Conclusie
12/01425
mr. Keus
Zitting 14 december 2012
Conclusie inzake:
[De man]
verzoeker tot cassatie
tegen
[De vrouw]
verweerster in cassatie
Het gaat in deze alimentatiezaak in het bijzonder om de vraag of het hof zijn beslissing omtrent de draagkracht van de man naar behoren heeft gemotiveerd, nu het hof (overigens in overeenstemming met het Rapport alimentatienormen) bij de berekening van het draagkrachtloos inkomen van de man niet is uitgegaan van de voor de man als 65-plusser geldende bijstandsnorm van art. 22 Wet werk en bijstand (hierna: Wwb), maar van de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, zoals bedoeld in art. 21 Wwb.
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 Partijen zijn op 16 juni 1967 gehuwd. Hun huwelijk is op 17 november 2004 door inschrijving van de echtscheidingsbeschikking van 26 oktober 2004 in de registers van de burgerlijke stand ontbonden. Bij beschikking van 17 februari 2009 van de rechtbank Haarlem is een door de man te betalen uitkering tot levensonderhoud van de vrouw van € 148,- per maand met ingang van 1 november 2009 tot 1 maart 2011 en van € 194,- per maand met ingang van 1 maart 2011 bepaald.
1.2 De man is geboren op 6 oktober 1944. Hij is alleenstaand. Op 6 oktober 2009 is hij 65 jaar geworden. Hij ontvangt een AOW-uitkering van € 1.067,- bruto per maand, exclusief vakantietoeslag, alsmede een pensioenuitkering van PMT van € 1.177,- bruto per jaar, inclusief vakantietoeslag. Voorts ontvangt hij van de stichting pensioenfonds Hoogovens € 915,- bruto per jaar, inclusief vakantietoeslag. Aan kale huur betaalt hij € 528,- per maand (€ 549,- huur -/- € 21,- gasverbruik). De huurtoeslag bedraagt € 254,- per maand. Aan premie voor een zorgverzekering betaalt de man € 135,- per maand. Hij betaalt € 14,- aan eigen risico per maand, en ontvangt € 70,- per maand aan zorgtoeslag.
1.3 De vrouw is op 25 februari 1948 geboren. Zij is alleenstaand. Zij ontvangt een WAO-uitkering van € 522,- bruto per maand, exclusief vakantietoeslag en een deel van het door de man opgebouwde pensioen bij de stichting pensioenfonds Hoogovens ter hoogte van € 73,- bruto per maand. Daarnaast ontvangt zij een aanvullende bijstandsuitkering.
1.4 Bij verzoekschrift van 11 juni 2010, ingekomen bij de rechtbank Haarlem op 15 juni 2010, heeft de man de rechtbank verzocht de hiervóór (onder 1.1) genoemde alimentatiebeschikking te wijzigen, primair op de grond dat die beschikking van aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft beantwoord doordat daarbij van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan en subsidiair op de grond dat die beschikking door een wijziging van omstandigheden heeft opgehouden aan de wettelijke maatstaven te beantwoorden, en de door hem te betalen uitkering tot levensonderhoud van de vrouw met ingang van 1 november 2009 op nihil te stellen, althans met ingang van een zodanige datum op een zodanig bedrag te stellen als de rechter juist acht. De vrouw heeft verweer gevoerd en heeft harerzijds bij wijze van zelfstandig verzoek de rechtbank gevraagd de partneralimentatie te bepalen op € 211,- per maand.
1.5 Nadat de zaak op 29 november 2010 ter zitting was behandeld, heeft de rechtbank bij beschikking van 8 februari 2011, in zoverre met wijziging van de beschikking van 17 februari 2009, bepaald dat de man met ingang van 1 juli 2010 tot 1 maart 2011 aan de vrouw als uitkering tot levensonderhoud een bedrag van € 78,- per maand dient te voldoen, en met ingang van 1 maart 2011 een bedrag van € 120,- per maand. Bij beschikking van 5 april 2011 heeft de rechtbank de beschikking van 8 februari 2011 in dier voege verbeterd dat de man aan de vrouw als uitkering tot levensonderhoud dient te voldoen een bedrag van € 58,- per maand met ingang van 1 juli 2010 tot 1 maart 2011, en een bedrag van € 89,- per maand met ingang van 1 maart 2011.
1.6 Bij verzoekschrift van 25 maart 2011 is de man bij het hof Amsterdam in hoger beroep gekomen. De vrouw heeft een verweerschrift ingediend. Nadat de man bij brief van 31 augustus 2011 nog een aanvullende grief had geformuleerd en de zaak op 19 september 2011 ter terechtzitting was behandeld, heeft het hof bij beschikking van 20 december 2011 de beschikking waarvan beroep bekrachtigd.
1.7 Bij rekest van 15 maart 2012, op diezelfde dag per telefax bij de griffie van de Hoge Raad ingekomen, heeft de man cassatieberoep ingesteld. De vrouw heeft een verweerschrift ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 De man heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat (naast een inleiding onder 1) een zevental klachten (2-8), welke klachten hierna als onderdelen zullen worden aangeduid. Het middel is gericht tegen rov. 4.4:
"4.4. Het hof zal bij het bepalen van de draagkracht van de man uitgaan van de onder 2.4. genoemde feiten en omstandigheden. Daarbij zal, zoals gebruikelijk, de bijstandsnorm voor een alleenstaande (jonger dan 65 jaar) en een draagkrachtpercentage van 60 gehanteerd worden. Anders dan de man, ziet het hof geen aanleiding de hogere bijstandsnorm voor 65+ers in de draagkrachtberekening toe te passen. Er gelden voor 65+ers hogere normbedragen, omdat zij zelf meer aan ziektekosten betalen dan vroeger. Nu echter bij het "vrij te laten bedrag" in de draagkrachtberekening reeds rekening gehouden wordt met de door 65+ers zelf betaalde ziektekosten, dient in de draagkrachtberekening, ook wanneer de betrokkene 65 jaar of ouder is, de bijstandsnorm voor 65-ers te worden aangehouden. Het hof ziet geen aanleiding om op grond van hetgeen de man stelt omtrent de interpretatie van de ontstaansgeschiedenis van de Algemene Bijstandswet af te wijken van voormelde richtlijn als vermeld in het Rapport alimentatienormen. De stelling van de man, dat als gevolg van toepassing van de bijstandsnorm voor 65-ers het gevaar bestaat dat een onderhoudsverplichting wordt opgelegd die hoger is dan de voor hem geldende beslagvrije voet, leidt niet tot een ander oordeel. De beslagvrije voet wordt vastgesteld aan de hand van de toepasselijke bijstandsnorm, welke norm bedoeld is ter dekking van de noodzakelijke kosten bij een minimum bestaansniveau. Zoals uit het voorgaande blijkt wordt in de draagkrachtberekening al rekening gehouden met de doorgaans hogere ziektekosten van 65+ers. Dat overige in de bijstandsnorm verdisconteerde kosten voor de man zijn gestegen nadat hij 65 jaar is geworden, is niet gesteld.
De stelling van de man dat rekening gehouden dient te worden met de werkelijke bijstandsnorm voor 65+ers in verband met afschaffing van de aftrekposten voor (specifieke) zorgkosten en de ouderdomsaftrek in 2010, omdat daarvoor geen compensatie is meegenomen in de draagkrachtberekening, volgt het hof evenmin. De afschaffing van deze fiscale voordelen heeft reeds een negatieve invloed op de draagkracht van de man, zodat ook dit geen omstandigheid betreft op grond waarvan in de draagkrachtberekening de hogere bijstandsnorm voor 65+ers in aanmerking dient te worden genomen."
2.2 Onderdeel 2 klaagt dat het hof in rov. 4.4 geen aanleiding heeft gezien de bijstandsnorm voor 65-plussers in de draagkrachtberekening toe te passen. Anders gezegd, rekent het hof de man volgens het onderdeel in de draagkrachtberekening af "als ware hij nog 65-minner voor wie een lagere bijstandsnorm geldt op grond waarvan zijn draagkrachtloos inkomen dus kunstmatig is verlaagd met gevolg dat enige draagkracht over schiet." De motivering van het hof om aldus af te wijken van het kader van de Wwb, deugt niet, want zijn motivering raakt, nog steeds volgens het onderdeel, kant noch wal.
2.3 Onderdeel 3 klaagt dat het hof zijn oordeel aldus heeft gemotiveerd dat weliswaar voor 65-plussers hogere normbedragen gelden, maar dat dit het gevolg is van het feit dat zij zelf meer aan ziektekosten moeten betalen dan vroeger. Volgens het onderdeel blijkt die ratio echter niet uit de geschiedenis van totstandkoming van in het bijzonder van art. 22 Wwb, waarin de bijstandsnorm voor ouderen is vermeld. In de memorie van toelichting is die bijstandsnorm (op p. 31, onderaan) aldus toegelicht dat de ouderennorm aansluit bij het AOW-niveau. De wetgever heeft het onwenselijk geacht dat AOW'ers (per definitie 65-plussers) méér zouden ontvangen dan 65-plussers zonder AOW of met een beperkte AOW, die derhalve op bijstand of aanvullende bijstand zijn aangewezen. Met geen syllabe wordt enig verband gelegd met de te betalen premie ziektekostenverzekering.
2.4 Onderdeel 4 klaagt dat - anders dan het hof heeft geoordeeld - de premie ziektekostenverzekering niets met de hogere bijstandsnorm voor 65-plussers heeft te maken. Het onderdeel wijst erop dat in het Rapport alimentatienormen in de versie van 2010 op p. 19 wordt vermeld dat de bijstandsnorm voor 65-plussers sinds 1998 is verhoogd in verband met de verhoging van de premie ziektekostenverzekering. Ervan uitgaande dat dit juist is, geldt in elk geval dat in 1998 nog sprake was van de Algemene Bijstandswet en er beslist nog geen sprake was van de huidige Zorgverzekeringswet, waarbij iedereen particulier is verzekerd. Het Rapport alimentatienormen versie 2010 is volgens het onderdeel op dit punt dus domweg achterhaald, want de huidige ouderennorm uit de Wwb is daarom hoger dan de norm voor 65-minners, omdat de bijstand voor 65-plussers is gelijkgeschakeld met de hoogte van de AOW en alleen daarom hoger is dan de reguliere bijstand.
2.5 Onderdeel 5 betoogt dat de wetgever ervoor heeft gekozen 65-plussers in alle gevallen een inkomen op AOW-niveau te garanderen, waartegenover het Rapport alimentatienormen, dat richtlijnen bevat die de rechter niet binden want geen recht zijn in de traditionele zin van het woord, met een foutief, want verouderd argument adviseert om in een geval als het onderhavige de 65-minnersnorm toe te passen, ook al gaat het om iemand van 65-plusjarige leeftijd. De reden daarvoor is dat de kosten van de ziektekostenverzekering al elders in de draagkrachtberekening in aanmerking worden genomen, zodat het dubbelop zou zijn om de 65-plus norm te gebruiken waarin die kosten reeds zijn gecompenseerd. Misschien was dat ooit in 1998 zo, maar in 2012 is er een andere werkelijkheid met andere vigerende wetgeving en die is duidelijk. De huidige 65-plus bijstandsnorm is niet hoger vanwege de premie ziektekostenverzekering, die iedereen dus ook een 65-plusser moet betalen, maar om de reden hierboven aangegeven. Volgens het onderdeel past het niet dat de rechter niet-bindende richtlijnen toepast, die ook nog eens onjuist zijn op het springende punt in deze cassatie, en dat hij daarmee de bedoeling van de wetgever "overrulet".
2.6 Onderdeel 6 betoogt dat het gevolg van een en ander is dat er derhalve een zekere draagkrachtruimte is ontstaan, omdat een te lage bijstandsnorm is gehanteerd. De raadsman van verzoeker heeft volgens het onderdeel aan het hof aangegeven dat bij de betaling van alimentatie de beslagvrije voet in het gedrang komt en dat het resterende inkomen van de man daardoor onder die norm zou kunnen komen. Het hof heeft in rov. 4.4 gerespondeerd dat een en ander de man niet raakt, omdat immers voor de beslagvrije voet de voor hem toepasselijke bijstandsnorm ofwel de 65-plusnorm geldt, maar dat zou betekenen dat de alimentatie feitelijk niet, althans niet voor het volle pond, zou kunnen worden geïncasseerd.
2.7 Onderdeel 7 betoogt dat rov. 4.4 "aan alle kanten rammelt" en dat het hof de beschikking van de rechtbank niet zonder meer had moeten bekrachtigen maar dat het op een andere wijze had moeten beslissen, te weten met inachtneming van de bijstandsnorm voor 65-plussers zoals de wetgever ook heeft bedoeld en waaraan als gezegd richtlijnen die de rechter niet binden, niet kunnen afdoen.
2.8 Onderdeel 8 betoogt dat daarom ook de staf ware te breken over rov. 4.9, waarin staat dat de door de rechtbank bepaalde onderhoudsbijdragen met de wettelijke maatstaven in overeenstemming zouden zijn.
2.9 De verschillende onderdelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking. Daarbij stel ik het volgende voorop.
2.10 Terwijl volgens art. 1:397 lid 1 BW bij de bepaling van alimentatie voor bloed- of aanverwanten rekening wordt gehouden met de behoeften van de tot onderhoud gerechtigde en de draagkracht van de tot uitkering verplichte persoon(2), bepaalt art. 1:157 BW niet meer dan dat de rechter aan de (gewezen) echtgenoot die niet voldoende inkomsten tot levensonderhoud heeft noch zich deze in redelijkheid kan verwerven, een uitkering tot levensonderhoud ten laste van de andere (gewezen) echtgenoot kan toekennen(3). Aanvankelijk was gedacht ook in verband met deze onderhoudsverplichting van behoefte en draagkracht uit te gaan, maar de wetgever heeft willen benadrukken dat bij partneralimentatie ook met niet-financiële omstandigheden(4) rekening mag worden gehouden(5). Uit de wetsgeschiedenis volgt echter dat er geen bezwaar bestaat om de maatstaf van behoefte en draagkracht ook op (gewezen) echtgenoten toe te passen.
2.11 Voorts geldt dat volgens vaste rechtspraak vaststelling en weging van de factoren die de draagkracht van de onderhoudsplichtige bepalen, zijn voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt. Deze oordelen kunnen in cassatie niet op juistheid worden getoetst(6). Aan deze oordelen kunnen geen hoge motiveringseisen worden gesteld(7). Zij moeten echter wel zodanig zijn gemotiveerd dat zij voldoende inzicht geven in de gedachtegang die aan de beslissing ten grondslag ligt, in het bijzonder hoe de rechter, gelet op het partijdebat, tot zijn beslissing is gekomen, zonder dat hij op alle stellingen van partijen behoeft in te gaan(8). De rechter is bovendien niet gehouden alle berekeningen in zijn beschikking op te nemen, maar uit de beschikking moet wel voldoende blijken van welke gegevens hij bij de vaststelling van de alimentatie is uitgegaan(9). De motiveringseisen gaan niet zover dat de rechter, indien partijen van verschillende draagkrachtberekeningen zijn uitgegaan, moet aangeven welke draagkrachtberekening hij aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd(10), of dat hij moet motiveren waarom hij bij het vaststellen van alimentatie "in hoge mate" is afgeweken van het resultaat van een door een partij uitgevoerde draagkrachtberekening(11).
2.12 Wat de draagkracht van de onderhoudsplichtige betreft, geldt dat deze wordt bepaald, enerzijds door de financiële middelen (inkomsten en vermogen) die de onderhoudsplichtige ter beschikking staan, anderzijds door de uitgaven die ten laste van deze middelen komen(12). De rechter moet rekening houden met alle omstandigheden (uitgaven) die voor de bepaling van de draagkracht in redelijkheid van belang kunnen zijn(13). De vraag welke uitgaven redelijk zijn en wat in redelijkheid van een onderhoudsplichtige kan worden gevergd in het kader van zijn inspanningsplicht, betreft het vaststellen en het wegen van de factoren die de draagkracht bepalen, zodat voor de beantwoording van die vraag beperkte motiveringseisen gelden(14). Het gewicht van de factoren zal door de feitenrechter moeten worden bepaald in het licht van alle omstandigheden van het geval(15), waaronder de betrokken belangen(16).
2.13 In meer algemene zin verdient ten slotte opmerking dat het Rapport alimentatienormen dat in bepaalde opzichten door het middel ter discussie wordt gesteld, geen recht vormt in de zin van art. 79 RO(17). Het is dan ook aan de rechter overgelaten of een kwestie zich leent voor toepassing van de richtlijnen van het Rapport alimentatienormen; hij hoeft niet te motiveren waarom hij van die richtlijnen afwijkt(18).
2.14 Naar de kern genomen stellen de onderdelen de vraag aan de orde of, in het geval dat bij de berekening van de draagkracht van een 65-plusser van de bijstandsnorm wordt uitgegaan, de wettelijk voor 65-plussers geldende bijstandsnorm dient te worden gehanteerd, dan wel, zoals het Rapport alimentatienormen aanbeveelt, de bijstandsnorm die geldt voor personen jonger dan 65 jaar. In het Rapport alimentatienormen wordt daarover het volgende opgemerkt(19):
"Bij de beoordeling van de vraag, welke ruimte er in het besteedbaar inkomen van de onderhoudsplichtige is, geldt als uitgangspunt dat hij voor zichzelf ten minste het bestaansminimum behoudt. Bij de bepaling daarvan wordt uitgegaan van het voor de onderhoudsplichtige geldende normbedrag krachtens de Wwb. Afhankelijk van de leefsituatie en de vast te stellen onderhoudsverplichting (partner- of kinderalimentatie) wordt hier de bijstandsnorm voor alleenstaanden, alleenstaande ouders of gehuwden ingevuld. De norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders wordt altijd verhoogd met de toeslag die de bijstand verleent indien de bijstandsgerechtigde de woonlast niet kan delen (art. 25 Wwb). De norm voor gehuwden wordt niet verlaagd (art. 26 Wwb). De Wwb-normen voor jongeren en voor 65+ worden niet toegepast. De norm voor 65+ is sinds 1998 verhoogd in verband met de verhoging van de premie ziektekostenverzekering. Deze premie wordt echter als aparte last in aanmerking genomen bij nr. 11(20). Daarom wordt voor een draagkrachtberekening uitsluitend gerekend met de normen die gelden voor personen jonger dan 65 jaar.
De desbetreffende normbedragen, die zijn afgeleid van het netto minimumloon, gelden landelijk en zijn te vinden in de Wwb. Deze normbedragen worden periodiek bijgesteld en halfjaarlijks gepubliceerd.
Het toepassen van deze normen ontslaat de rechter van het instellen van een budgetonderzoek. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden hiermee gediend. De Wwb geeft recht op een maandelijkse uitkering en een vakantie-uitkering (zie de halfjaarlijkse publicatie)."
2.15 Voor de ratio van het specifieke bijstandsbedrag voor 65-plussers verwijst onderdeel 3 naar p. 31 van de memorie van toelichting(21), waar art. 22 Wwb zou worden toegelicht. Bedoeld is kennelijk de navolgende passage op p. 51:
"Dit artikel regelt een aparte ouderennorm voor ouderen met onvolledige AOW-rechten. Indien er naast de AOW-uitkering geen of onvoldoende aanvullend pensioen is, wordt de AOW-uitkering van deze ouderen via de bijstand aangevuld tot het relevante sociaal minimum. De ouderennorm sluit aan bij het AOW-niveau. De normbedragen voor echtparen, alleenstaande ouders en alleenstaanden zijn gelijk aan de netto AOW-uitkering voor deze groepen. Dit heeft tot gevolg dat de 100-70-50-verhouding zoals die voor personen vanaf 21 jaar geldt, niet van toepassing is op de ouderen. Aansluiting bij het netto AOW-niveau houdt tevens in dat het gemeentelijke toeslagen- en verlagingenbeleid niet van toepassing is op ouderen. Dit leidt ertoe dat ook alleenstaande 65-plussers die bij hun kinderen inwonen een uitkering op het niveau van de AOW ontvangen. De norm voor gehuwden waarvan de ene echtgenoot 65 jaar of ouder is en de andere echtgenoot jonger is dan 65 jaar, is eveneens afgeleid van het AOW-niveau (onderdeel d). Indien voor beide echtgenoten de toepasselijke norm voor een alleenstaande bij elkaar geteld zou worden, zou deze hoger uitkomen dan de AOW-uitkering. Dit is uitdrukkelijk niet de bedoeling."
2.16 Op het normbedrag voor 65-plussers heeft ook de volgende passage betrekking(22):
"Aspecten met betrekking tot het inkomensbeleid
Aan de bijstand ligt het uitgangspunt ten grondslag dat het normbedrag, dat is bedoeld ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan met inbegrip van de component reservering, in beginsel toereikend is. Toch kan de financiële positie van mensen die langdurig op een minimum inkomen zijn aangewezen onder druk komen te staan als er na verloop van tijd geen enkel perspectief lijkt te zijn om door inkomen uit arbeid het inkomen te verhogen. Dat is ook de reden geweest om het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten voor personen van 65 jaar en ouder hoger te stellen dan voor degenen jonger dan 65 jaar. Met de introductie van de langdurigheidstoeslag ontstaat ook voor degenen jonger dan 65 jaar een hogere bijstandsnorm in die gevallen dat zij door het ontbreken van een perspectief op arbeid in een vergelijkbare inkomenssituatie komen als personen van 65 jaar en ouder. Evenals de hogere norm voor personen van 65 jaar en ouder is de langdurigheidstoeslag dan ook niet gerelateerd aan bepaalde kosten. Het betreft dus een generieke inkomensondersteunende maatregel die, evenals de bijstandsnormen, op landelijk niveau is geregeld.
Uit het voorgaande volgt dat voor de hoogte van de langdurigheidstoeslag aansluiting is gezocht bij de uitkeringsnorm die geldt voor gehuwde personen van 65 jaar en ouder. Deze norm is gelijk aan de netto uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet en weerspiegelt de inkomensverbetering die is doorgevoerd voor de betreffende doelgroep. Als gevolg van de al gerealiseerde inkomensverbetering voor personen van 65 jaar en ouder blijft deze doelgroep buiten het bereik van de regeling.
Een belangrijk verschil tussen personen van 65 jaar en ouder en personen jonger dan 65 jaar is dat voor de laatste categorie niet is vast te stellen of het arbeidsmartktperspectief blijvend ontbreekt. Mede door het reïntegratiebeleid van de gemeente kan voor hen betaald werk na verloop van tijd weer tot de mogelijkheden behoren. Om deze reden wordt de langdurigheidstoeslag voor één jaar toegekend en in één belastingvrij bedrag uitbetaald. Hiermee wordt bereikt dat er op het moment van uitbetaling ruimte ontstaat binnen het budget waaruit hogere kosten kunnen worden voldaan, bijvoorbeeld voor vervangingsuitgaven.
Indien na een jaar blijkt dat opnieuw aan de voorwaarden voor de langdurigheidstoeslag is voldaan kan deze opnieuw worden toegekend."
2.17 Uit de geciteerde passages blijkt dat aan de ouderennorm van de Wwb niet een specifieke, voor 65-plussers geldende kostenpost ten grondslag ligt, maar de principiële keuze van de wetgever om de noodzakelijke kosten van het bestaan voor deze leeftijdsgroep (in verband met het ontbreken van het perspectief het inkomen door inkomen uit arbeid te verhogen) te stellen op het niveau van de netto-uitkering ingevolge de AOW. Deze keuze is overigens niet pas in de Wwb, maar reeds in het kader van de Algemene bijstandswet gemaakt; per 1 april 1998 is de zogenaamde ouderennorm in de Algemene bijstandswet ingevoerd(23). Ik verwijs naar de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Algemene bijstandswet in verband met de voortgang van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting(24):
"2. Aparte uitkeringsnorm voor personen van 65 jaar of ouder
Vanaf 1995 hebben ouderen met een inkomen in de eerste belastingschijf een fiscaal voordeel. Door deze zogenoemde ouderenaftrek valt het netto AOW-pensioen hoger uit. Per 1 januari 1997 is op grond van de Armoedenota een aparte fiscale aftrek voor alleenstaande ouderen ingevoerd. Naar aanleiding van de Voortgangsnota is de voorgenomen verhoging van zowel de algemene als de alleenstaande ouderenaftrek vervroegd naar 1 oktober 1997.
Doordat de bijstand netto aanvult tot het relevante sociaal minimum, profiteren bijstandsgerechtigde ouderen met een onvolledige AOW op dit moment niet van deze fiscale maatregelen voor ouderen. Hierdoor ontstaan forse verschillen tussen het AOW-niveau en de bijstandsuitkering, die kunnen oplopen tot circa f 1000,- per jaar voor een echtpaar. Gezien de financiële problemen van ouderen met een inkomen rond het sociaal minimum (zoals die ook staan beschreven in de recente publicatie van het SCP: Ouderen 1996), vindt het kabinet dat ook ouderen in de bijstand moeten profiteren van het volledige effect van bovengenoemde fiscale maatregelen.
Ouderen in de bijstand zijn ouderen die onvoldoende AOW-rechten hebben opgebouwd door, onder andere, verblijf in het buitenland. Indien er naast de AOW-uitkering dan geen of onvoldoende aanvullend pensioen is, wordt de AOW-uitkering van deze ouderen via de bijstand aangevuld tot het relevante sociaal minimum. Van de 2,2 miljoen AOW-gerechtigden hebben circa 200 000 ouderen een gekort pensioen. Hiervan woont de helft in Nederland en daarvan hebben 13 500 personen een zodanig laag inkomen dat zij aanvullende bijstand ontvangen. Het betreft voor een deel allochtone ouderen (Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen). Uit gegevens van de Sociale Verzekeringsbank blijkt dat alle pensioengerechtigde Turken en Marokkanen in Nederland (3 300) een gekort AOW-pensioen ontvangen.
Ten aanzien van de vormgeving van de ouderennorm is gekozen voor aansluiting bij het AOW-niveau. Het kabinet vindt dit aanvaardbaar omdat de AOW de basisvoorziening is voor 65-plussers. De normbedragen voor echtparen, alleenstaande ouders en alleenstaanden zijn gelijk aan de netto AOW-uitkering voor de betreffende groepen. Dit heeft tot gevolg dat de 100-70-50-verhouding zoals die voor personen vanaf 21 jaar geldt, niet langer van toepassing is op ouderen. Aansluiting bij het netto AOW-niveau houdt in dat het gemeentelijk toeslagen- en verlagingenbeleid niet langer van toepassing is op ouderen. Dit leidt ertoe dat ook alleenstaande 65-plussers die bij hun kinderen inwonen een uitkering op het niveau van de AOW-ontvangen (op grond van het gemeentelijk toeslagenbeleid kunnen deze ouderen nu voor een lagere toeslag dan 20 procent in aanmerking komen).
De norm voor gehuwden waarvan de ene echtgenoot 65 jaar of ouder is en de andere echtgenoot jonger is dan 65 jaar is eveneens afgeleid van het AOW-niveau. Indien voor beide echtelieden de toepasselijke norm voor een alleenstaande bij elkaar geteld zou worden (zoals dat bij de jongerennorm het geval is), zou deze hoger uitkomen dan de AOW-uitkering. Dit is uitdrukkelijk niet de bedoeling van het kabinet.
Om te bewerkstelligen dat de hogere ouderennormen doorwerken naar de beslagvrije voet, wordt het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering aangepast. Daarmee wordt de beslagvrije voet voor ouderen materieel verhoogd.
Met betrekking tot de kwijtschelding van belastingen zal de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 eveneens worden aangepast (een concept is als bijlage bij deze memorie gevoegd). Dit werkt door naar het kwijtscheldingsbeleid voor lokale heffingen. Ouderen zullen hierdoor eerder in aanmerking komen voor kwijtschelding."
2.18 Het hof heeft ervoor gekozen de draagkracht van de man te bepalen als een percentage (60%) van zijn draagkrachtruimte, dat wil zeggen als een percentage (60%) van het verschil tussen zijn netto besteedbaar inkomen en zijn draagkrachtloos inkomen, welk laatste inkomen wordt gevormd door de toepasselijke bijstandsnorm, vermeerderd met relevante, nog niet in die norm verdisconteerde kosten. De man heeft die methodiek op zichzelf niet bestreden; de klachten in cassatie zijn slechts gericht tegen het oordeel van het hof dat niet de in werkelijkheid op de man (als 65-plusser) toepasselijke ouderennorm moet worden gehanteerd, maar de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar. Daartoe heeft het hof overwogen dat "(e)r voor 65+ers hogere normbedragen gelden, omdat zij zelf meer aan ziektekosten betalen dan vroeger" en dat, "(n)u echter bij het "vrij te laten bedrag" in de draagkrachtberekening reeds rekening gehouden wordt met de door 65+ers zelfbetaalde ziektekosten, (...) in de draagkrachtberekening, ook wanneer de betrokkene 65 jaar of ouder is, de bijstandsnorm voor 65-ers (dient) te worden aangehouden". Ik acht deze motivering niet begrijpelijk.
2.19 Om te beginnen is het uitgangspunt dat er voor 65-plussers hogere normbedragen gelden omdat zij zelf meer ziektekosten betalen dan vroeger(25), niet juist. Er gelden voor 65-plussers hogere normbedragen, omdat de wetgever de noodzakelijke kosten van het bestaan voor 65-plussers om principiële redenen niet lager heeft willen stellen dan op het nettoniveau van de uitkering ingevolge de AOW.
2.20 Die bedoeling van de wetgever sluit uiteraard niet uit dat, zoals het hof kennelijk ook heeft aangenomen, door 65-plussers zelf te betalen premies voor de ziektekostenverzekering reeds in de ouderennorm zijn verdisconteerd. Ook die omstandigheid, wat daarvan overigens zij, brengt niet met zich dat de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 60 jaar, voor de berekening van de draagkracht van 65-plussers een meer geschikt uitgangspunt zou zijn dan de ouderennorm. Naar het Rapport alimentatienormen 2012 op p. 11/12 (onder verwijzing naar art. 475d lid 5 onder a Rv) onderkent, is in de bijstandsnorm, óók die voor personen, jonger dan 65 jaar, de zogenaamde normpremie als bedoeld in art. 2 Wet op de zorgtoeslag begrepen. Die normpremie dient volgens de aanbevelingen van het rapport (evenals in voorkomend geval de zogenaamde zorgtoeslag) bij het berekenen van de draagkracht in mindering te worden gebracht op de som van de overigens als relevante lasten in aanmerking te nemen premie Zorgverzekeringswet, inclusief de premie voor een eventuele aanvullende verzekering, niet door de zorgverzekering gedekte kosten en een verplicht eigen risico (dat slechts in aanmerking wordt genomen indien aannemelijk wordt gemaakt dat daadwerkelijk van kosten sprake is). De bijstandsnorm, óók die voor personen, jonger dan 65 jaar, omvat derhalve een component ter zake van de voor de ziektekostenverzekering te betalen premie (de normpremie), die volgens de aanbevelingen van het Rapport alimentatienormen bij de berekening van het draagkrachtloos inkomen in mindering moet worden gebracht op de als relevante last in aanmerking te nemen ziektekosten, waaronder de premie Zorgverzekeringswet, inclusief de premie voor een aanvullende verzekering. Voor zover de ouderennorm door de 65-plusser zelf te betalen ziektekosten (en meer in het bijzonder premies voor de ziektekostenverzekering) omvat, ligt het alleszins voor de hand (en is het bovendien in lijn met de bedoelde aanbevelingen van het Rapport alimentatienormen) om die kosten niet (naast de ouderennorm) bij de berekening van het draagkrachtloos inkomen in aanmerking te nemen. Ik acht het niet begrijpelijk dat het hof het wel in aanmerking nemen van die kosten (ongemotiveerd) als premisse kiest, en vervolgens, om een dubbeltelling te voorkomen, de toepasselijke bijstandsnorm (de ouderennorm) door een niet-toepasselijke bijstandsnorm (die voor personen, jonger dan 65 jaar) vervangt. Dat geldt temeer nu die vervanging niet afdoet aan de noodzaak om de in aanmerking te nemen ziektekosten hoe dan ook te corrigeren met de premiekosten die (óók) in de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, reeds zijn begrepen.
2.21 Bij dit alles komt, dat geenszins is gegarandeerd dat de door het hof gevolgde benadering van het draagkrachtloos inkomen (bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, te vermeerderen met door de 65-plusser zelf te betalen premies) tot dezelfde uitkomst leidt als het slechts in aanmerking nemen van de ouderennorm waarin de bedoelde premies veronderstellenderwijs reeds zijn begrepen. De uitkomst van beide benaderingen zou slechts gelijk zijn, als het verschil tussen de ouderennorm en de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, slechts zou bestaan uit de door de 65-plusser zelf te betalen premies. Van dat laatste is echter geen sprake, nu de ouderennorm niet door de hoogte van de premies voor de ziektekostenverzekering, maar slechts door het nettoniveau van de uitkering ingevolge de AOW wordt bepaald.
2.22 Hiervóór (onder 2.11 en 2.13) signaleerde ik reeds de grote vrijheid die de rechter toekomt bij de vaststelling van de draagkracht en bij het wel of niet volgen van de aanbevelingen van het Rapport alimentatienormen. Nog daargelaten dat het de rechter ook vrijstaat zich bij de bepaling van de draagkracht slechts door een budgetonderzoek te laten leiden, is met het voorgaande niet gezegd dat de rechter niet ook de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, als gezichtspunt bij de vaststelling van de draagkracht van een 65-plusser zou mogen betrekken. Hij zal daartoe dan wél voldoende inzicht moeten geven in zijn gedachtegang. Dergelijk inzicht wordt naar mijn mening niet geboden door de motivering van de bestreden beschikking, waarin van de relevantie van de bijstandsnorm wordt uitgegaan, maar de op de man toepasselijke bijstandsnorm door een op hem niet toepasselijke bijstandsnorm wordt vervangen, kennelijk op grond van onjuiste veronderstellingen met betrekking tot de onvermijdelijkheid van een dubbeltelling van de premies voor de ziektekostenverzekering in het geval dat van de wel toepasselijke bijstandsnorm wordt uitgegaan. In zoverre acht ik de klachten van het middel gegrond.
2.23 Onderdeel 6 wijst er nog op dat de door het hof gevolgde methodiek ertoe zou kunnen leiden dat bij de betaling van alimentatie de beslagvrije voet van art. 475d Rv (kort gezegd: 90% van de toepasselijke bijstandsnorm) in het gedrang zou kunnen komen.
In ander verband (te weten dat van het buiten beschouwing laten van een aan de onderhoudsplichtige verwijtbaar maar niet herstelbaar inkomensverlies) heeft de Hoge Raad erop gewezen dat de rechter ervoor dient te waken dat het resterende inkomen van de onderhoudsplichtige beneden het niveau van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm zakt(26).
In de benadering van het hof wordt de draagkracht weliswaar bepaald op 60% van de draagkrachtruimte, hetgeen ten minste een "buffer" laat van 40% van die draagkrachtruimte zelf, vermeerderd met 10% van de toepasselijke bijstandsnorm, maar geheel denkbeeldig is een onderschrijding van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm (de ouderennorm) niet, nu de ouderennorm en de door het hof gehanteerde bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, niet onaanzienlijk verschillen. Per de datum van de bestreden beschikking bedroeg dat (door het hof niet als draagkrachtloos inkomen maar juist als draagkrachtruimte beschouwde) verschil € 353,65 per maand(27).
Hetgeen het hof in verband met een dreigende onderschrijding van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm heeft overwogen, te weten dat in de draagkrachtberekening al rekening wordt gehouden met de doorgaans hogere ziektekosten van 65-plussers en dat niet gesteld is dat de overige in de bijstandsnorm (waarmee het hof, naar ik aanneem, de bijstandsnorm voor personen, jonger dan 65 jaar, heeft bedoeld) verdisconteerde kosten voor de man zijn gestegen nadat hij 65 jaar was geworden, acht ik in verband met een mogelijke onderschrijding van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm niet concludent. Toch meen ik dat het onderdeel als zodanig niet tot cassatie kan leiden, nu niet wordt geklaagd dat daadwerkelijk van een dergelijke onderschrijding sprake is en dit laatste ook niet aannemelijk is, gelet op de omvang van de door het hof bekrachtigde alimentatie van € 58,- per maand van 1 juli 2010 tot 1 maart 2011 en van € 89,- per maand met ingang van 1 maart 2011.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Rov. 2 van de bestreden beschikking.
2 T&C BW (2011), art. 1:397 BW, aant. 1 (M.J.C. Koens).
3 T&C BW (2011), art. 1:157 BW, aant. 2 (M.J.C. Koens).
4 Het gaat dan om feiten of omstandigheden waardoor van een gewezen echtgenoot in redelijkheid geen alimentatie kan worden verlangd. Te denken valt aan lichamelijke mishandeling, stalking of een (extreem) kort huwelijk. Zie voor een overzicht Asser/De Boer I* (2010), nr. 628.
5 Asser/De Boer I* (2010), nr. 620.
6 HR 19 oktober 2007, LJN: BA5803, NJ 2007, 563; HR 22 september 2006, LJN: AX8848, NJ 2006, 520; HR 17 maart 2000, LJN: AA5167, NJ 2000, 313; HR 30 mei 1980, LJN: AC6912, NJ 1981, 111, m.nt. EAAL; HR 11 oktober 1968, LJN: AC2120, NJ 1969, 5, m.nt. GJS.
7 HR 19 oktober 2007, LJN: BA5803, NJ 2007, 563; HR 1 februari 2002, LJN: AD6629, NJ 2002, 184; HR 26 juni 1998, LJN: ZC2691, NJ 1998, 672; HR 24 november 1995, LJN: ZC1896, NJ 1996, 260; Personen- en familierecht, art. 1:397, aant. 1 sub b (S.F.M. Wortmann).
8 HR 19 oktober 2007, LJN: BA5803, NJ 2007, 563; HR 10 oktober 2003, LJN: AI0366, NJ 2004, 37; HR 29 juni 2001, LJN: AB2376, NJ 2001, 495.
9 HR 22 september 2006, LJN: AX8848, NJ 2006, 520; HR 17 maart 2000, LJN: AA5167, NJ 2000, 313.
10 HR 23 september 1983, LJN: AC8102, NJ 1984, 90.
11 HR 5 oktober 1984, LJN: AG4871, NJ 1985, 87.
12 HR 19 december 2008, LJN: BG5253, NJ 2009, 24; HR 12 december 2008, LJN: BF7412, NJ 2009, 13; HR 29 mei 1981, LJN AG4201, NJ 1981, 397; Asser/De Boer I* (2010), nrs. 624-627; Personen- en familierecht art. 1:397, aant. 1 sub b (S.F.M. Wortmann).
13 HR 25 november 1994, LJN: ZC1558, NJ 1995, 286, m.nt. JdB; HR 7 oktober 1994, LJN: ZC1479, NJ 1995, 59; HR 15 juli 1985, LJN: AC4261, NJ 1986, 566, m.nt. JCS.
14 HR 1 februari 2002, LJN: AD6629, NJ 2002, 184; HR 24 november 1995, LJN: ZC1896, NJ 1996, 260.
15 HR 15 juli 1985, LJN: AC4261, NJ 1986, 566, m.nt. JCS; HR 29 mei 1981, LJN: AG4201, NJ 1981, 397.
16 HR 25 november 1994, LJN: ZC1558, NJ 1995, 286, m.nt. JdB; HR 15 juli 1985, LJN: AC4261, NJ 1986, 566, m.nt. JCS; HR 29 mei 1981, LJN: AG4201, NJ 1981, 397.
17 Zie onder meer HR 1 november 1991, LJN: ZC0400, NJ 1992, 30; HR 23 januari 1998, ZC2559, NJ 1998, 365. Zie over de verhouding tussen het Rapport alimentatienormen en de rechtspraak van de Hoge Raad J. van Duijvendijk-Brand, Hoge Raad houdt alimentatierechter (nog) bij de les, NJB 2012, 822, p. 926-932, alsmede B.M. Dijksterhuis, Rechters normeren de alimentatiehoogte. Een empirisch onderzoek naar rechterlijke samenwerking in de Werkgroep Alimentatienormen (1975- 2007) (2008), p. 80-85.
18 HR 17 juni 1983, LJN: AG4619, NJ 1984, 35.
19 Geciteerd is het Rapport alimentatienormen 2012, p. 24. De geciteerde tekst stemt overeen met die van het Rapport alimentatienormen 2010, waarnaar het middel verwijst.
20 De passage waarnaar wordt verwezen luidt als volgt: "De premie ZVW, inclusief de premie voor de aanvullende verzekering, kan in beginsel volledig in aanmerking worden genomen. Daarop komt, gezien de inhoud en strekking van artikel 475d lid 5 onder a van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering, in mindering de jaarlijks vastgestelde normpremie voor een alleenstaande dan wel voor een echtpaar als bedoeld in artikel 2 van de Wet op de zorgtoeslag, welke begrepen is in de bijstandsnorm. In het voorkomende geval komt ook de zorgtoeslag in mindering op het in aanmerking te nemen bedrag. Andere, niet door de verzekering gedekte medische kosten die aannemelijk worden gemaakt, zoals dieetkosten en tandartskosten, kunnen onder omstandigheden in aanmerking worden genomen. Met een verplicht eigen risico wordt slechts rekening gehouden indien aannemelijk wordt gemaakt dat daadwerkelijk van kosten sprake is. (N.B: voor 1 januari 2006 bestonden verschillende soorten ziektekostenverzekeringen, ter zake waarvan zij verwezen naar het rapport alimentatienormen 2001)." De geciteerde tekst stemt overeen met die van het Rapport alimentatienormen 2010, waarnaar het middel verwijst.
21 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 51.
22 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 11-12.
23 Wet van 24 december 1997, Stb. 791; zie voor de inwerkingtreding Stb. 1997, 792.
24 Kamerstukken II 1997/98, 25 697, nr. 3, p. 2-3.
25 Dat is overigens niet hetzelfde als hetgeen in het Rapport alimentatienormen wordt opgemerkt. Daarin wordt gezegd dat "(d)e norm voor 65+ sinds 1998 is verhoogd in verband met de verhoging van de premie ziektekostenverzekering." Nadat is gememoreerd dat de premie ziektekostenverzekering bij de draagkrachtberekening als aparte last in aanmerking wordt genomen, vervolgt het rapport met de opmerking dat "(d)aarom (...) voor een draagkrachtberekening uitsluitend (wordt) gerekend met de normen die gelden voor personen jonger dan 65 jaar."
Terzijde merk ik nog op dat bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat tot de ouderennorm leidde, wel is gedacht aan mogelijke implicaties van die norm voor de tremanormen, maar dat in dat verband in de nota naar aanleiding van het verslag is volstaan met de opmerking dat de tremanormen bij de berekening van de draagkracht van de bijstandsnorm uitgaan, dat zij jaarlijks worden herzien en dat ten aanzien van de wijziging in verband met de ouderennorm contact met de NVvR zal worden opgenomen; zie Kamerstukken II 1997/98, 25 697, nr. 6, p. 2.
26 Zie onder meer HR 23 januari 1998, LJN: ZC2556, NJ 1998, 707, m.nt. J. de Boer.
27 Ik ga uit van de per die datum (sedert 1 juli 2011) geldende bedragen van € 1013,58 en € 659,93 per maand. Het Rapport alimentatienormen gaat ervan uit dat de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders altijd wordt verhoogd met de in art. 25 Wwb bedoelde toeslag die de bijstand verleent indien de bijstandsgerechtigde de woonlast niet kan delen, maar art. 25 Wwb voorziet slechts in die toeslag als verhoging van de normen van art. 21 Wwb (voor personen, jonger dan 65 jaar). Wordt die toeslag slechts toegepast op het ingevolge art. 21 Wwb geldende bedrag, dan verkleint zulks uiteraard het berekende verschil. Per de datum van de bestreden beschikking bedroeg de toeslag van art. 25 Wwb ten hoogste € 263,97 per maand.