijk Wetboek biedt, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat het in zodanige gevallen niet gaat om een door de Invorderingswet 1990 beheerste maatregel van invordering, maar om een wijze van nakoming van een door het gemene recht beheerste schuld van de ontvanger.
"Wij merken in dit kader op dat het open systeem inhoudt dat de ontvanger naast de bevoegdheden die hij ingevolge de Invorderingswet heeft ook beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser heeft op grond van enige andere wettelijke bepaling. Het specifieke karakter van de belastingvorderingen, waarop wij in de memorie van toelichting en in deze memorie uitgebreid zijn ingegaan, verzet zich er echter tegen dat de compensatieregeling uit het burgerlijk recht op die vorderingen zonder meer van toepassing is. Om die reden hebben wij in de nieuwe invorderingswet dan ook een eigen regeling met betrekking tot de schuldvergelijking voor belastingvorderingen opgenomen. Gelet op het feit dat de nieuwe invorderingswetgeving uitgaat van het open systeem, zouden zonder uitsluiting van de compensatieregels uit het Burgerlijk Wetboek vragen kunnen rijzen omtrent de verhouding tussen die compensatieregels en de regeling van artikel 25. Teneinde dit te voorkomen en duidelijkheid te scheppen op dit punt hebben wij ervoor gekozen om de compensatieregeling uit het Burgerlijk Wetboek uitdrukkelijk uit te sluiten."
11. De passage maakt duidelijk dat de eigen regeling met betrekking tot verrekening van art. 24 lid Pro 2 e.v. Iw 1990 uitsluitend betrekking heeft op belastingvorderingen en dat deze regeling is ingegeven door het specifieke karakter van de belastingvorderingen. Om ten aanzien van de verrekening van belastingschulden onduidelijkheid te voorkomen, is ervoor gekozen om, in afwijking van het open systeem van de Invorderingswet 1990, met betrekking tot belastingschulden de verrekeningsregeling van het Burgerlijk Wetboek uitdrukkelijk uit te sluiten. Daarin ligt besloten dat als het gaat om de verrekening van schulden die niet kunnen worden aangemerkt als belastingschulden, en waar het specifieke karakter van de belastingschulden dus geen rol speelt, voor de uitsluiting van de verrekeningsregeling van het Burgerlijk Wetboek geen grond is, zoals er evenmin grond is voor toepassing van de bijzondere verrekeningsregeling van art. 24 lid Pro 2 e.v. Iw 1990.
12. Dit een en ander leidt tot de gevolgtrekking dat noch de bewoordingen van art. 24 Iw Pro 1990, noch de uit de parlementaire geschiedenis blijkende bedoeling van de wetgever, steun geeft aan de opvatting dat art. 24 Iw Pro 1990 eraan in de weg staat dat de ontvanger een civielrechtelijke schuld aan een belastingschuldige met een civielrechtelijke vordering op die belastingschuldige op de voet van de verrekeningsregels van het Burgerlijk Wetboek verrekent.
13. Het arrest van de Hoge Raad van 29 oktober 2004, NJ 2005, 90 nt. Zwemmer, dwingt niet tot een andere opvatting. Het ging in die procedure (tussen dezelfde partijen als in de onderhavige zaak) om de vraag of de Ontvanger zijn civielrechtelijke schuld aan [eiser] mocht verrekenen met een ten name van [eiser] openstaande belastingschuld.
14. De Hoge Raad beantwoordde de vraag in ontkennende zin. Hij overwoog daartoe onder meer (r.o. 3.4.2):
"Met de bijzondere verrekeningsregel (van art. 24 lid Pro 2 e.v. Iw 1990, A-G) werd beoogd de bevoegdheden van de ontvanger te verruimen, waarbij met name werd gedacht aan de verrekening van op belastingaanslagen terug te geven bedragen met belastingaanslagen die nog betaald moeten worden, niet alleen rijksbelastingen, maar ook andere belastingen en heffingen waarmee de ontvanger bemoeienis heeft, en zulks ook indien de betalingstermijn van de betalen belasting nog niet verstreken is."
De Hoge Raad leidt hieruit af (r.o. 3.4.3):
"dat in de Invorderingswet 1990 in tegenstelling tot het voor maatregelen van invordering geldende open stelsel met betrekking tot de verrekeningsbevoegdheid van de ontvanger (...) is gekozen voor een stelsel waarin verrekening slechts is toegestaan voor zover de Invorderingswet 1990 daarvoor een grondslag biedt. Enerzijds is het de bedoeling geweest de bevoegdheid van de ontvanger tot verrekening uit te breiden, waartoe in art. 24 een Pro afzonderlijke regeling voor verrekening ten behoeve van de ontvanger is opgenomen in de plaats van de regeling in het BW, maar anderzijds is de, wegens 'het specifieke karakter van de belastingvorderingen' in de wet opgenomen, bijzondere verrekeningsbevoegdheid van de ontvanger blijkens de formulering van art. 24 beperkt Pro tot belastingaanslagen en andere heffingen waarmee de ontvanger bemoeienis heeft. Een dergelijke beperkte formulering ligt ook voor de hand, nu de - op het specifieke karakter van de belastingvorderingen gebaseerde - verrekening veelal in het nadeel van de belastingschuldigen zal werken."
15. Uit deze overwegingen blijkt dat "het specifieke karakter van de belastingvorderingen" meebrengt dat niet alleen in gevallen waarin zowel de schuld aan, als de vordering op de belastingschuldige van fiscale aard is, maar ook in gevallen waarin de schuld aan de belastingschuldige van civielrechtelijke aard is en alleen de vordering op de belastingschuldige van fiscale aard is, verrekening door de ontvanger op de voet van het Burgerlijk Wetboek door art. 24 Iw Pro 1990 wordt uitgesloten. In gevallen als het onderhavige waarin, naar de voorzieningenrechter onbestreden in cassatie heeft vastgesteld, zowel de schuld van de ontvanger aan de belastingschuldige als de vordering van de ontvanger op de belastingschuldige civielrechtelijk van karakter is, speelt het specifieke karakter van de belastingvorderingen echter geen rol en is de ratio van art. 24 Iw Pro 1990 niet van toepassing.
16. Uit het arrest van de Hoge Raad kan naar mijn oordeel dan ook niet de conclusie worden getrokken dat verrekening op de voet van het Burgerlijk Wetboek van een civielrechtelijke schuld van de ontvanger met een civielrechtelijke vordering op de belastingschuldige door art. 24 lid 1 Iw Pro 1990 wordt uitgesloten. Uit het arrest kan slechts de conclusie worden getrokken dat niet alleen de gevallen waarin aan beide zijden sprake is van een fiscale vordering (de gevallen waarop de wetgever kennelijk het oog had), maar ook de gevallen waarin slechts de vordering op de belastingschuldige van fiscale aard is, onder het bereik van art. 24 Iw Pro 1990 vallen. Kennelijk in gelijke zin A. van Eijsden en J.A.R. van Eijsden t.a.p.
17. Middel I moet, zo volgt, naar mijn oordeel falen.
18. Middel II bouwt rechtstreeks voort op middel I en zal het lot daarvan moeten delen.
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden