Conclusie
09/00529
mr. Keus
Zitting 25 juni 2010
Conclusie inzake:
de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Groesbeek
(hierna: de Gemeente)
eiseres tot cassatie
tegen
1) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Onroerend Goed Maatschappij De Linde Groesbeek B.V.
(hierna: De Linde)
2) [Verweerder 2]
3) [Verweerder 3]
4) [Verweerder 4]
5) [Verweerder 5]
6) [Verweerster 6]
7) [Verweerster 7]
8) [Verweerster 8]
(hierna tezamen: [verweerder] c.s.)
verweerders in cassatie
Het gaat in deze zaak om de vraag of de Landinrichtingswet (hierna: Lw) een vordering van [verweerder] c.s. tegen de Gemeente uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking toelaat. Het geschil betreft stroken grond die [verweerder] c.s. door verjaring hadden verkregen, maar die volgens de lijst van rechthebbenden aan de Gemeente in eigendom toebehoorden. [verweerder] c.s. hebben tegen de vermelding van de Gemeente als eigenaar in de lijst van rechthebbenden niet op de in de Lw voorziene wijze bezwaar gemaakt. Uiteindelijk is de Gemeente - door inschrijving van de akte van toedeling - eigenaar van de betreffende grondstroken geworden.
1. Feiten(1)
1.1 Met uitzondering van [verweerder 5], die zijn perceel in 1992 heeft overgedragen aan [verweerster 6], [verweerster 7] en [verweerster 8] gezamenlijk, zijn [verweerder] c.s. ieder (deels gezamenlijk) eigenaar van één of meer percelen grond gelegen aan de openbare weg [a-straat] te Groesbeek. De [a-straat] is op die plaats kadastraal bekend als gemeente Groesbeek, sectie [A], nr. [001].
1.2 In het gebied waar voormelde percelen zijn gelegen, loopt, althans heeft gelopen, de ruilverkaveling "Groesbeek". De lijst van rechthebbenden is op 30 oktober 1996 op de voet van art. 183 lid 1 Lw door de rechtbank Arnhem gesloten. Op de daarvan deel uitmakende lijst van eigenaren is de Gemeente als eigenaar van het gehele perceel [001] aangemerkt.
1.3 [Verweerder] c.s. hebben van de mogelijkheid van bezwaar op grond van art. 170 lid 1 Lw geen gebruik gemaakt. De Linde, [verweerder 1] en [verweerder 2] hebben op grond van art. 200 Lw (wel) bezwaar gemaakt tegen het plan van toedeling. Naar aanleiding van dat bezwaar heeft de in de ruilverkaveling benoemde rechter-commissaris de zaak verwezen naar de zitting van de rechtbank Arnhem van 30 januari 2002. Bij vonnis van 28 maart 2002 heeft die rechtbank hen niet-ontvankelijk in hun bezwaar verklaard.
2. Procesverloop
2.1 Bij exploot van 25 april 2001 hebben verweerders sub 1-5 de Gemeente (op verkorte termijn) gedagvaard voor de rechtbank te Arnhem.
2.2 Verweerders sub 1-5 hebben - na wijziging en uitbreiding van eis(2) - gevorderd:
1) een verklaring voor recht dat
- de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Onroerend Goed Maatschappij De Linde Groesbeek B.V. eigenaar is van de strook grond grenzend aan de percelen [A] [002], [A] [003], [A] [004] en [A] [005] tot aan de [a-straat], zoals nader aangegeven op de als productie 13 overgelegde situatieschets;
- [verweerder 1] eigenaar is van de strook grond grenzend aan perceel [A] [006] tot aan de [a-straat], zoals nader aangegeven op de als productie 13 overgelegde situatieschets;
- [verweerder 2] eigenaar is van de strook grond grenzend aan perceel [A] [007] tot aan de [a-straat], zoals nader aangegeven op de als productie 13 overgelegde situatieschets;
- [verweerder 3] eigenaar is van de strook grond grenzend aan perceel [A] [008] tot aan de [a-straat], zoals nader aangegeven op de als productie 13 overgelegde situatieschets;
- [verweerder 5] eigenaar is van de strook grond grenzend aan perceel [A] [009] tot aan de [a-straat], zoals nader aangegeven op de als productie 13 overgelegde situatieschets.
Bij vermeerdering van eis hebben [verweerder] c.s. daaraan in hoger beroep (bij appeldagvaarding) toegevoegd:
2) indien en voor zover wordt geoordeeld dat de Gemeente als gevolg van de inschrijving van de akte van toedeling eigenaresse zal worden van de strook grond:
- primair de Gemeente te gebieden binnen 7 dagen na betekening van de uitspraak medewerking te verlenen aan een wijziging van de tenaamstelling in de openbare registers conform het bepaalde onder 1;
- subsidiair de Gemeente te veroordelen aan [verweerder] c.s. te betalen een schadeloosstelling gelijk aan de waarde van de strook grond in het economisch verkeer, welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld.
Voorts hebben verweerders sub 1-5, c.q. [verweerder] c.s., steeds veroordeling van de Gemeente in de kosten van het geding gevorderd.
2.3 Verweerders sub 1-5 hebben - naast hetgeen onder de feiten is weergegeven - aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat zij door verjaring eigenaar van de betwiste stroken grond zijn geworden.
2.4 De Gemeente heeft de vorderingen bestreden. Zij heeft primair betoogd dat verweerders sub 1-5 onvoldoende belang bij hun vorderingen hebben "nu de procedure op grond van de Landinrichtingswet onherroepelijk leidt tot toedeling van het gemeenteperceel aan de Gemeente". Subsidiair heeft zij de mogelijkheid van een succesvol beroep op verjaring betwist. Voorwaardelijk, voor het geval dat de vordering in conventie wordt afgewezen, heeft de Gemeente bovendien in reconventie gevorderd dat voor recht wordt verklaard dat zij eigenaar is van het gehele perceel [001] en dat verweerders sub 1-5 worden veroordeeld de kadastrale grens te respecteren en door hen geplaatste objecten van de gemeentegrond te verwijderen, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom van ƒ 1.000,- voor iedere keer dat een of meer van hen niet aan die bevelen zal voldoen, zo mogelijk bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad en met de hoofdelijke veroordeling van verweerders sub 1-5 in de kosten van de procedure.
2.5 Bij incidentele conclusie tot tussenkomst van 26 juli 2001 hebben verweersters sub 6-8 gevorderd te worden toegelaten als tussenkomende partij in de zaak van [verweerder 5] (verweerder sub 5) tegen de Gemeente.
2.6 Nadat partijen de zaak op 5 december 2001 hadden doen bepleiten, heeft de rechtbank bij vonnis van 28 maart 2002 de incidentele vordering van verweersters sub 6-8 toegewezen. Voorts heeft de rechtbank zowel de vorderingen in conventie als de vordering in reconventie afgewezen. Zij heeft geoordeeld dat [verweerder] c.s., mede gelet op het naar verwachting geringe tijdsverloop totdat de toedelingsprocedure in het kader van de ruilverkaveling zal zijn afgerond, in de onderhavige procedure onvoldoende belang hebben bij hun vorderingen tot verklaring voor recht. Volgens de akte van toedeling komen de litigieuze grensstroken als onderdeel van de [a-straat] aan de Gemeente toe, die daarvan, ongeacht of zij voordien ook al eigenaar was, door inschrijving van die akte in de openbare registers de onbelaste eigendom zal verkrijgen (rov. 6). Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit niet tot ongerechtvaardigde vermogensverschuivingen in die zin dat de Gemeente door de eigendomsverkrijging van het wegperceel inclusief de betwiste grensstroken ongerechtvaardigd zou worden verrijkt. De toewijzing heeft immers plaatsgevonden met inachtneming van de procedure van de Landinrichtingswet en voornoemde eigendomsverkrijging is dan ook in zoverre niet zonder rechtsgrond.
2.7 [Verweerder] c.s. hebben bij exploot van 14 mei 2002 hoger beroep bij het hof Arnhem ingesteld. Zij hebben bij hun appeldagvaarding vier grieven aangevoerd en hun eis vermeerderd. De Gemeente heeft zich verzet tegen de vermeerdering van eis en heeft de grieven bestreden. Voorts heeft de Gemeente incidenteel appel ingesteld, gericht tegen de behandeling en de afwijzing van haar voorwaardelijke reconventionele vordering. [Verweerder] c.s. hebben in het voorwaardelijke incidentele appel verweer gevoerd.
2.8 Het hof heeft bij rolbeschikking van 18 mei 2004 het verzet tegen de wijziging van eis ongegrond verklaard.
2.9 Bij tussenarrest van 22 februari 2005 heeft het hof [verweerder] c.s. toegelaten tot het bewijs van feiten en omstandigheden waaruit blijkt
- dat [verweerder] c.s. (voor de - plaatsgevonden hebbende of plaats te vinden - inschrijving van de akte van toedeling in de openbare registers) eigenaar van de strook grond, zoals aangegeven op productie 13 bij de akte wijziging van eis tevens houdende conclusie van antwoord in reconventie/productie 1 bij memorie van grieven, zijn (geworden) ofwel
i. omdat zij altijd eigenaar zijn geweest van die strook grond ofwel
ii. omdat zij van die strook grond eigenaar zijn geworden door (iia) verkrijgende verjaring in de zin van art. 3:99 BW, doordat zij in 1996 de in geschil zijnde strook al meer dan 10 jaar te goeder trouw in bezit hadden, dan wel door (iib) verkrijging na verjaring in de zin van art. 3:105 juncto art. 3:314 BW, doordat zij in 1996 de in geschil zijnde strook al meer dan 20 jaar in bezit hadden;
- dat appellanten (thans verweersters) sub 6-8 de strook grond waarvan zij stellen dat [verweerder 5] daarvan altijd de eigenaar is geweest dan wel door verjaring de eigendom heeft verkregen, van [verweerder 5] overgedragen hebben gekregen.
2.10 Het hof heeft hiertoe - onder meer - als volgt overwogen:
"3.5 Volgens HR 15 maart 2002, NJ 2004, 126 - met verwijzing naar de Parlementaire Geschiedenis van Boek 6 BW, blz. 832-833 - kan ook een op de wet gegronde vermogensverschuiving een ongerechtvaardigde verrijking opleveren. Of de verrijking ongerechtvaardigd is, moet blijken uit de strekking van de desbetreffende regeling. Daarbij zal moeten worden bezien of de wetgever heeft beoogd niet alleen de eigendomsverschuiving, maar ook de verrijking te bewerkstelligen. Als de wet de verrijking niet rechtvaardigt, is er plaats voor een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking, zo volgt uit de Parlementaire Geschiedenis van Boek 6 BW, blz. 829-830.
Uit de strekking van de Lw volgt niet dat die wet aan het verlies van recht het gevolg van de verrijking heeft willen verbinden. Integendeel, de Lw kent zelf immers een stelsel van geldelijke verrekeningen en in de parlementaire geschiedenis van de Lw (en de daaraan voorafgaande Ruilverkavelingswetten) zijn bovendien geen aanwijzingen te vinden dat die wet, weliswaar in werking getreden voor de inwerkingtreding van artikel 6:212 BW, de strekking heeft een actie uit ongerechtvaardigde verrijking uit te sluiten. Uit de parlementaire geschiedenis van de Ruilverkavelingswet 1924 (Handelingen der Staten-Generaal - 1923-1924, II, 69, Algemene beraadslagingen over het gewijzigd ontwerp van wet, blz. 2403-2408 en 2417 en 2418), waarop niet is teruggekomen in de parlementaire geschiedenis van de latere Ruilverkavelingswetten, volgt veeleer dat de wetgever schadeloosstelling op de plaats acht indien verlies van recht heeft plaatsgevonden. Daarnaast geldt dat de termijnen in de Lw ertoe dienen om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van onaantastbare vaststelling van de rechten op in de ruilverkaveling betrokken percelen. Uit niets blijkt dat de wetgever bij het stellen van de termijnen heeft beoogd om aan iemand het recht op schadevergoeding te onthouden indien hij een veel omvattend recht als eigendom verliest door het enkel niet gebruiken van een mogelijkheid om binnen een termijn te reageren. In zoverre kan aan [verweerder] e.a. ter afwering van hun vordering uit ongerechtvaardigde verrijking niet worden tegengeworpen dat zij zich niet binnen de in de Lw vermelde termijn hebben gemeld als rechthebbende(n). Dat er in dit geval sprake zou zijn van rechtsverwerking heeft de gemeente onvoldoende gesteld.
Dat wellicht extra kosten worden gemaakt doordat achteraf een dergelijke actie plaatsvindt, kan worden opgevangen met de begrenzingen van de actie.
Gelet op het vorenstaande is het hof van oordeel dat een actie uit ongerechtvaardigde verrijking in een geval als het onderhavige in beginsel mogelijk is."
2.11 De Gemeente heeft het hof verzocht tussentijds cassatieberoep open te stellen omdat het hof in het tussenarrest heeft beslist op een controversiële rechtsvraag, die in de verdere behandeling van de zaak doorwerkt.
2.12 Bij tussenarrest van 3 mei 2005 heeft het hof het verzoek van de Gemeente afgewezen. Het hof heeft zich aangesloten bij het argument dat [verweerder] c.s. tegen het verzoek van de Gemeente hadden ingebracht, te weten dat het onwenselijk is met het horen van getuigen te wachten totdat op een cassatieberoep zal zijn beslist, mede gelet op het "op leeftijd" zijn van een aantal getuigen. Het mogelijk tevergeefs horen van getuigen weegt - volgens [verweerder] c.s. en het hof - niet op tegen het risico dat een aantal getuigen, in het geval dat de Hoge Raad meergenoemd arrest zou bekrachtigen, niet meer in staat zal zijn een getuigenverklaring af te leggen.
2.13 Op 30 augustus 2005 zijn in verband met de bewijsopdracht aan [verweerder] c.s. vier getuigen gehoord. Voorafgaand aan het getuigenverhoor heeft de Gemeente aangevoerd dat volgens haar [verweerder] c.s. niet-ontvankelijk zijn in hun hoger beroep, omdat zij hebben verzuimd een conclusie van eisen in hoger beroep te nemen. In verband hiermee zijn partijen in de gelegenheid gesteld een nadere akte te nemen.
2.14 Bij tussenarrest van 15 november 2005 heeft het hof geoordeeld dat, blijkens het audiëntieblad van de rolzitting van 28 mei 2002, [verweerder] c.s. op die zitting een memorie van grieven hebben genomen, in die zin dat zij weliswaar geen processtuk aan het hof hebben voorgelegd, maar de zaak hebben aangebracht en - kennelijk - mondeling overeenkomstig het door hen overgelegde exploot van 14 mei 2002 (de appeldagvaarding), waarin de grieven waren opgenomen, hebben geconcludeerd.
2.15 Op 26 januari 2006 is de enquête voortgezet en zijn in verband met de bewijsopdracht (nog) drie getuigen gehoord.
2.16 Op 13 oktober 2006 zijn in de contra-enquête op verzoek van de Gemeente drie getuigen gehoord.
2.17 Nadat partijen hadden geconcludeerd na enquête en de zaak op 22 april 2008 hadden doen bepleiten, heeft het hof bij arrest van 11 november 2008 geoordeeld dat [verweerder] c.s. niet hebben bewezen dat zij altijd eigenaar van de stroken grond zijn geweest (rov. 2.6-2.8). Het hof heeft voorts geoordeeld dat verweersters sub 6-8 eigenaar zijn geworden van de strook grond, dan wel door verjaring dan wel door overdracht (in 1992) van [verweerder 5], verweerder sub 5 (rov. 2.10-2.14). Ten aanzien van de overige in geschil zijnde stroken grond, maar met uitzondering van de door De Linde geclaimde stroken grond grenzend aan de percelen [002] (rov. 2.32-2.36) en [004] (rov. 2.37-2.40), heeft het hof geoordeeld dat [verweerder] c.s. daarvan door verjaring eigenaar zijn geworden (rov. 2.15-2.31). Het hof heeft
in het principaal hoger beroep:
- het vonnis van de rechtbank van 28 maart 2002 in conventie bekrachtigd;
- de primaire vordering onder 2 afgewezen, evenals de subsidiaire vordering onder 2 van verweerder sub 5 met betrekking tot perceel [009] en van verweerster sub 1 met betrekking tot de percelen [002] en [004];
- de Gemeente veroordeeld om aan De Linde B.V. te betalen de schade op grond van art. 6:212 BW ten gevolge van het feit dat de Gemeente door inschrijving van de akte van toedeling eigenaar is geworden van de stroken grond grenzen aan de percelen [005] en [003], welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld;
- de Gemeente veroordeeld om aan [verweerder 1] te betalen de schade op grond van art. 6:212 BW ten gevolge van het feit dat de Gemeente door inschrijving van de akte van toedeling eigenaar is geworden van de strook grond grenzend aan perceel [006], welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld;
- de Gemeente veroordeeld om aan [verweerd[verweerder] te betalen de schade op grond van art. 6:212 BW ten gevolge van het feit dat de Gemeente door inschrijving van de akte van toedeling eigenaar is geworden van de strook grond grenzend aan perceel [007], welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld;
- de Gemeente veroordeeld om aan [verweerder 4] te betalen de schade op grond van art. 6:212 BW ten gevolge van het feit dat de Gemeente door inschrijving van de akte van toedeling eigenaar is geworden van de strook grond grenzend aan perceel [008], welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld;
- de Gemeente veroordeeld om aan verweersters sub 6-8 te betalen de schade op grond van art. 6:212 BW ten gevolge van het feit dat de Gemeente door inschrijving van de akte van toedeling eigenaar is geworden van de strook grond grenzend aan perceel [009], welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld;
in het incidenteel appel:
- het vonnis van de rechtbank van 28 maart 2002 in reconventie bekrachtigd.
2.18 Het hof heeft hiertoe - onder meer - als volgt overwogen:
"2.43. [Verweerder] e.a. hebben onder 2 subsidiair gevorderd dat de gemeente wordt veroordeeld om aan [verweerder] e.a. een schadeloosstelling te betalen gelijk aan de waarde van de strook grond in het economische verkeer, welke schade in een schadestaatprocedure nader zal dienen te worden vastgesteld. Het hof heeft in zijn tussenarrest van 22 februari 2005 de vordering opgevat als een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking en heeft geoordeeld (in r.o. 3.5, laatste alinea) dat, voor zover [verweerder] e.a. in 1996 eigenaar waren van de stroken grond, een actie uit ongerechtvaardigde verrijking in dit geval in beginsel mogelijk moet zijn. Het hof blijft bij zijn overwegingen en zal op deze grond het onder 2 subsidiair gevorderde toewijzen voor zover [verweerder] e.a. in 1996 eigenaar waren van de stroken grond. Het hof zal de vordering toewijzen met dien verstande dat het hof thans slechts oordeelt dat de gemeente op grond van artikel 6:212 BW in zoverre gehouden is hen schadeloos te stellen. In de schadestaatprocedure zal beoordeeld moeten worden of de schade al dan niet bestaat uit de waarde van de stroken grond in het economisch verkeer (zoals [verweerder] e.a. subsidiair vorderen)."
2.19 De Gemeente heeft tijdig(3) cassatieberoep van de arresten van 22 februari 2005 en 11 november 2008 doen instellen.
2.20 [Verweerder] c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten. De Gemeente heeft nog gerepliceerd.
3. Bespreking van het cassatiemiddel
3.1 De Gemeente heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel richt zich tegen rov. 3.5 van het (tussen)arrest van 22 februari 2005 en rov. 2.43-2.44 van het (eind)arrest van 11 november 2008.
3.2 Onderdeel 1 bevat de algemene klacht dat het in rov. 3.5 van het tussenarrest van 22 februari 2005 vervatte oordeel dat een actie uit ongerechtvaardigde verrijking in een geval als het onderhavige in beginsel mogelijk is, rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Volgens onderdeel 1.1 heeft het hof daarmee miskend dat de Lw in een uitputtende regeling voorziet voor vergoeding van schade die door een ruilverkaveling als de onderhavige door het verlies van een (eigendoms)recht ontstaat. Uit de strekking van de Lw volgt - aldus de klacht - dat een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking in gevallen als de onderhavige niet toelaatbaar is. Onderdeel 1.2 betoogt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat [verweerder] c.s. ter afwering van hun vorderingen uit ongerechtvaardigde verrijking niet kan worden tegengeworpen dat zij zich niet binnen de in de Lw vermelde termijn hebben gemeld als rechthebbende(n). Volgens het onderdeel kon Van [verweerder] c.s. worden verwacht dat zij binnen de termijn van art. 170 Lw bezwaren zouden inbrengen tegen de lijst van rechthebbenden waarop de Gemeente als rechthebbende van de in het onderhavige geding aan de orde zijnde perceelsgedeelten stond vermeld.
3.3 In cassatie is niet bestreden dat [verweerder] c.s. op de wijzen en op de tijdstippen zoals in het eindarrest omschreven, eigenaar van de daarin genoemde stroken grond zijn geworden(4). Voorts staat (inmiddels) vast dat de Gemeente - door inschrijving van de akte van toedeling in de openbare registers op 15 mei 2003 - eigenaar van die stroken grond is geworden(5).
3.4 Bij de behandeling van de klachten stel ik voorop dat in HR 15 maart 2002, LJN: AE0155, NJ 2004, 126, m.nt. WMK, onder meer als volgt is geoordeeld:
"2.2.2 (...) Niet als juist kan worden aanvaard dat een verrijking slechts ongerechtvaardigd kan zijn indien ervoor geen rechtvaardiging in de wet of in een rechtshandeling is te vinden. Ook een op de wet gegronde vermogensverschuiving kan een ongerechtvaardigde verrijking opleveren (vgl. Parl.Gesch. Boek 6, blz. 832-833). Anderzijds kan, anders dan de Staat betoogt, een voordeel dat een burger toevalt als gevolg van overheidshandelen, niet als een ongerechtvaardigde verrijking worden aangemerkt op de enkele grond, dat het niet een door de wet beoogd voordeel is en er voor het voordeel geen andere rechtsgrond is aan te wijzen. (...)"
De vermogensverschuiving (overgang van eigendom) waarop het onderhavige geschil betrekking heeft, is gegrond op de wet (de Lw). Volgens de geciteerde passage volstaat dat gegeven niet om een ongerechtvaardigde verrijking uit te sluiten. Anderzijds kan blijkens de geciteerde passage een voordeel niet reeds als ongerechtvaardigd gelden op de enkele grond dat het niet door de wet is beoogd.
3.5 In rov. 3.5 van het tussenarrest van 22 februari 2005 heeft het hof op zichzelf terecht overwogen dat uit de parlementaire geschiedenis van de Lw (en de voorlopers van deze wet) blijkt dat de wetgever schadeloosstelling op haar plaats acht indien verlies van recht heeft plaatsgevonden. Belangrijker dan deze constatering is echter dat de wetgever het niet bij deze gedachte heeft gelaten. Door een samenstel van voorzieningen (lijst van rechthebbenden, register van schattingsuitkomsten, plan van toedeling, tweede schatting en lijst der geldelijke regelingen) heeft de wetgever willen uitsluiten dat de bij een ruilverkaveling betrokken rechthebbende een (relatief) voor- of nadeel als gevolg van die ruilverkaveling ten opzichte van andere rechthebbenden ondervindt. Daarbij is van belang dat voor de rechthebbende die meent dat een zodanige bevoor- of benadeling niettemin dreigt, op verschillende momenten in de ruilverkavelingsprocedure een bezwarenprocedure openvalt, welke procedure in behandeling in meer instanties (landinrichtingscommissie, rechter-commissaris, rechtbank en eventueel de Hoge Raad) voorziet.
3.6 Zowel de parlementaire geschiedenis van de Lw als die van haar voorlopers biedt aanknopingspunten voor de opvatting dat de wetgever ervan is uitgegaan aldus een toereikende rechtsbescherming aan rechthebbenden te hebben geboden. Zo werd reeds bij de behandeling van de oorspronkelijke Ruilverkavelingswet 1924 van regeringszijde uitgesproken dat "bij de parlementaire behandeling van het onderhavige ontwerp, waarin de rechten der particulieren zoo ten volle verzekerd zijn, aan de vraag, of bij ruilverkaveling de rechtsfiguur van de onteigening al dan niet aanwezig is, slechts een academische waarde moet worden toegekend"(6). Ook bij de parlementaire behandeling van de Ruilverkavelingswet 1954 was de vraag aan de orde of het ontwerp, in verband met de vermeende verwantschap van ruilverkaveling met de rechtsfiguur van onteigening, aan de door de Grondwet in verband met die laatste rechtsfiguur gestelde eisen voldeed. Van regeringszijde werd betoogd dat dit het geval is, waarbij onder meer erop werd gewezen dat "(...) de aanspraken der eigenaren, ook op geldelijke vergoeding, (...) in de Ruilverkavelingswet met zoveel woorden (zijn) geregeld", dat "(e)en objectieve beslissing in geval van geschil (...) door de voorgeschreven procedure wordt gewaarborgd (...)" en dat "de Ruilverkavelingswet voor de "schadeloosstellingen" (...) voorzieningen bevat, welke geheel overeenkomen met wat de Grondwet ten aanzien van onteigening verlangt" (7). Ook in ander verband (te weten dat van de rechtszekerheid voor de eigenaren) werd van regeringszijde gesproken van een "in de wet voorgeschreven procedure, welke met behoorlijke waarborgen is omkleed" en die zelfs "qua waarborgen op één lijn kan worden gesteld met die voor onteigening"; "(m)en kan (aldus de verantwoordelijke ministers in de memorie van antwoord) toch waarlijk niet klagen, dat hier aan de eigenaar, wat het opkomen voor zijn rechten betreft, niet het volle pond wordt gegeven"(8).
Bij de behandeling van het wetsontwerp dat uiteindelijk tot de Lw van 1985 heeft geleid, is over de rechtsbescherming opgemerkt:
"Tijdens de uitvoeringsfase worden allereerst de aard en omvang van ieders recht vastgesteld en vermeld op de lijst van rechthebbenden. (...) Aan deze onderdelen zijn afzonderlijke procedures verbonden met in beginsel een bezwarenbehandeling in drie instanties. In eerste instantie kan iedere belanghebbende bezwaar indienen bij de plaatselijke commissie, die met de reclamant tot overeenstemming tracht te komen. Indien dit mislukt, wordt de reclamant opgeroepen voor de zitting van de door de rechtbank benoemde rechter-commissaris, die op zijn beurt de bezwaren behandelt. Voor zover de geschillen blijven bestaan, doet de rechtbank ten slotte uitspraak hierover."(9)
En:
"De leden van de S.G.P.-fractie zien gaarne toegelicht, waarom in een procedure over de lijst van rechthebbenden een feitelijke instantie wegvalt. Zoals de leden zelf reeds opmerken is deze procedure dezelfde als in de Ruilverkavelingswet 1954 is neergelegd ten aanzien van de lijst van rechthebbenden. Deze procedure komt reeds voor in de Ruilverkavelingswet 1924. In de memorie van toelichting bij deze wet werd de keuze voor de daarin neergelegde procedures gemotiveerd door de gedachte de duur der gedingen zoveel mogelijk te bekorten, aangezien een langzaam verloop grote bezwaren en veel kosten met zich zou meebrengen. De motivering die bij de totstandkoming van deze procedure gold, geldt nog onverminderd. Wij zijn van oordeel, dat een procedure waarin is voorzien in een behandeling van bezwaren door de landinrichtingscommissie, vervolgens door de rechtercommissaris en tenslotte door de rechtbank, met voldoende waarborgen is omgeven. Indien daarin nog een feitelijke instantie een plaats moet krijgen, zou dat ongewenste en onnodige vertragingen tot gevolg hebben. Daarbij is van een behoefte aan nog een feitelijke instantie in de praktijk der ruilverkavelingen niet gebleken."(10)
3.7 Daarbij kennelijk doelend op de bezwarenprocedure heeft het hof in rov. 3.5 van het bestreden tussenarrest overwogen
"3.5 (...) Daarnaast geldt dat de termijnen in de Lw ertoe dienen om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van onaantastbare vaststelling van de rechten op in de ruilverkaveling betrokken percelen. Uit niets blijkt dat de wetgever bij het stellen van de termijnen heeft beoogd om aan iemand het recht op schadevergoeding te onthouden indien hij een veel omvattend recht als eigendom verliest door het enkel niet gebruiken van een mogelijkheid om binnen een termijn te reageren. In zoverre kan aan [verweerder] c.s. ter afwering van hun vordering uit ongerechtvaardigde verrijking niet worden tegengeworpen dat zij zich niet binnen de in de Lw vermelde termijn hebben gemeld als rechthebbende(n). Dat er in dit geval sprake zou zijn van rechtsverwerking heeft de gemeente onvoldoende gesteld. (...)"
Naar mijn mening heeft het hof met die voorstelling van zaken miskend dat met de bezwarenprocedure primair wordt beoogd de rechthebbenden adequate rechtsbescherming te bieden, juist om te voorkomen dat zij als gevolg van de ruilverkaveling (per saldo) worden benadeeld. Dat daarbij korte termijnen zijn gesteld om het bieden van adequate rechtsbescherming met de behoefte aan een spoedige afronding van de ruilverkaveling te verzoenen, doet daaraan niet af. Tegen die achtergrond volg ik niet de conclusie dat uit niets blijkt dat de wetgever bij het stellen van de termijnen heeft beoogd om aan iemand het recht op schadevergoeding te onthouden indien hij een veel omvattend recht als eigendom verliest door het enkele niet gebruiken van een mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn te reageren.
3.8 In de eerste plaats is onjuist dat in het onderhavige geval aan de orde zou zijn dat [verweerder] c.s. de eigendom van de litigieuze stroken grond zouden hebben verloren door het enkele niet gebruiken van een mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn te reageren. [Verweerder] c.s. zouden de eigendom van de litigieuze stroken grond hoe dan ook als gevolg van de ruilverkaveling hebben verloren, óók als zij hun rechten op die stroken grond in het kader van de ruilverkavelingsprocedure wél zouden hebben laten vaststellen. Zoals de rechtbank in rov. 6 van haar vonnis van 28 maart 2002 heeft gereleveerd, waren die stroken grond als onderdeel van de aan de Gemeente met toepassing van art. 133 Lw toegewezen [a-straat] hoe dan ook niet voor toedeling aan anderen dan de Gemeente (óók niet aan [verweerder] c.s.) beschikbaar. Wat [verweerder] c.s. door niet tijdig tegen de lijst van rechthebbenden op te komen hebben verloren, is niet hun recht op eigendom, maar de compensatie (door middel van toedeling van andere grond en/of een geldelijke regeling) die hun als geregistreerde rechthebbenden ingevolge de Lw voor het verlies van hun eigendom zou zijn geboden.
In verband met dat laatste rijst overigens de vraag of het juist is dat, zoals het hof in de rov. 3.3-3.5 van het tussenarrest van 22 februari 2005 (en blijkens het dictum van het eindarrest) kennelijk heeft aangenomen, de (mogelijk ongerechtvaardigde) verrijking van de Gemeente is gelegen in het feit dat de eigendom van de litigieuze stroken grond haar is toegedeeld en zij door inschrijving van de akte van toedeling daarvan eigenaar is geworden. Die toedeling zou immers óók hebben plaatsgehad, als de rechten van [verweerder] c.s. (en hun inbreng van de litigieuze stroken grond) wél zouden zijn erkend en [verweerder] c.s. hun aandeel in de toedeling en/of geldelijke regelingen niet zouden hebben gemist. Ik laat dat aspect verder rusten, nu in cassatie over dat aspect van de bestreden arresten niet is geklaagd.
3.9 In de tweede plaats valt de kennelijke gedachtegang van het hof dat de wetgever niet zou hebben bedoeld aan het niet tijdig aanwenden van de door de Lw geboden rechtsmiddelen verlies van recht te verbinden, onmogelijk te rijmen met de consequent door de wetgever bij de totstandkoming van de Lw (en haar voorlopers) uitgedragen gedachte dat de Lw (evenals haar voorgangers) voorziet in een met voldoende waarborgen omklede (en zelfs met de onteigeningsprocedure op één lijn te stellen) procedure, die in een adequate rechtsbescherming voorziet en waarmee (in de woorden van de memorie van antwoord bij de Ruilverkavelingswet 1954) aan de eigenaar "het volle pond" wordt gegeven. Dat de wetgever, omwille van de snelheid van de ruilverkavelingsprocedure, zou hebben aanvaard dat de uitkomsten van die procedure in termen van compensatie voor ingebrachte maar niet toegedeelde grond slechts voorlopig zouden zijn en door middel van latere procedures ten overstaan van de burgerlijke rechter, in het bijzonder op grond van ongerechtvaardigde verrijking, zouden kunnen worden gecorrigeerd, kan mijns inziens niet worden aanvaard. De met voldoende waarborgen omklede ruilverkavelingsprocedure, die ertoe strekt (relatieve) voor- en nadelen tussen de daarbij betrokkenen "uit te vlakken", is kennelijk als uitputtend bedoeld en verzet zich ertegen dat een daarbij betrokkene het beweerdelijk als gevolg van de ruilverkaveling door hem ondervonden nadeel en het beweerdelijk in verband daarmee door een andere betrokkene verkregen voordeel tot inzet maakt van een bij de burgerlijke rechter te vervolgen en op ongerechtvaardigde verrijking gebaseerde vordering.
Volledigheidshalve teken ik nog aan dat de Hoge Raad onder het regime van de Ruilverkavelingswet 1954 exclusiviteit van de in die wet vervatte regeling voor de financiële afwikkeling van de aan de ruilverkaveling verbonden kosten heeft aangenomen met betrekking tot een schadevergoeding die op de lijst der geldelijke regelingen behoorde te worden geplaatst; zie HR 10 februari 1984, LJN: AG4754, NJ 1985, 102, m.nt. MS, rov. 4.1: "(...) Met dit stelsel strookt niet dat een schadevergoeding als bedoeld in art. 54 lid 6, welke ingevolge art. 100 onder 6 op de lijst der geldelijke regelingen behoort te worden geplaatst, langs andere weg ten laste van de eigenaren zou kunnen worden gebracht." Daarentegen heeft de Hoge Raad, eveneens onder vigeur van de Ruilverkavelingswet 1954, de mogelijkheid aanvaard van een tegen de Staat gerichte vordering tot schadevergoeding op grond van een door de Staat in verband met de ruilverkaveling gepleegde onrechtmatige daad, in het geval dat de betrokken schadevergoeding niet op de lijst der geldelijke regelingen thuishoorde en bovendien eerst was opgekomen nadat de lijst der geldelijke regelingen definitief was gesloten; zie HR 20 mei 1994, LJN: ZC1432, NJ 1995, 660, m.nt. MB. Ik zie in dat laatste arrest geen argument tegen exclusiviteit van de regeling van de Lw met betrekking tot de lijst van rechthebbenden. Terwijl het genoemde arrest van 20 mei 1994 een niet in de ruilverkavelingsprocedure in te passen aanspraak op schadevergoeding uit hoofde van een door de Staat gepleegde onrechtmatige daad betrof, gaat het in het onderhavige geval om een wel degelijk in de bezwarenprocedure tegen de lijst van rechthebbenden aan de orde te stellen onjuistheid van die lijst en de consequenties van die onjuistheid voor het vervolg van de ruilverkavelingsprocedure, meer in het bijzonder voor de voor- en nadelen (de "verrijking" en de "verarming") die de ruilverkaveling voor de daarbij betrokkenen met zich brengt.
Een argument tegen exclusiviteit is naar mijn mening evenmin gelegen in het in de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans (p. 6/7) bedoelde en op 12 juni 1924 in de Tweede Kamer gevoerde debat tussen de afgevaardigde Van Rappard en minister Ruys de Beerenbrouck(11). Onderwerp van dat debat was of mogelijk zou moeten worden gemaakt dat na een ruilverkaveling degene die eerst achteraf de werkelijke rechthebbende blijkt te zijn, de plaats inneemt van degene die tot dan ten onrechte voor rechthebbende is gehouden. Aan mr. Sluysmans kan worden toegegeven dat partijen in dat debat (overigens zonder verdere uitleg) ervan uit leken te gaan dat eerstgenoemde laatstgenoemde voor een schadeloosstelling in geld zou kunnen aanspreken, maar op dat punt had het debat zich niet toegespitst. Bovendien betrof het debat een theoretische situatie waarin bezwaren tegen de lijst van rechthebbenden überhaupt niet mogelijk zouden zijn geweest. De vermeende rechthebbende was de legataris van de eigenaar die eerst "overlijdt, wanneer de ruilverkaveling op een oor na is gevild" (en dus kennelijk ruimschoots ná het sluiten van de lijst van rechthebbenden, die de eigenaar/erflater zelf nog als rechthebbende zal hebben vermeld).
3.10 Op grond van het voorgaande acht ik onderdeel 1.1 gegrond. Daaraan voeg ik ten overvloede toe, dat, waar het hof kennelijk beslissend heeft geacht dat uit niets blijkt dat de wetgever een nadeel voor [verweerder] c.s. zoals hier aan de orde (en een daarmee samenhangend voordeel voor de Gemeente), louter als gevolg van het niet tijdig maken van bezwaar door [verweerder] c.s., zou hebben "bedoeld", op grond van het hiervóór (onder 3.4) geciteerde arrest een voordeel niet reeds als ongerechtvaardigd kan gelden op de enkele grond dat het niet door de wet is beoogd.
3.11 Onderdeel 1.2 is gericht tegen de overweging dat [verweerder] c.s. niet kan worden tegengeworpen dat zij zich niet binnen de in de Lw vermelde termijn als rechthebbenden hebben gemeld ("In zoverre kan aan [verweerder] e.a. ter afwering van hun vordering uit ongerechtvaardigde verrijking niet worden tegengeworpen dat zij zich niet binnen de in de Lw vermelde termijn hebben gemeld als rechthebbende(n).").
De bestreden overweging bouwt voort op het door onderdeel 1.1 terecht bestreden oordeel waarin het uitputtende karakter van de procedurele voorzieningen van de Lw is miskend. Gelet op dat uitputtende karakter kan [verweerder] c.s. wel degelijk ter afwering van hun vorderingen uit ongerechtvaardigde verrijking worden tegengeworpen dat zij de procedurele voorzieningen van de Lw niet tijdig hebben benut. Ook onderdeel 1.2 is daarom terecht voorgesteld.
3.12 In verband met de klacht van onderdeel 1.2 heeft de Gemeente een verband gelegd met de leer van de formele rechtskracht (schriftelijke toelichting mr. Scheltema onder 2.12 e.v.). Of de leer van de formele rechtskracht in de onderhavige zaak (rechtstreeks) opgeld doet, kan men betwijfelen. De leer van de formele rechtskracht strekt in het bijzonder ertoe de (materiële) bevoegdheden van de burgerlijke rechter ten opzichte van die van de bestuursrechter af te bakenen. De Lw voorziet niet in betrokkenheid van de bestuursrechter. Daartegenover staat dat de leer van de formele rechtskracht ook wel is toegepast in een situatie waarin een bijzondere rechtgang (niet bij de bestuursrechter maar) bij de burgerlijke rechter had opengestaan(12). Veel verschil maakt de toepasselijkheid van de leer van de formele rechtskracht naar mijn mening overigens niet. Bij toepasselijkheid van die leer moet in de relatie tussen de Gemeente en [verweerder] c.s. de lijst van rechthebbenden worden geacht naar inhoud en wijze van totstandkoming met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming te zijn(13). Dat sluit, zo is kennelijk de gedachtegang van de Gemeente, een door de burgerlijke rechter in de onderhavige procedure te constateren benadeling van [verweerder] c.s. als gevolg van een miskenning van hun eigendomsrechten en een daarmee verband houdende bevoordeling van de Gemeente uit, en dient tot een afwijzing van de vorderingen van [verweerder] c.s. te leiden. Vindt de leer van de formele rechtskracht geen toepassing, dan moeten de vorderingen naar mijn mening reeds stranden op de constatering dat voor [verweerder] c.s. een andere en met voldoende waarborgen omklede procedure openstaat of heeft opengestaan, welke constatering in een niet-ontvankelijkverklaring van [verweerder] c.s. in hun vorderingen uitmondt.
3.13 Aan de klacht van onderdeel 1.2 komt naar mijn mening ook betekenis toe, in het geval dat moet worden aangenomen dat [verweerder] c.s. in hun vorderingen kunnen worden ontvangen en dat hun geen formele rechtskracht van de lijst van rechthebbenden kan worden tegengeworpen. Bij die stand van zaken zou het in verband met de omstandigheid dat de verrijking van de Gemeente is veroorzaakt doordat [verweerder] c.s. niet tijdig tegen de lijst van rechthebbenden zijn opgekomen, niet voor de hand liggen de verrijking van de Gemeente als ongerechtvaardigd aan te merken.
3.14 Naar algemeen wordt aangenomen, is een verrijking die het gevolg is van het verstrijken van een verval- of verjaringstermijn in beginsel niet ongerechtvaardigd, evenmin als de verrijking die ontstaat doordat iemand een recht verkrijgt als gevolg van een onjuiste rechterlijke uitspraak(14). Van een vervaltermijn (of fatale termijn) wordt gesproken wanneer de mogelijkheid om een recht uit te oefenen vervalt door het enkele feit dat de termijn is verstreken. In het algemeen betreffen vervaltermijnen het uitoefenen van een bevoegdheid, maar vele daarvan hebben niet op een verbintenis betrekking. Zo worden in het procesrecht termijnen gesteld waarbinnen op straffe van verval rechtsmiddelen moeten worden ingesteld(15). Evenals de termijnen in het (burgerlijk) procesrecht leidt het ongebruikt verstrijken van de termijn in art. 170 lid 1 Lw tot niet-ontvankelijkheid, zodat ook deze termijn, zo zij al niet als vervaltermijn moet worden opgevat, dan toch in elk geval op gelijke voet als een vervaltermijn moet worden behandeld. Het staat vast dat [verweerder] c.s. geen bezwaar tegen de lijst van rechthebbenden hebben gemaakt(16). Gelet op art. 170 lid 2 Lw konden [verweerder] c.s. daardoor in de verdere procedure niet als rechthebbenden (met betrekking tot de litigieuze stroken grond) worden erkend en kon daarin geen rekening met hun niet vastgestelde rechten worden gehouden. Zulke niet vastgestelde rechten houden, wanneer de akte van toedeling wordt ingeschreven, op te bestaan(17). Voor zover de Gemeente hierdoor is verrijkt, is deze verrijking niet ongerechtvaardigd. Ook daarom is de klacht van onderdeel 1.2 terecht voorgesteld.
3.15 Onderdeel 1.3 betreft de doorwerking van gegrondbevinding van de voorgaande onderdelen in de rov. 2.43 en 2.44 van het eindarrest. Indien, zoals ik meen, de voorgaande onderdelen slagen, kunnen inderdaad ook de in die overwegingen vervatte beslissingen niet in stand blijven. Daarom acht ik ook onderdeel 1.3 gegrond.
Verdere behandeling
3.16 In geval van gegrondbevinding van de klachten en vernietiging van de bestreden arresten kan de Hoge Raad de zaak naar mijn mening zonder verwijzing afdoen door bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank Arnhem van 28 maart 2002 en door afwijzing van de in hoger beroep vermeerderde eis van [verweerder] c.s., voor zover de rechtbank daarover in het vonnis van 28 maart 2002 nog niet had geoordeeld.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden arresten en tot afdoening zoals hiervóór bedoeld onder 3.16.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Rov. 2.2-2.3 van het tussenarrest van het hof Arnhem van 22 februari 2005.
2 Bij akte wijziging van eis tevens houdende conclusie van antwoord in reconventie van 26 juli 2001.
3 De cassatiedagvaarding is op 4 februari 2009 uitgebracht, terwijl het eindarrest van 11 november 2008 dateert.
4 De Linde is geen eigenaar geworden van de strook grond grenzend aan perceel [002] (rov. 2.36) en de strook grond grenzend aan perceel [004] (rov. 2.40). Ook dit oordeel is in cassatie niet bestreden.
5 Zie rov. 2.41 van het eindarrest van 11 november 2008.
6 Kamerstukken II 1923/24, 69, nr. 2, p. 1.
7 Kamerstukken II 1953/54, 2063, nr. 5, p. 10, r.k..
8 Kamerstukken II 1953/54, 2063, nr. 5, p. 16 l.k..
9 Kamerstukken II 1979/80, 15 907, nrs. 3-4, p. 27.
10 Kamerstukken II 1981/82, 15 907, nr. 6, p. 102.
11 Handelingen II 1923/24, zitting van 12 juni 1924, p. 2403 en 2407.
12 Zie over de formele rechtskracht van een dwangbevel waartegen verzet bij de burgerlijke rechter openstond HR 28 januari 2005, LJN: AR6185, JOL 2005, 60.
13 HR 16 mei 1986 (Heesch/Van de Akker), LJN: AC9347, NJ 1986, 723, m.nt. MS.
14 Asser-Hartkamp 4-III (2006), nr. 358.
15 Asser/ Hartkamp & Sieburgh 6-II* (2009), nr. 431.
16 Zie hiervóór onder 1.3.
17 D.L. Rodriguez Lopes, Agrarisch grondverkeer (losbl.), oktober 2005, A 5-1-46-47; vgl. ook p. A 5-1-68 met verwijzing naar rb Zutphen, 9 november 1995, Agr.R. 1997, 4853, rb Breda, 22 juli 1997, Agr.R. 1998, 4931 en rb Dordrecht, 21 oktober 1998, Agr.R. 2004, 5196.