Conclusie
Griffienr. 00194/07
Mr Wortel
Zitting:4 december 2007
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Dit cassatieberoep betreft een arrest van het Gerechtshof te Arnhem, zitting houdend te Leeuwarden, waarbij verzoeker wegens "opzettelijk niet voldoen aan een bevel krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten" is veroordeeld tot een geldboete van € 130, bij gebreke van betaling en verhaal te vervangen door twee dagen hechtenis.
2. Namens verzoeker hebben mrs G.P. Hamer en B.P. de Boer, advocaten te Amsterdam, een schriftuur houdende cassatieklachten ingediend.
3. Het gaat hier om de materie die aan de orde was in HR 7 november 2006, griffienr 00325/05, LJN AU8060, en HR 24 april 2007, griffienr 00966/05 B, LJN AZ3309. Kort gezegd: art. 184 Sr Pro als sluitstuk van ordehandhaving op spoorstations, in die gevallen waarin geen gehoor wordt gegeven aan het bevel het station te verlaten (eventueel daar voorlopig niet terug te komen).
Ik breng in herinnering dat op dit punt twee wettelijke regelingen samenlopen.
a) Volgens art. 73 Wet Pro personenvervoer 2000 (WPV 2000, voorafgegaan door de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer van 1984 en de Wet personenvervoer van 1987) is een ieder die gebruik wil maken van het openbaar vervoer - zich dus als reiziger in het station bevindt - verplicht gehoor te geven aan de aanwijzingen die hem met het oog op de orde, rust, veiligheid of de goede bedrijfsgang worden gegeven.
b) Daarnaast is er de Spoorwegwet, die vanaf eind 2004/begin 2005 gefaseerd is ingevoerd ter vervanging van de uit 1875 stammende Spoorwegwet (nu: Spoorwegwet 1875), met dien verstande dat sommige bepalingen van de oude wet nog altijd van kracht zijn. Op deze wetten berust het Algemeen Reglement Vervoer (ARV). Art. 7 ARV Pro behelst eveneens de verplichting aanwijzingen op te volgen die in verband met de orde, rust, veiligheid of de goede bedrijfsgang worden gegeven.
In de bovengenoemde arresten is uit het stelsel van deze wettelijke regelingen opgemaakt dat art. 7 ARV Pro is gericht op degene die zich anders dan als reiziger op een station bevindt.
4. Ten laste van verzoeker is bewezenverklaard dat
"hij op 21 april 2004 te gemeente Zwolle opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan door [verbalisant 1], [verbalisant 2] en [verbalisant 3], respectievelijk brigadier en hoofdagent van het Korps Landelijke Politiediensten, die waren belast met de uitoefening van enig toezicht en die waren belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze politieambtenaren hem hadden bevolen zich uit of van het station van Nederlandse Spoorwegen te verwijderen, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering".
5. Naar aanleiding van een ter zitting in hoger beroep gevoerd verweer is in de bestreden uitspraak overwogen:
"De raadsman heeft in hoger beroep betoogd dat in de onderhavige zaak niet gesproken kan worden van een door een ambtenaar gegeven bevel, zoals bedoeld in artikel 184 van Pro het Wetboek van Strafrecht, aangezien dat bevel was gegeven namens NS Stations, een privaatrechtelijke organisatie.
Het hof overweegt hieromtrent het volgende.
Met ingang van 1 januari 2000 is de NS geprivatiseerd. Op diezelfde datum is het bedrijfsonderdeel van NS genaamd NS Korps Spoorwegpolitie hier weggehaald. De ambtenaren van dit korps waren buitengewone opsporingsambtenaren. Er is ook op voornoemde datum bij wijzing in de Politiewet een Divisie Spoorwegpolitie in het Korps Landelijke politiediensten tot stand gekomen. De leden van deze divisie zijn ambtenaren als bedoeld in de Politiewet. In de onderhavige zaak is het bevel gegeven door [verbalisant 1], [verbalisant 2] en/of [verbalisant 3], respectievelijk brigadier en hoofdagent van het Korps Landelijke Politiediensten.
Het bevel is gebaseerd op artikel 7 van Pro het Algemeen Reglement Vervoer dat luidt:
"1. Een ieder is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de spoorweg duidelijk kenbaar zijn gemaakt.
2. Een aanwijzing om zich te verwijderen, kan worden gegeven voor een bij de aanwijzing te bepalen tijdsduur.
Naar aanleiding van het tussenarrest van 20 februari 2006 van het hof is een aanvullend proces-verbaal aan het dossier toegevoegd d.d. 9 maart 2006. Dit proces-verbaal bevat een afschrift van een door NS Stations B.V. verstrekt mandaat d.d. 14 januari 2000 inhoudende: verleent het volgende mandaat aan: alle werknemers van de Divisie Spoorwegpolitie, ressorterende onder het Korps landelijke politiediensten, met volledige opsporingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 141 sub b Wetboek Pro van Strafvordering om: met ingang van 1 januari 2000 aanwijzingen te geven aan "een ieder" als bedoeld in artikel 7 Algemeen Pro reglement vervoer.
De voornoemde en in de tenlastelegging genoemde politieambtenaren waren derhalve bevoegd krachtens mandaat het bevel tot verwijdering te geven. Het verweer van de verdediging dat het uitoefening van een bevoegdheid die berust op een mandaat van een privaatrechtelijke organisatie steunt naar het oordeel van het hof op de onjuiste opvatting dat het uitoefenen van een dergelijke bevoegdheid de status van ambtenaar in de zin van artikel 184 van Pro het Wetboek van Strafvordering zou aantasten. Dat verweer wordt dan ook verworpen"
6. Het tweede middel behelst de klacht dat ten onrechte bewezen is verklaard dat er sprake is geweest van "een bevel krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten" als bedoeld in het eerste lid van art. 184 Sv Pro.
7. In het bovengenoemde HR 24 april 2007, LJN AZ3309, dat eveneens betrekking had op een verwijderingsbevel, door ambtenaren van de spoorwegpolitie krachtens art. 7 ARV Pro gegeven, en waarin de tenlastelegging eveneens was toegesneden op het eerste lid van art. 184 Sr Pro, is overwogen:
"6.5.1. (...) Van een krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevel als bedoeld in art. 184, eerste lid, Sr kan slechts sprake zijn indien dit bevel is gegeven in overeenstemming met een op dat wettelijk voorschrift berustende bevoegdheid (vgl. HR 11 december 1990, LJN AC2273, NJ 1991, 423 en HR 24 september 2002, LJN AE2126, NJ 2003, 80).
Het ARV berustte ten tijde van het tenlastegelegde op art. 27 Spoorwegwet Pro 1875.
Art. 7 ARV Pro richt zich, kort gezegd en voor zover hier van belang, tot een ieder die zich als niet-reiziger op een station bevindt met het gebod de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen die hem "door of vanwege de spoorweg" duidelijk kenbaar zijn gemaakt. Deze bepaling zelf houdt niet in dat en welke (rechts)personen zijn belast met de wettelijke taak van het toezicht op de naleving van dit voorschrift, terwijl zij evenmin inhoudt dat opsporingsambtenaren dergelijke aanwijzingen mogen geven.
In de Spoorwegwet 1875 ontbreekt een overeenkomstig voorschrift als vervat in art. 87 WPV Pro 2000. Het opvullen van deze lacune gaat de taak van de Hoge Raad te buiten.
6.5.2. Voor zover het (...) oordeel van het Hof dat het onderhavige bevel bevoegd is gegeven in de zin van art. 184, eerste lid, Sr, berust op de opvatting dat dit bevel is gegeven krachtens het wettelijk voorschrift van art. 7 ARV Pro of enig voorschrift van de Spoorwegwet 1875, geeft het, naar uit het onder 6.5.1 overwogene volgt, blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
Tot het geven van het bevel ontbreekt immers een daartoe strekkend voorschrift dat de met uitoefening van het toezicht belaste ambtenaar of (rechts)persoon of opsporingsambtenaar daartoe uitdrukkelijk bevoegd verklaart.
Het (opzettelijk) niet opvolgen van de in art. 7 ARV Pro bedoelde aanwijzing die door de tot de dienst Spoorwegpolitie behorende opsporingsambtenaar is gegeven, kan dan ook niet worden aangemerkt als het niet voldoen aan een bevel "krachtens art. 7, lid 2 van het Algemeen Reglement Vervoer" of "krachtens een wettelijk voorschrift", gedaan door een "ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast" in de zin van art. 184, eerste lid, Sr, in welke betekenis deze begrippen in de tenlastelegging klaarblijkelijk zijn gebezigd. Met zodanig toezicht zijn bij of krachtens de Spoorwegwet 1875 ook niet NS Reizigers B.V. en NS Stations B.V. belast, zodat reeds daarom van een door deze rechtsgeldig verleend (onder)mandaat tot het geven van bedoeld bevel geen sprake kan zijn."
8. Art. 87 WPV Pro 2000, waarnaar in deze overwegingen is verwezen, behelst een aanwijzing van de personen die zijn belast met het toezicht op de naleving van hetgeen bij of krachtens die wet is bepaald. Met zijn zojuist aangehaalde overweging heeft de Hoge Raad in feite vastgesteld dat het (opzettelijk) niet-naleven van een krachtens art. 7 ARV Pro gegeven aanwijzing nimmer het in art. 184, eerste lid, Sr omschreven misdrijf kan opleveren omdat er een schakel ontbreekt: bevoegd tot het geven van die aanwijzing is "de spoorweg", maar dat is een abstractie. Sinds de privatisering van het spoorvervoer, waarbij functies en verantwoordelijkheden over diverse rechtspersonen verspreid zijn geraakt, kan niet meer met voldoende duidelijkheid worden vastgesteld welke instantie(s) en/of rechtsperso(o)n(en) "de spoorweg" vormen, en nog minder welke functionarissen het aan "de spoorweg" toevertrouwde gezag mogen uitoefenen. Het is aan de wetgever om op dit punt (weer) duidelijkheid te scheppen, bijvoorbeeld met een bepaling zoals art. 87 WPV Pro 2000.
9. Ik begrijp dat men dit in de praktijk als een complicatie ervaart, en een andere benadering zou mij wel verdedigbaar lijken. In de conclusie bij het arrest van 24 april jongstleden heb ik een poging gedaan het openbare karakter van het personenvervoer per spoor als bepalende factor te hanteren (met HR NJ 2004, 527, betreffende het door een universiteit ingehuurde bewakingsbedrijf, als inspiratiebron). In die benadering kan men overwegen om alle vennootschappen of instanties die bij deze wettelijk geregelde dienstverlening een essentiële rol spelen onder "de spoorweg" in de zin van art. 7 ARV Pro te brengen. Derhalve NS Reizigers BV, NS Stations BV, in voorkomend geval misschien ook het veel geplaagde Prorail, maar zeker ook de Dienst Spoorwegpolitie van het Korps Landelijke Politiediensten. Al deze instellingen moeten immers op de één of andere manier toezicht houden op de vervulling van een wettelijk geregelde publieksfunctie, waarbij hun functionarissen geconfronteerd kunnen worden met individuen die de veiligheid of de orde in gevaar kunnen brengen.
10. Die gedachte heeft niet kunnen overtuigen. Zolang de wetgever geen nadere regelingen geeft zal het niet gehoorzamen aan een krachtens art. 7 ARV Pro gegeven aanwijzing dus niet vervolgd kunnen worden als het in art. 184 Sr Pro strafbaar gestelde misdrijf. Daarmee staat de Spoorwegpolitie niet geheel met lege handen. De nog steeds van kracht zijnde art. 27 en Pro 64 Spoorwegwet 1875 brengen mee dat het niet-naleven van een krachtens art. 7 ARV Pro gegeven aanwijzing als overtreding kan worden gestraft met een geldboete van de eerste categorie. Erg afschrikwekkend is dat natuurlijk niet, en ik blijf het enigszins ongerijmd vinden dat functionarissen van de Spoorwegpolitie niet op art. 184 Sr Pro kunnen terugvallen, waar hun collegae die dezelfde taak op de openbare weg vervullen dat wèl kunnen. Dat lijkt me nu het onbedoeld gevolg van de privatisering van het openbaar vervoer te zijn, maar als degenen die de goede gang van zaken op stations moeten handhaven dit als een (onoverkomelijk) probleem ervaren, zullen zij de wetgever moeten activeren.
11. Het middel treft dus doel, en dat roept de vraag op wat de beslissing op dit cassatieberoep moet zijn. Het Hof heeft feitelijk vastgesteld dat het bevel krachtens art. 7 ARV Pro is gegeven. Daartegen keert zich het tweede middel met de klacht dat verzoeker heeft verklaard op het station te zijn gebleven omdat hij met een trein meewilde, zodat het bevel (gezien de hierboven genoemde beslissingen van de Hoge Raad) niet op art. 7 ARV Pro gegrond kon zijn. Dit roept op zichzelf bezien de gedachte op dat verzoeker dan toch nog fout zat, want als hij werkelijk als reiziger op het station aanwezig was, waren de opsporingsambtenaren bevoegd hem op grond van de WPV 2000 een gelijkluidende aanwijzing te geven, in welk geval de strafbaarheid van het niet gehoorzamen aan die aanwijzing uit de art. 73 en Pro 101 WPV 2000 zou voortvloeien.
12. Nu in 's Hofs overwegingen besloten ligt dat de aanwijzing niet is gegeven op grond van hetgeen in de WPV 2000 is bepaald, zal de Hoge Raad er de voorkeur aan geven vast te stellen dat nog slechts één eindbeslissing denkbaar is, die de Hoge Raad om doelmatigheidsredenen zelf zal willen nemen (zoals ook in het bovengenoemde HR 7 november 2006, LJN AU8060 is geschied).
Daarmee staat overigens vast dat het eerste middel geen bespreking behoeft.
13. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak, behoudens voor zover daarbij het in eerste aanleg gewezen vonnis is vernietigd, en vrijspraak van hetgeen verzoeker bij inleidende dagvaarding is tenlastegelegd.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,