Conclusie
Rolnr. C06/107HR
Mr. E.M. Wesseling-van Gent
Zitting: 8 juni 2007
Conclusie inzake:
[Eiser]
tegen
1. het Hoogheemraadschap van Delfland
2. de Reconstructiecommissie voor de reconstructie van Midden-Delfland
3. de Staat der Nederlanden
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 In overeenstemming met art. 76 en Pro 77 van de Reconstructiewet Midden-Delfland(2), hierna: de Reconstructiewet, heeft de reconstructiecommissie voor Midden-Delfland, hierna: de reconstructiecommissie, een plan van toedeling betreffende de reconstructie van Midden-Delfland opgesteld. Nadat dit plan van toedeling door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit was goedgekeurd, heeft het vervolgens overeenkomstig art. 79 lid 2 van Pro de Reconstructiewet van 27 mei 2002 tot en met 26 juni 2002 voor een ieder ter inzage gelegen.
1.2 Eiser tot cassatie, [eiser], heeft tegen het plan van toedeling bezwaar gemaakt. Dit bezwaar, onder nummer 43, is door de rechtbank te Rotterdam(3) behandeld op 2 september 2005 en bij vonnis van deze rechtbank van 12 oktober 2005 (rolnummer 220283/HA ZA 04-1947) afgewezen(4).
1.3 Verweerder in cassatie onder 1, het Hoogheemraadschap, heeft bij de reconstructiecommissie bij (pro forma) bezwaarschrift van 8 juli 2002 met nummer 222-2-6-DKP, aangevuld en gewijzigd op 15 augustus 2002, bezwaar gemaakt tegen het plan van toedeling.
1.4 Dit bezwaar is op verschillende data door de reconstructiecommissie behandeld. Blijkens het proces-verbaal van deze behandeling is [eiser] als belanghebbende bij dit bezwaar aangemerkt. In het proces-verbaal is tevens vastgelegd dat op 30 september 2005 telefonisch contact is gelegd met [eiser] en zijn advocaat over het toedelen aan het Hoogheemraadschap van de hierna onder 1.7 te noemen boezemkade en is aan [eiser] een voorstel gedaan(5).
1.5 [Eiser] is niet akkoord gegaan met het niet toebedeeld krijgen van de boezemkade, waarna de Reconstructiecommissie heeft geconstateerd dat het bezwaar niet is opgelost.
1.6 Vervolgens zijn de bezwaren van het Hoogheemraadschap tegen het plan van toedeling behandeld door de door de rechtbank Rotterdam bij beschikking tot rechter-commissaris in voornoemde reconstructie benoemde rechter. Bij deze behandeling op 27 oktober 2005 waren [eiser] en zijn advocaat aanwezig(6).
Na constatering van de rechter-commissaris dat partijen niet konden worden verenigd, is het geschil verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank om te worden behandeld ter zitting van 18 november 2005.
1.7 Tijdens deze zitting heeft het Hoogheemraadschap zijn bezwaar tegen het plan van toedeling mondeling toegelicht en gesteld dat de boezemkade langs de zuidkant van de Westgaag (de boezemkade) niet in eigendom aan het Hoogheemraadschap is toegedeeld, terwijl dat op grond van de algemene uitgangspunten van de reconstructie wel had dienen te geschieden. Volgens het Hoogheemraadschap zijn de boezem en de daaraan grenzende kaden, die deel uitmaken van de kavels van onder meer [eiser], in het plan van toedeling ten onrechte niet als boezemkaden opgenomen, en dient de reconstructiecommissie deze omissie te herstellen door alsnog deze kaden als boezemkaden aan te merken en in eigendom toe te delen aan het Hoogheemraadschap.
1.8 [Eiser] heeft als belanghebbende zijn standpunt aan de hand van daartoe overgelegde pleitnotities mondeling door zijn advocaat doen toelichten. [Eiser] heeft onder meer gesteld dat hij is benadeeld doordat hij pas na de behandeling van zijn eigen bezwaren tegen het plan van toedeling in een eerdere procedure, bekend is geworden met het bezwaar van het Hoogheemraadschap. Volgens [eiser] zou daarnaast waarschijnlijk voor hem een betere compensatieregeling in de Dijkpolder zijn getroffen, indien het bezwaar van het Hoogheemraadschap tegelijk met zijn eigen bezwaar zou zijn behandeld, en mag de onderverdeling die door het verlies van de eigendom van de kade voor hem ontstaat, niet worden verdisconteerd in de toedeling die reeds heeft plaatsgevonden.
1.9 De reconstructiecommissie heeft aan de hand van daartoe overgelegde pleitnotities en producties haar standpunt nader uiteengezet, bij welk standpunt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zich heeft aangesloten. Volgens de reconstructiecommissie is het beleid ten aanzien van wegen en waterlopen er op gericht ter uitvoering van de wettelijke bepalingen eenheid te brengen in het stelsel van wegen en waterlopen en de daarbij behorende uniformiteit in eigendom, beheer en onderhoud. Eigendom en beheer dienen gezamenlijk te worden neergelegd bij de daarvoor aangewezen openbare lichamen. Gezien zijn taakstelling, kennis en kunde komt het Hoogheemraadschap daarvoor het meest in aanmerking. Daarom is in het deelplan Gaag en in het plan van wegen en waterlopen het voornemen daartoe vastgelegd en is opgenomen dat bij het plan van toedeling boezemkaden in eigendom aan het Hoogheemraadschap zullen worden toebedeeld. In die lijn past het niet om delen van kaden bij particulieren in eigendom te laten.
Ten aanzien van het bezwaar van [eiser] heeft de reconstructiecommissie zich op het standpunt gesteld dat, ofschoon het aspect van de kade niet in het individuele bezwaar van [eiser] is meegenomen, [eiser] hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Zij heeft daartoe gesteld dat het kade-aspect in feite los staat van de individuele toedeling en dat op de reconstructiecommissie geen verplichting rust tot compensatie voor het verlies van de kade. [eiser] raakt in de voorgestelde wijziging van de toedeling de eigendom kwijt van de boezemkade ter grootte van 0.58.00 ha, maar hij heeft in zijn bedrijfstoedeling een overwaarde van 5,6 % in waarde gekregen, terwijl na aftrek van het verlies van de kade voor [eiser] nog altijd een overbedeling blijft bestaan van 4,7 % in waarde.
De reconstructiecommissie heeft naar voren gebracht dat het huidige gebruik van de kade kan worden gecontinueerd en dat het Hoogheemraadschap heeft aangegeven een regeling met belanghebbenden te willen treffen voor het gebruik.
1.10 Bij vonnis van 28 december 2005 heeft de rechtbank het bezwaar van het Hoogheemraadschap gegrond verklaard en het plan van toedeling gewijzigd overeenkomstig de door de reconstructiecommissie voorgestelde wijziging.
1.11 Tegen dit vonnis heeft [eiser] tijdig(7) beroep in cassatie ingesteld.
De verweerders in cassatie hebben gezamenlijk geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht, waarna [eiser] nog een conclusie van repliek heeft genomen.
2. Ontvankelijkheid
2.1 Art. 86 van Pro de Reconstructiewet bepaalt dat tegen de uitspraak van de rechtbank geen verzet noch enige andere voorziening is toegelaten, onverminderd de bevoegdheid van de procureur-generaal bij de Hoge Raad om zich in het belang der wet in cassatie te voorzien.
2.2 Een dergelijk rechtsmiddelenverbod kan worden doorbroken, indien de rechter de regeling ten onrechte heeft toegepast dan wel heeft toegepast met verzuim van essentiële vormen, of ten onrechte buiten toepassing heeft gelaten(8). De Hoge Raad heeft voorts nog de formulering 'buiten het toepassingsgebied van een regel treden' gebruikt(9), hetgeen door Hammerstein als variant op de eerste doorbrekingsgrond van Enka/Dupont wordt gezien(10), maar door Heemskerk als aparte maatstaf is opgenomen(11).
Onjuiste toepassing van een regel is geen grond voor doorbreking(12).
2.3 De achtergrond van het in de Reconstructiewet neergelegde rechtsmiddelenverbod wordt gevormd door de behoefte aan snelle en doeltreffende verwezenlijking van de gestelde doeleinden. De Memorie van Toelichting tot de Reconstructiewet spreekt in dit verband o.a. van de hoge urgentie van de ontwikkeling van het betreffende gebied, en vermeldt voorts "dat - met name met het oog op een snelle, doeltreffende en efficiënte uitvoering - voor het welslagen van de reconstructie bepalend is of zij als een eenheid kan worden verwezenlijkt en in een geïntegreerd uitvoeringsplan en in een gecoördineerd verband kan worden uitgevoerd."(13)
2.4 Art. 86 van Pro de Reconstructiewet stemt inhoudelijk exact overeen met art. 92 van Pro de Ruilverkavelingswet 1954, waarin een rechtsmiddelenverbod is opgenomen tegen het vonnis van de rechtbank op de bezwaren tegen het door de plaatselijke ruilverkavelingscommissie opgestelde plan van toedeling. Volgens de toelichting tot deze bepaling heeft de voorgenomen wijziging van de bestaande Ruilverkavelingswet het oog op de mogelijkheid een versnelling van de procedure te verkrijgen door naast de gewone ruilverkaveling een minder geperfectioneerde vorm mogelijk te maken, die sneller uitgevoerd kan worden(14).
2.5 Ook in de, ten opzichte van de Reconstructiewet jongere, Landinrichtingswet van 1985 is in art. 186 hetzelfde Pro rechtsmiddelenverbod vastgelegd met als toelichting dat de wettelijke regeling van de procedure voor de vaststelling van de richtlijnen voor het plan van toedeling aansluit bij een sinds enige jaren gegroeide praktijk(15).
2.6 Hoewel de aard van de beslissing kan meebrengen dat een rechtsmiddelenverbod op geen enkele manier kan worden doorbroken(16), doet zich m.i. een dergelijk geval hier niet voor. In zijn arrest van 18 november 1992, NJ 1993, 174, herhaald bij arrest van 26 november 2004, NJ 2005, 25 m.nt. PCEvW, oordeelde de Hoge Raad over het rechtsmiddelenverbod in art. 186 Landinrichtingswet Pro dat niet is uitgesloten dat een cassatieberoep ontvankelijk is, indien erover wordt geklaagd dat de rechtbank een of meer artikelen van de Landinrichtingswet betreffende (de vaststelling van) het plan van toedeling ten onrechte buiten toepassing heeft gelaten of buiten het toepassingsgebied ervan is getreden, dan wel dat bij de totstandkoming van de uitspraak essentiële vormen zijn verzuimd.
Doel en strekking van de Landinrichtingswet, te weten verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied(17) en die van de Reconstructiewet: de herinrichting/reconstructie ter bevordering van een goede ruimtelijke ordening(18) zijn dermate overeenstemmend dat de door de Hoge Raad toepasselijk geachte doorbreking van het rechtsmiddelenverbod van de Landinrichtingswet ook voor de Reconstructiewet kan worden aangenomen.
2.7 Voor het aannemen van ontvankelijkheid is voldoende dat een doorbrekingsgrond wordt gesteld. Indien de rechter vervolgens oordeelt dat een zodanige grond niet aanwezig is, verwerpt hij het beroep(19).
2.8 [Eiser] heeft onder het kopje "Ontvankelijkheid" in de cassatiedagvaarding en in middel 1 - zakelijk weergegeven - als doorbrekingsgronden gesteld dat als gevolg van diverse procedurele gebreken geen sprake is geweest van een deugdelijke procesgang. Deze procedurele gebreken zijn: schending van het beginsel van hoor- en wederhoor, onder meer door het ten onrechte buiten toepassing laten van de voorschriften uit de Reconstructiewet, ten onrechte passeren van hetgeen [eiser] ter zitting van 18 november 2005 over de gang van zaken heeft aangevoerd en schending van het recht op een eerlijke en onpartijdige behandeling. Door aldus doorbrekingsgronden aan zijn cassatieberoep ten grondslag te leggen, kan [eiser] in dit beroep worden ontvangen.
3. Bespreking van de cassatiemiddelen
3.1 Alvorens op de juistheid van de gestelde doorbrekingsgronden en de overige cassatiemiddelen in te gaan, geef ik eerst een korte schets van het ontstaan van de Reconstructiewet en de systematiek van de in de wet opgenomen rechtsgang.
Reconstructiewet Midden-Delfland
3.2 De aanleiding voor de Reconstructiewet Midden-Delfland wordt enerzijds gevormd door het nationale belang om groengebieden in stedelijke zones te handhaven, welke handhaving, aldus de Memorie van Toelichting "noodzakelijk is voor de geleding van het stedelijke gebied op die plaatsen, waar de steden aaneen dreigen te groeien." Voor de goede inrichting van de landelijke omgeving in stedelijke gebieden hechtte de regering aan de veiligstelling van zogenaamde bufferzones. De gedachte daarachter is het grote voordeel te behouden dat de Nederlandse Randstad ten opzichte van buitenlandse conurbaties heeft, te weten de ruimtelijk apart liggende steden van overzichtelijke omvang op de ring Rotterdam-Delft-'s-Gravenhage-Leiden-Gouda. Eén van de gebieden waar zich de behoefte van een open gebied volgens de toelichting het klemmendst voordoet is het weidegebied, gelegen tussen de bebouwing van Delft enerzijds en die van de Waterwegsteden anderzijds(20). Het veiligstellen en voorkomen van verdere inkrimping van dit gebied werd dan ook als zeer urgent ervaren. Voorts is er (in de Tweede nota over ruimtelijke ordening in Nederland) op gewezen, "dat de goede inrichting van de gebieden rond de steden in een aantal gevallen om een feitelijke reconstructie vraagt. Dit spreekt duidelijk voor Midden-Delfland, waar in de nu nog overwegend agrarische bufferzone omvangrijke recreatievoorzieningen moeten worden getroffen."(21)
3.3 Dit alles heeft ertoe geleid dat op provinciaal en gemeentelijk(22) niveau, waarbij ook vertegenwoordigers van de centrale overheid en het Hoogheemraadschap Delfland participeerden, de Stichting Onderzoek Midden-Delfland in het leven werd geroepen, die de opdracht meekreeg te onderzoeken, welke de mogelijkheden waren ter handhaving van het landelijk karakter van het agrarisch gebied van Midden-Delfland. In het in juli 1968 verschenen eindrapport van de stichting "wordt wat betreft de uitvoeringsfase reeds gewezen op de mogelijkheid, dat een nieuwe wettelijke regeling nodig zou kunnen zijn ter aanvulling van reeds bestaande grondverwervingsmogelijkheden, als deze zouden tekortschieten en werd voorts geattendeerd op de mogelijkheid van de ruilverkaveling als instrument voor de reconstructie."(23).
3.4 Dat de regering voor het bereiken van de gestelde doeleinden in Midden-Delfland een nieuwe wettelijke regeling gewenst achtte, vloeit anderzijds voort uit de constatering dat, gelet op het feit dat de taakstelling zo veelomvattend is en zulke bijzondere eisen stelt, de bestaande instrumenten, zoals de Ruilverkavelingswet 1954 en het aanpassen van bestaande bestemmingsplannen, ontoereikend zijn. De uitvoering van de reconstructie van met name de bufferzone betreft, aldus de toelichting, een zeer veel omvattend programma van eisen en het lijdt dan ook geen twijfel, dat - met name met het oog op een snelle, doeltreffende en efficiënte uitvoering - voor het welslagen van de reconstructie bepalend is of zij als een eenheid kan worden verwezenlijkt en in een geïntegreerd uitvoeringsplan en in een gecoördineerd verband kan worden uitgevoerd(24). Het belang van een goede inrichting van de bufferzone wordt ook in de Memorie van Antwoord sterk benadrukt(25).
3.5 Er is wel aangesloten bij de bestaande wetgeving. Blijkens § 4 van de Memorie van Toelichting zal bij de uitvoering van de reconstructie, ten behoeve van de bufferzone een vorm van herverkaveling worden toegepast die is afgestemd op de Ruilverkavelingswet 1954. Om deze ruilverkaveling, gezien het nationale belang van de reconstructie, niet afhankelijk te laten zijn van de medewerking van grondeigenaren zoals de Ruilverkavelingswet eist, voorziet de wettelijke regeling van de reconstructie, onder vermijding van dit als bezwaarlijk ervaren medewerkingsvereiste, in een geïntegreerde aanpak van de reconstructie, waarbij de agrarische en recreatieve gebieden aan dezelfde regels onderworpen zullen zijn. "Een vereenvoudiging van procedurele aard in vergelijking met de Ruilverkavelingswet is in de eerste plaats, dat de door die wet geëiste procedures omtrent de aanvraag en de stemming betreffende de ruilverkaveling niet in het wetsontwerp zijn overgenomen. De herverkaveling zal geschieden krachtens de wet en door een reconstructiecommissie te benoemen door de Kroon worden uitgevoerd.", aldus de toelichting(26).
3.6 Het systeem van de Reconstructiewet is derhalve onder meer op de Ruilverkavelingswet gebaseerd. Voor wat betreft mogelijke onteigening is aansluiting gezocht bij de Onteigeningswet(27).
3.7 De Reconstructiewet Midden-Delfland regelt in afdeling 9 de totstandkoming van het plan van toedeling. Art. 76 bepaalt Pro dat de reconstructiecommissie het plan opmaakt en de bekende belanghebbenden in de gelegenheid stelt hun wensen ten aanzien van de toedeling kenbaar te maken. Overeenkomstig art. 79 lid 2 dient Pro het plan voor eenieder ter inzage te worden gelegd. Binnen veertien dagen na de laatste dag der inzage kan iedere belanghebbende op de voet van art. 80 schriftelijk Pro zijn bezwaren indienen bij de reconstructiecommissie. Als geen bezwaren zijn ingediend, wordt het plan als vaststaand beschouwd. Worden wel bezwaren ingediend en gehandhaafd, dan worden deze achtereenvolgens door de reconstructiecommissie, de rechter-commissaris en de rechtbank beoordeeld.
3.8 Het is daarbij de taak van de reconstructiecommissie de bezwaren te onderzoeken en te trachten overeenstemming te verkrijgen (art. 81 lid Pro 2). Als geen overeenstemming wordt bereikt, bepaalt de rechter-commissaris volgens art. 82 Reconstructiewet Pro een zitting waarop de belanghebbenden kunnen verschijnen, en roept hij degenen, die bezwaren hebben ingediend en de bekende belanghebbenden bij die bezwaren bij aangetekende brief op ter zitting te verschijnen; de datum van verzending van de oproep dient overeenkomstig art. 82 lid 4 minimaal Pro 14 dagen aan de dag der behandeling vooraf te gaan.
3.9 Voorzover na die zitting geschillen blijven bestaan, bepaalt art. 84 dat Pro de zaak naar een zitting van de rechtbank wordt verwezen. Zij wier zaken verwezen zijn lichten overeenkomstig art. 85 op Pro de dienende dag hun standpunt toe.
Lid 4 van art. 85 bepaalt Pro dat de rechtbank bevoegd is het plan van toedeling te wijzigen, na de bij de wijziging van dit plan betrokken belanghebbenden daarover te hebben gehoord.
Bespreking van de klachten
3.10 Middel 1 betreft allereerst de stelling van [eiser] dat een behoorlijke gang van zaken meebrengt dat bezwaren tegen het plan van toedeling die dezelfde percelen betreffen, gezamenlijk worden behandeld, bij gebreke waarvan sprake is van schending van hoor en wederhoor en van het gezag van gewijsde. Ik betrek hierbij ook middel 3, dat dezelfde klachten bevat. Het cassatieberoep heeft hierbij het oog op rechtsoverweging 6.6, waarin de rechtbank als volgt heeft geoordeeld:
"Met betrekking tot het standpunt van [eiser] overweegt de rechtbank dat het op zich zelf de voorkeur had gehad het bezwaar van [eiser] en het bezwaar van het Hoogheemraadschap voor zover dat ziet op het perceel van [eiser] gelijktijdig te behandelen. Niet valt echter in te zien dat [eiser] door de huidige gang van zaken in zijn belangen is geschaad, aangezien ook in het kader van de behandeling van het bezwaar van het Hoogheemraadschap een volledige belangenafweging plaatsvindt waarbij de toedeling van [eiser] in zijn geheel wordt meegewogen."
3.11 De klachten in het eerste en het derde middel falen.
In de Reconstructiewet is noch in art. 81 noch Pro elders de verplichting opgenomen dat de reconstructiecommissie alle bezwaren tegelijkertijd in aanwezigheid van alle belanghebbenden behandelt. Lid 2 van art. 81 spreekt Pro slechts over een onderzoek van de bezwaren, waarbij de reconstructiecommissie moet trachten overeenstemming te bereiken. Met betrekking tot de - vergelijkbare - regeling van de gang van zaken bij de Landinrichtingscommissie geldt dat, hoewel het gebruikelijk is dat de Landinrichtingscommissie belanghebbenden betrekt bij de beoordeling van een bezwaar, voor haar geen algemene verplichting bestaat om voor de behandeling van ieder bezwaar alle belanghebbenden op te roepen(28).
3.12 Daarnaast kan er op worden gewezen dat in het - in het procesverloop al genoemde - proces-verbaal van de behandeling van het onderhavige bezwaar bij de reconstructiecommissie gewag wordt gemaakt van het eerdere bezwaar van [eiser] en van het feit dat het niet tezamen met onderhavig bezwaar wordt behandeld(29). De reconstructiecommissie was derhalve op de hoogte van het bezwaar van [eiser] alsmede van het vonnis waarmee deze bezwaarprocedure werd beslecht, en waarin [eiser] de onderwerpelijke kade in het plan van toedeling was toebedeeld.
3.13 Daarbij behoefde de commissie en later de rechter-commissaris en de rechtbank geen acht te slaan op het leerstuk van het gezag van gewijsde. Uit de Reconstructiewet, in het bijzonder de art. 81-86 en 89, blijkt dat het plan van toedeling pas definitief vaststaat als alle bezwaren van belanghebbenden zijn behandeld en de lijst van rechthebbenden door de rechtbank is gesloten. Eerst dan maakt de door de reconstructiecommissie aangewezen notaris de akte van toedeling op. Uit deze procedure blijkt dat dat tijdstip nog niet was aangebroken en dat slechts definitief is beslist op de door [eiser] aangevoerde bezwaren.
3.14 Met betrekking tot de klacht over schending van het beginsel van hoor en wederhoor dient voorts te gelden dat [eiser] reeds door de reconstructiecommissie als belanghebbende bij het bezwaar van het Hoogheemraadschap is aangemerkt en dat hij in de gelegenheid is gesteld zijn standpunt ten aanzien van het bezwaar van het Hoogheemraadschap en de door de commissie voorgestelde oplossing kenbaar te maken. Het proces-verbaal van de reconstructiecommissie vermeldt dienaangaande:
"Op 30 september 2005 wordt telefonisch contact gelegd met [eiser] en met diens advocaat dhr. Duijssens over het toedelen van de kade op de kavels [001] en [002] aan het Hoogheemraadschap van Delfland. Het gaat om een oppervlakte van ca. 45 are met een toedelingswaarde van ca. 8000 (ruil)guldens. Belanghebbende [eiser] zou dit gecompenseerd kunnen krijgen in kavel [003] in de Duifpolder, aansluitend aan de kavels die belanghebbende [eiser] daar reeds toegedeeld krijgt. Dhr. Duijssens zal dit voorstel met [eiser] kortsluiten en de uitkomst hiervan zo spoedig mogelijk laten weten.
(...)
Conclusie.
(...)
[eiser] is niet akkoord met het niet toegedeeld krijgen van de boezemkade."
3.15 De klacht dat het beginsel van hoor en wederhoor niet is toegepast omdat de belangen van [eiser] niet in de beoordeling zijn betrokken, mist derhalve feitelijke grondslag. Voorzover [eiser] bedoelt te stellen dat van hoor en wederhoor geen sprake kan zijn omdat hij niet zelf bij de behandeling aanwezig is geweest, wordt miskend dat hoor en wederhoor niet betekent dat een partij mondeling dient te worden gehoord. Ook indien partijen in de gelegenheid worden gesteld hun standpunten schriftelijk weer te geven, wordt recht gedaan aan voornoemd beginsel.
3.16 Met betrekking tot de behandeling van het bezwaar van het Hoogheemraadschap door de rechter-commissaris stelt [eiser] dat hij te laat in kennis is gesteld van deze zitting. [Eiser] is echter vervolgens samen met zijn advocaat ter zitting van de rechter-commissaris verschenen en naar uit het proces-verbaal van deze zitting blijkt, heeft hij bij monde van zijn advocaat zijn standpunt uiteen kunnen zetten, door o.a. te betogen dat het niet samen behandelen van zijn eerste bezwaar met het bezwaar van het Hoogheemraadschap strijd met een goede procesorde oplevert. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt niet dat [eiser] zijn verdediging niet heeft kunnen voorbereiden of dat anderszins de korte termijn hem in zijn rechten heeft geschaad. Ook in deze fase is derhalve geen sprake van schending van het beginsel van hoor en wederhoor.
3.17 Het middel klaagt ten slotte over de positie van de rechter-commissaris die bij de behandeling van het bezwaar ter zitting in de rechtbank heeft plaatsgenomen. Nu de Reconstructiewet niet verbiedt dat de rechter-commissaris die de behandeling leidt, vervolgens in de rechtbank zitting neemt, kan hier van verkeerde wetstoepassing geen sprake zijn. Voorts is vaste rechtspraak dat de enkele omstandigheid dat de rechter al eerder bemoeienis heeft gehad met een zaak, onvoldoende is om partijdigheid aan te nemen, maar bijkomende omstandigheden kunnen dit anders maken(30). Dergelijke omstandigheden zijn gesteld noch gebleken.
Voorzover wordt bedoeld te klagen over eventuele vooringenomenheid van deze rechter, voldoet de klacht niet aan het vereiste van art. 407 lid 2 Rv Pro.
3.18 Middel 1 en 3 falen mitsdien.
3.19 Middel 2 is gericht tegen de rechtsoverwegingen 6.1, 6.2, 6.4 en 6.8, waarin de rechtbank - voorzover thans van belang - als volgt heeft geoordeeld en beslist:
"6.1 De doelstelling van de Reconstructiewet is weergegeven in artikel 2 van Pro die wet en luidt als volgt: "ter bevordering van een goede ruimtelijke ordening en in verband daarmede ter behartiging van de belangen van de landbouw, van natuur en landschap en van de openluchtrecreatie in Midden-Delfland vindt aldaar een reconstructie plaats op de voet van het bepaalde in deze wet."
In dat verband worden de wegen en waterlopen in kaart gebracht. Op grond van de Reconstructiewet is ervoor gekozen de wegen en waterlopen in eigendom, beheer en onderhoud onder te brengen bij openbare lichamen, opdat een uniform beleid ten aanzien van beheer en onderhoud van de wegen en waterlopen kan worden bewerkstelligd. Indien aan particulieren delen van kaden in eigendom worden gelaten is dat in strijd met de hiervoor genoemde doelstelling.
6.2 De rechtbank stelt vast dat de toedeling zoals die ter inzage heeft gelegen in strijd is met het hiervoor onder 6.1 weergegeven uitgangspunt. Het bezwaar van het Hoogheemraadschap is derhalve gegrond, hetgeen overigens door de reconstructiecommissie is onderkend.
6.4 De boezemkade die deel uitmaakt van de percelen van (...) [eiser] betreft een zogenaamde groene kade en zal, op grond van het door de reconstructiecommissie gevoerde beleid, in zijn geheel in eigendom, beheer en onderhoud overgaan naar het Hoogheemraadschap. De grens ligt derhalve op de teen van de kade.
6.8 De vraag of ook overigens bij afweging van de betrokken belangen de reconstructiecommissie tot deze gewijzigde toedeling heeft kunnen komen beantwoordt de rechtbank bevestigend. Het belang van de reconstructie bij het vormen van een eenheid in het stelsel van wegen en waterlopen met de daarbij behorende eenheid en uniformiteit in eigendom, beheer en onderhoud van die wegen en waterlopen prevaleert boven het belang van de bij behoud van de eigendom van de boezemkade [betrokkenen, toev. W-vG]. De boezemkade van (...) [eiser] dient dan ook middels de voorgestelde gewijzigde toedeling alsnog in eigendom aan het Hoogheemraadschap te worden toegedeeld.
De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat (...) ondanks het verlies van de eigendom van de kade voor [eiser] nog steeds sprake is van een overbedeling in waarde van 4,7%."
3.20 Het middel klaagt dat de rechtbank ten onrechte de toedeling aan het Hoogheemraadschap in overeenstemming met de Reconstructiewet acht en dat de rechtbank nalaat dit op enigerlei wijze te motiveren. Volgens het middel is de desbetreffende kade niet in het door de provincie vastgestelde Plan van wegen en waterlopen opgenomen, zodat de provincie de toedeling aan het Hoogheemraadschap kennelijk niet nodig acht. Van dit plan van wegen en waterlopen, dat volgens art. 76 lid 1 sub b Reconstructiewet Pro als vaststaand niet gewijzigd kan worden, kan niet zonder nader onderzoek door de rechtbank worden afgeweken. De rechtbank heeft ten onrechte daarmee een oordeel gegeven over de feitelijke situatie zonder partijen in de gelegenheid te hebben gesteld zich hierover uit te laten, temeer ook omdat de rechter-commissaris uitdrukkelijk een exacte inmeting had toegezegd, die niet heeft plaatsgevonden, althans zonder [eiser] daarin te betrekken. De rechtbank heeft nagelaten in te gaan op het feit, dat toedeling van de kade aan het Hoogheemraadschap om praktische redenen niet is vereist omdat de bereikbaarheid van de watergang voor het Hoogheemraadschap nooit een probleem is geweest.
3.21 Het middel werpt allereerst de vraag op of het mogelijk is het plan van wegen en waterlopen na de vaststelling daarvan nog te veranderen.
Plan van wegen en waterlopen
3.22 Art. 2 van Pro de Reconstructiewet bevat het wettelijk uitgangspunt van de reconstructie van Midden-Delfland. Met de leiding en uitvoering daarvan is op de voet van art. 3 een Pro reconstructiecommissie belast.
De totale reconstructie is vervolgens ingedeeld in twee fasen. De eerste fase betreft het reconstructieprogramma, waarin een activiteitenschema op hoofdzaken wordt opgesteld om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken(31). Dit betreft de art. 31-39 van de Reconstructiewet.
3.23 De tweede fase (art. 39-47) betreft het plan van voorzieningen en de uitvoering van de werken. Het plan van voorzieningen is gebaseerd op het reconstructieprogramma en omvat de gedetailleerde uitwerking van de in de programmafase voorgenomen activiteiten(32). Dit plan van voorzieningen omvat plannen voor o.a. het stelsel van wegen, waterlopen, dijken en kaden met kunstwerken (art. 39 lid 2 onder Pro a). Uit de Memorie van Antwoord(33) kan worden afgeleid dat het plan van voorzieningen te allen tijde kan worden veranderd, zij het dat naarmate de inrichting van het gebied vordert, de mogelijkheden afnemen om de plannen aan te passen aan nieuwe inzichten.
3.24 Hierin verschilt de Reconstructiewet van de Ruilverkavelingswet 1954. Wijziging van voorzieningen begrepen in het plan van wegen en waterlopen is volgens de Ruilverkavelingswet slechts mogelijk bij de definitieve vaststelling van dit plan. In de Reconstructiewet is wijziging van het plan op zich mogelijk(34).
Tijdens de behandeling van het wetsontwerp is voorts nog het volgende opgemerkt:
"Het plan van wegen en waterlopen en het landschapsplan zullen geheel dienen te zijn vastgesteld vóórdat de reconstructiecommissie overgaat tot het ontwerpen van het plan van toedeling. Dit houdt niet in, dat op dat moment de werken die verband houden met het plan van wegen en waterlopen reeds alle zullen zijn uitgevoerd. Ook bestaande, of nog aan te leggen wegen en waterlopen zullen er deel van uitmaken. De mate van nauwkeurigheid van het stelsel van wegen, waterlopen, dijken en kaden met de daartoe behorende kunstwerken, zoals dat na uitvoering van het plan van voorzieningen in Midden-Delfland aanwezig zal zijn, is dan ook niet in de wet bepaald."(35).
3.25 Een aanpassing in het plan van wegen en waterlopen stuit dus in feite alleen af op bezwaren van praktische aard, zoals wanneer een reeds in gang gezette uitvoering van de herinrichting door de aanpassing doorkruist zou worden. Gesteld noch gebleken is dat daarvan in dit geval sprake is, zodat niet geconcludeerd kan worden dat de Reconstructiewet zich verzet tegen de toedeling van de boezemkade aan het Hoogheemraadschap in het kader van de aanpassing van het plan van wegen en waterlopen.
3.26 De rechtbank heeft geoordeeld dat indien aan particulieren delen van kaden in eigendom worden gelaten, strijd met de doelstelling van de Reconstructiewet ontstaat, omdat ervoor is gekozen wegen en waterlopen in eigendom, beheer en onderhoud onder te brengen bij openbare lichamen. Dit oordeel geeft, gelet op de art. 72 e.v. en met name art. 75 Reconstructiewet Pro, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is voldoende gemotiveerd. Daartoe behoefde de rechtbank zich niet daadwerkelijk van de feitelijke situatie te vergewissen. Overigens is aan de toezegging van mr. C.T. Ploeger namens de minister tijdens de behandeling bij de rechter-commissaris dat de exacte maat nog zou worden ingemeten blijkens de pleitnotities van de minister gevolg gegeven, aangezien daarin (p. 3) wordt opgemerkt dat "uit de inmeting van de kade in de eerste week van november is gebleken dat de grens kan worden gesteld op [de] teen van de kade, die varieert van 5,0 meter uit de waterkant (ter hoogte van Westgaag 96A) en 8,7 meter uit de waterkant (ter hoogte van Westgaag 102A)".
3.27 Middel 2 kan mitsdien niet tot cassatie leiden.
3.28 Middel 4 keert zich tegen het oordeel in rechtsoverweging 6.8. Het middel bevat twee klachten. Volgens de eerste klacht is het oordeel van de rechtbank dat het belang van het Hoogheemraadschap prevaleert boven het belang van [eiser], onbegrijpelijk en onjuist aangezien het behoud van de kade door [eiser] het Hoogheemraadschap geen beletsel zou opleveren de kade te onderhouden en het onderhoud reeds sedert eeuwen zonder problemen heeft kunnen plaatsvinden zonder dat het Hoogheemraadschap de grond in eigendom had.
3.29 De klacht stuit af op het hiervoor al aan de orde gekomen uitgangspunt van de wetgever om wegen en waterlopen in eigendom, beheer en onderhoud in één hand onder te brengen bij openbare lichamen (art. 74 en Pro 75 Reconstructiewet).
3.30 Het oordeel dat [eiser] voldoende wordt gecompenseerd is volgens de tweede klacht van middel 4 onjuist omdat [eiser] reeds percelen heeft toebedeeld gekregen die minder waard waren dan zijn originele grond. [Eiser] heeft die toedeling als nadelig ervaren en wordt nu nog meer benadeeld doordat hem een stuk grond wordt afgenomen dat hem bij eerdere toedeling niet zou worden ontnomen en dat de waarde van zijn perceel verhoogde. Bij tijdige en juiste behandeling van het bezwaar van het Hoogheemraadschap, namelijk in samenspraak met [eiser], had deze compensatie voor dit verlies kunnen bepleiten.
3.31 Ook deze klacht faalt. De rechtbank heeft feitelijk en niet onbegrijpelijk geoordeeld dat [eiser] nog steeds overbedeeld is, nu de reconstructiecommissie heeft gesteld(36) dat [eiser] in zijn bedrijfstoedeling een overbedeling van 5,6% in waarde heeft gekregen en dat na aftrek van de kade een uiteindelijke overbedeling resteert van 4,7% in waarde en [eiser] deze overbedeling niet heeft weersproken (zie zijn pleitnotities, p. 6). Dat [eiser] niet tevreden is met hetgeen hij gekregen heeft brengt niet mee dat hij voor het verlies van de kade schadeloos dient te worden gesteld.
Uit het proces-verbaal van de behandeling van het bezwaar van het Hoogheemraadschap door de reconstructiecommissie blijkt voorts dat [eiser], ondanks het feit dat hij reeds een overbedeling had ontvangen in het plan van toedeling, een compensatiekavel is aangeboden, alsmede dat hij dit aanbod niet heeft geaccepteerd(37).
3.32 Middel 5 bevat geen zelfstandige klacht en deelt derhalve in het lot van de overige middelen.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
A-G
1 De rb. heeft uitsluitend vastgesteld dat het Plan van toedeling betreffende de reconstructie Midden-Delfland ter inzage heeft gelegen, zie het bestreden vonnis van 28 december 2005 onder 1.1.
2 Wet van 24 maart 1977, Stb 233, houdende regelen m.b.t. de reconstructie van Midden-Delfland.
3 Als de bevoegde rechter, zie art. 1 van Pro de Reconstructiewet.
4 Zie het proces-verbaal van de behandeling door de reconstructiecommissie van het bezwaar van het Hoogheemraadschap p. 2 en Pleitnotities mr. C.T. Ploeger namens de minister van landbouw, natuur en voedselkwaliteit, inzake het bezwaar van het Hoogheemraadschap, p. 2.
5 Proces-verbaal van de behandeling door de reconstructiecommissie, p.1 en 5.
6 Proces-verbaal van de behandeling door de rechter-commissaris van het bezwaar 222-2-6-DKP (procesdossier B, nr. 3).
7 De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 28 maart 2006.
8 HR 29 maart 1985, NJ 1986, 242 (Enka/Dupont).
9 HR 15 mei 1998, NJ 1999, 672.
10 T&C art. 332, aant.6.
11 Hugenholtz-Heemskerk, 20e druk, nr. 156. Heemskerk vermeldt wel dat deze grond veelal zal samenvallen met de doorbrekingsgrond dat de rechter de regeling ten onrechte heeft toegepast.
12 Zie bijv. HR 24 september 1993, NJ 1993, 758 en HR 26 november 1999, NJ 2000, 210. Hierop stuit middel 1 ten dele af.
13 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 12 en 13.
14 Kamerstukken II, zitting 1950-1951, 2063, nr. 3, p. 1, en 6.
15 Kamerstukken II, zitting 1979-1980, 15 907, nrs. 3-4, p. 69.
16 Bijv. t.a.v. de beslissing op het verzet tegen verandering/vermeerdering van eis (art. 130 lid 2 Rv Pro.) HR 28 mei 1999, NJ 2000, 220 m.nt. JBMV en HR 12 mei 2006, NJ 2006, 293. Ook het rechtsmiddelenverbod bij verlof tot het leggen van beslag kan niet worden doorbroken.
17 Landinrichtingswet, art. 4 en Pro 5; zie voorts de MvT, p. 14.
18 Reconstructiewet, art. 2 en Pro daarover de MvT, p. 12-14.
19 Zie in dit verband onder meer HR 13 maart 1987, NJ 1987, 1017; HR 15 november 1991, NJ 1992, 119; HR 18 februari 1994, NJ 1994, 742 m.nt. HJS; HR 25 april 1997, NJ 1997, 512; I.F. Dam, Doorbreking van wettelijke appel- en cassatieverboden, TCR 1994, p. 25-29.
20 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 12, linkerkolom.
21 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 12, rechterkolom.
22 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 12, rechterkolom; de deelnemende gemeenten waren Delft, Maasland, Schiedam, Schipluiden en Vlaardingen.
23 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p.12-13.
24 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 13.
25 Kamerstukken II, zitting 1975-1976, 11 740, nr. 6, p. 1-7.
26 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 14, rechterkolom.
27 Kamerstukken II, zitting 1971-1972, 11 740, nr. 3, p. 15, linkerkolom.
28 Praktijkboek Onroerend Goed, IIIC, 2005, p. 164; MvT Landinrichtingswet (Kamerstuk 15 907, zitting 1979-1980) p. 27.
29 Proces-verbaal Reconstructiecommissie, behandeling bezwaar nr. 222-2-6 Dijkpolder, p. 2 en 5.
30 Zie bijv. HR 15 februari 2002, NJ 2002, 197; EHRM 10 juni 1996, NJ 1998, 184 (Thomann/Zwitserland).
31 Wetgeving Landelijk gebied 1 (Kluwer Losbladige ed.) Reconstructiewet Midden-Delfland, aant. 5.
32 Wetgeving Landelijk gebied 1 (Kluwer Losbladige ed.) Reconstructiewet Midden-Delfland, aant. 5.
33 Kamerstukken II, zitting 1975-1976, 11 740, nr. 6, p. 13.
34 Wetgeving Landelijk gebied 1 (Kluwer Losbladige ed.) Reconstructiewet Midden-Delfland, aant. 5.
35 Kamerstukken 11 740, Voortgezette behandeling wetsontwerp met betrekking tot de reconstructie van Midden-Delfland, Tweede Kamer 21 oktober 1976, p. 633.
36 Vonnis rechtbank 28 december 2005, onder 5.4.
37 Proces-verbaal van de behandeling door de reconstructiecommissie, p. 5.