Conclusie
14/03881
Mr. P. Vlas
Zitting, 3 april 2015
Conclusie inzake:
de Staat der Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst
(hierna: de Staat)
tegen
[verweerder]
(hierna: [verweerder])
In deze zaak gaat het om de vraag of krachtens art. 15 lid 2 Rijkswet Pro op het Nederlanderschap (RWN) een uitzondering kan worden gemaakt op het uitgangspunt van art. 15 lid 1 RWN Pro dat het Nederlanderschap van een meerderjarige verloren gaat door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit, in welk verband de betekenis aan bod komt van het in art. 15 lid 2 RWN Pro gebruikte begrip ‘het land van die andere nationaliteit’.
1.Feiten en procesverloop
1.1
De relevante feiten in cassatie zijn als volgt. [1] [verweerder] is op [geboortedatum] 1952 geboren in het District Suriname. Op dat moment maakte het land Suriname deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden. Bij zijn geboorte verkreeg [verweerder] de Nederlandse nationaliteit.
1.2
Op 25 november 1975 heeft Suriname zich afgescheiden van het Koninkrijk der Nederlanden en is de Republiek Suriname een soevereine staat geworden.
1.3
Op 25 november 1975 is in werking getreden de Toescheidingsovereenkomst inzake nationaliteiten, gesloten tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname (hierna: TOS). [2] Op dat moment was [verweerder] meerderjarig en had hij zijn woonplaats in Nederland. Hij behield derhalve ingevolge de TOS zijn Nederlandse nationaliteit.
1.5
Bij Koninklijk Besluit van 7 september 1987 herkreeg [verweerder] door naturalisatie de Nederlandse nationaliteit. Dit leidde op grond van art. 11 lid 2 van Pro de Surinaamse nationaliteitswet tot verlies van de Surinaamse nationaliteit.
1.6
[verweerder] heeft in 2007 de Surinaamse nationaliteit aangevraagd. Bij resolutie van 5 april 2011 is [verweerder] de Surinaamse nationaliteit verleend.
1.7
Vanaf zijn geboorte tot eind juni 2011 verbleef [verweerder] afwisselend in Suriname en in Nederland. Sinds 21 juni 2011 verblijft [verweerder] onafgebroken in Nederland.
1.8
[verweerder] heeft op de voet van art. 17 RWN Pro een verzoek ingediend tot vaststelling van het Nederlanderschap. Bij beschikking van 1 mei 2014 [4] heeft de rechtbank Den Haag vastgesteld dat [verweerder] zijn bij Koninklijk Besluit van 7 september 1987 herkregen Nederlandse nationaliteit niet is verloren als gevolg van de vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit bij resolutie van 5 april 2011.
1.9
De rechtbank heeft aan deze beslissing de volgende overwegingen ten grondslag gelegd. De vraag is of [verweerder] door de verkrijging van de Surinaamse nationaliteit op 5 april 2011 zijn Nederlandse nationaliteit is verloren krachtens art. 15 lid 1 sub a RWN Pro, op grond waarvan het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. Deze verliesgrond is blijkens het tweede lid van art. 15 niet Pro van toepassing op de verkrijger die in het land van die andere nationaliteit is geboren en daar ten tijde van de verkrijging zijn hoofdverblijf heeft of die voor het bereiken van de meerderjarige leeftijd gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaren in het land van die andere nationaliteit zijn hoofdverblijf heeft gehad (rov. 5.3–5.4). [verweerder] heeft op 20 juli 2007 zelf de Surinaamse nationaliteit aangevraagd, waaruit volgt dat sprake is van een vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit zoals bedoeld in art. 15 lid 1 sub a RWN Pro (rov. 5.5). Bij de toepassing van de uitzondering van art. 15 lid 2 sub a en Pro/of sub b RWN is de vraag welke uitleg dient te worden gegeven aan de woorden ‘het land van die andere nationaliteit’ (rov. 5.6). In dit geval doet zich de bijzondere situatie voor dat [verweerder] is geboren in een ander land, waarvan hij later vrijwillig de nationaliteit heeft verworven, maar dat dat land ten tijde van zijn geboorte geen soevereine staat was, maar onderdeel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden. De vraag die voorligt is of deze omstandigheid maakt dat niet kan worden gezegd dat de betrokkene is geboren in het ‘land van die andere nationaliteit’ in de zin van voornoemde bepaling (rov. 5.7).
1.1
Gelet op de ratio van deze bepaling, te weten dat een persoon een meervoudige nationaliteit mag bezitten wanneer sprake is van een daadwerkelijke en nauwe band met de andere staat, valt volgens de rechtbank niet in te zien waarom [verweerder] – die gezien de vastgestelde feiten zonder meer een bijzondere band met Suriname heeft – zich niet met vrucht op art. 15 lid 2 sub a en Pro b RWN kan beroepen. Hij is immers geboren in Suriname, had ten tijde van de verkrijging van de Surinaamse nationaliteit zijn hoofdverblijf in Suriname en had tijdens zijn minderjarigheid gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaren zijn hoofdverblijf in Suriname (rov. 5.8). Voor de uitleg van het begrip ‘land’ in art. 15 lid 2 sub a en Pro b RWN komt geen beslissende betekenis toe aan de door de Staat aangedragen Draft articles of nationality of natural persons in relation to the succession of states van de International Law Commission (rov. 5.9–5.10).
1.11
De Staat heeft tijdig [5] cassatieberoep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank. [verweerder] heeft verweer gevoerd en op zijn beurt voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld.
2.Bespreking van het cassatiemiddel
2.1
Het cassatiemiddel betoogt dat het oordeel van de rechtbank over het in art. 15 lid 2 RWN Pro gebruikte begrip ‘land van die andere nationaliteit’ blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens het middel miskent de rechtbank met de uitleg die zij aan dit begrip heeft gegeven de tekst en de strekking van de uitzonderingen in art. 15 lid 2 sub a en Pro b RWN op de hoofdregel van art. 15 lid 1 sub a RWN Pro dat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. De Staat stelt zich op het standpunt dat het begrip ‘het land van die andere nationaliteit’ zo moet worden uitgelegd dat het moet gaan om een andere, vreemde soevereine staat. Aangezien de Republiek Suriname eerst sinds 25 november 1975 bestaat, kunnen personen die vóór die datum in dit deel van het Koninkrijk werden geboren daarom geen beroep doen op de uitzondering van art. 15 lid 2 sub a RWN Pro, terwijl [verweerder] voorts op 25 november 1975 al volwassen was zodat hem evenmin een beroep toekomt op de uitzondering van art. 15 lid 2 sub b RWN Pro, aldus de Staat. [6]
2.2
Het middel wijst erop dat de tekst van art. 15 lid 2 sub a en Pro b RWN het woord ‘land’ verbindt aan het woord ‘nationaliteit’ (van dat land), waarmee de tekst duidelijk maakt dat bij het woord ‘land’ in de RWN is gedacht aan de gebruikelijke betekenis van (zelfstandige) staat: een land met burgers die de nationaliteit van dat land kunnen bezitten en niet aan de betekenis van land als onderdeel van een breder staatsverband waarin alle burgers dezelfde nationaliteit hebben. [7] Dit zou volgens het middel ook blijken uit de achtergrond van deze bepaling. Aan de uitzonderingen van art. 15 lid 2 RWN Pro zou de integratie van de tweede generatie immigranten in het land van hun verblijf als ratio ten grondslag liggen en niet, zoals de rechtbank overweegt in rov. 5.8 van de bestreden beschikking, dat een persoon op grond van de RWN een meervoudige nationaliteit mag bezitten wanneer sprake is van een daadwerkelijk en nauwe band met de andere staat. [8] Verder wijst het middel erop dat art. 15 lid 2 sub a en Pro b RWN uitzonderingen zijn op de hoofdregel van art. 15 lid 1 RWN Pro en daarom niet ruim behoort te worden uitgelegd. [9]
2.3
Bij de behandeling van de klacht stel ik voorop dat in art. 15 RWN Pro de gronden worden genoemd waarop het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat. Voor zover van belang gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige krachtens art. 15 lid 1 sub a RWN Pro verloren door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. Deze verliesgrond is in overeenstemming met art. 1 lid 1 van Pro het Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit, gesloten te Straatsburg op 6 mei 1963 (hierna: Verdrag van Straatsburg) [10] , waaraan Nederland is gebonden met ingang van 10 juni 1985. [11] Art. 1 lid 1 Verdrag Pro van Straatsburg bepaalt dat meerderjarige onderdanen van de verdragsstaten hun nationaliteit verliezen, indien zij ten gevolge van een uitdrukkelijke wilsverklaring de nationaliteit van een andere verdragsstaat verkrijgen door naturalisatie, optie of herstel in die nationaliteit; aan hen mag geen vergunning worden gegeven hun vroegere nationaliteit te behouden.
2.4
Art. 1 lid 1 Verdrag Pro van Straatsburg en het daarmee corresponderende art. 15 lid 1 sub a RWN Pro hebben tot doel het aantal gevallen van meervoudige nationaliteit te beperken in verband met de aan bipatridie verbonden moeilijkheden, onder andere met betrekking tot militaire verplichtingen. [12] In het Tweede Protocol van 2 februari 1993 tot wijziging van het Verdrag van Straatsburg [13] , dat voor Nederland in werking is getreden op 20 augustus 1996 [14] , wordt een aantal uitzonderingen geformuleerd op de verliesbepaling van art. 1 lid 1 Verdrag Pro van Straatsburg. In art. 1 van Pro het Tweede Protocol is bepaald dat aan art. 1 Verdrag Pro van Straatsburg onder andere een vijfde lid wordt toegevoegd waarin de verdragsstaten de mogelijkheid hebben gekregen om voor gevallen waarin een onderdaan van een verdragsstaat de nationaliteit verkrijgt van een andere verdragsstaat op het grondgebied waarvan hij is geboren en verblijft, of zijn gewone verblijf heeft gehad gedurende een tijdvak dat aanvangt voor de leeftijd van 18 jaar, te bepalen dat hij de oorspronkelijke nationaliteit behoudt. In het Explanatory Report bij het Tweede Protocol wordt opgemerkt dat sedert de totstandkoming van het Verdrag van Straatsburg in 1963 de immigratie sterk is toegenomen, alsmede het aantal gevallen van dubbele nationaliteit. Het Explanatory Report vervolgt:
‘5. These developments since the adoption of the 1963 Convention require that fresh consideration be given to the principle that multiple nationality should be avoided as far as possible. Furthermore, there is no doubt that for many immigrants and their children the prospect of losing their nationality of origin is often a disincentive to seeking the nationality of the country in which they live and whose nationality they would like to have.
6. Acquisition of the nationality of the host country is certainly an important, even crucial factor as far as integration in that country is concerned. Seen from the point of view of States, it is not in a country's national interest that a large section of its population should remain from generation to generation without the nationality of the adoptive country. Seen from the viewpoint of immigrants of long standing, who are recognised in the host country in practically all respects, the absence of full participation in its political life can only be regarded as deplorable’. [15]
2.5
De mogelijkheid die het Verdrag van Straatsburg in art. 1 lid 5 de Pro verdragsstaten biedt, heeft Nederland benut door met ingang van 1 april 2003 in art. 15 lid 2 RWN Pro drie uitzonderingen op te nemen op de hoofdregel dat het Nederlanderschap van een meerderjarige verloren gaat door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. [16] Deze drie uitzonderingen luiden als volgt:
‘Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
a. door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit;
(…)
2. Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing op de verkrijger
a. die in het land van die andere nationaliteit is geboren en daar ten tijde van de verkrijging zijn hoofdverblijf heeft;
b. die voor het bereiken van de meerderjarige leeftijd gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaren in het land van die andere nationaliteit zijn hoofdverblijf heeft gehad; of
c. die gehuwd is met een persoon die die andere nationaliteit bezit.
(…)’.
2.6
Over de uitzonderingen van art. 15 lid 2 RWN Pro wordt in de parlementaire geschiedenis van de RWN het volgende vermeld:
‘Het wetsvoorstel vindt zijn directe grondslag in het bijzonder in het Tweede Protocol. Hoofdregel van het op 6 mei 1963 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag betreffende beperking van de gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit (Trb. 1964, 4) (…) is, dat een onderdaan van een verdragsland die de nationaliteit van een ander verdragsland vrijwillig verkrijgt, daardoor zijn oorspronkelijke nationaliteit van rechtswege verliest. Het Tweede Protocol bevat een belangrijke aanpassing van deze hoofdregel van het Verdrag vaan Straatsburg. Deze houdt in dat Verdragsstaten in hun wetgeving mogen bepalen dat de hoofdregel van het verdrag wordt doorbroken voor:
- echtgenoten in nationaliteitsrechtelijk gemengde huwelijken;
- kinderen uit voornoemde huwelijken; en
- tweede-generatie migranten, dat wil zeggen onderdanen van een verdragsland die geboren zijn in een ander verdragsland en daar wonen of hun gewone woonplaats daar hebben gedurende een periode welke is aangegeven voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar.
Aan deze personen kan worden toegestaan dat zij hun oorspronkelijke nationaliteit zullen behouden bij naturalisatie in een andere Verdragsstaat. Dit wetsvoorstel volgt waar het de regeling van de verkrijging en het verlies van de Nederlandse nationaliteit betreft, de lijn van het Tweede Protocol’. [17]
2.7
Voorts wordt gewezen op de beweegredenen die in het Explanatory Report bij het Tweede Protocol worden genoemd voor het aanvaarden van meervoudige nationaliteit bij tweede generatie migranten:
‘Het Tweede Protocol noemt in zijn toelichting als reden voor een minder stringente toepassing van het beginsel dat de oorspronkelijke nationaliteit verloren gaat bij vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit de toename van de aantallen immigranten in de betrokken Staten. Deze Staten hebben er belang bij dat deze grote groep van immigranten, die zich naar alle waarschijnlijkheid voorgoed in de Staat van verblijf zullen vestigen, zoveel mogelijk zal integreren in die Staat. Ook de immigrant heeft belang bij integratie; op die wijze kan hij zijn rechten in de Staat van verblijf beter tot uitdrukking brengen. De verkrijging van de nationaliteit van de Staat van verblijf is een belangrijke stap in deze integratie. Eén van de belangrijkste drempels om die stap te nemen, vormt veelal het verlies van de oorspronkelijke nationaliteit.
Ten aanzien van migranten van de tweede generatie kan nog worden opgemerkt dat voor hen de mogelijkheden om de nationaliteit te verwerven van de Staat waar zij zijn geboren of opgegroeid in veel gevallen reeds is vergemakkelijkt daar zij door middel van optie deze nationaliteit kunnen verkrijgen. Hiervoor bestaan goede redenen. In de eerste plaats heeft de Staat waarvan zij ingezetenen zijn er belang bij dat op z'n minst migranten van de tweede generatie geen vreemdelingen meer blijven, maar volledig integreren in het politieke en maatschappelijke leven van de Staat waarin zij van kinds af aan wonen. Ten tweede hebben deze migranten – tot op zekere hoogte anders dan hun ouders – in de loop der tijd talrijke banden gekregen met de Staat waarin zij wonen: door onderwijs, kennis van de taal, bekendheid met de gewoonten, gebruiken en de cultuur. Eventuele nadelige effecten van de aanvaarding van dubbele nationaliteit voor deze groep, teneinde de verkrijging van de nationaliteit van de ontvangende Staat te bevorderen, worden goedgemaakt door het voordeel van volledige integratie’. [18]
2.8
Hoewel de regeling van art. 1 lid 5 Verdrag Pro van Straatsburg is beperkt tot gevallen van meervoudige nationaliteit van verdragsstaten, heeft de Nederlandse wetgever ervoor gekozen om de in het Tweede Protocol aanvaarde uitzonderingen op het tegengaan van meervoudige nationaliteit ook voor niet-verdragsgevallen in te voeren in de Nederlandse wet. Ik citeer nogmaals uit de parlementaire geschiedenis:
‘De verruiming die het Tweede Protocol aanbrengt in het aanvaarden van meervoudige nationaliteit brengt in het Nederlandse nationaliteitsrecht een beperking mee van het verlies van het Nederlanderschap bij verkrijging van de nationaliteit van een andere bij het Tweede Protocol aangesloten Staat. De incorporatie van het Protocol in de Nederlandse nationaliteitswetgeving leidt ertoe dat de naturalisatie in een Protocol-Staat van Nederlanders die aldaar behoren tot de tweede generatie immigranten enerzijds, of anderzijds gehuwd zijn met een persoon die de nationaliteit van een Protocol-Staat bezit, of een ouder heeft met die nationaliteit hun Nederlanderschap niet van rechtswege zullen verliezen, zoals tot nu toe is voorgeschreven in artikel 15, onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap.
Gelijkheid in behandeling van Nederlanders die de nationaliteit van een Protocol-Staat verwerven en Nederlanders die onder vergelijkbare omstandigheden de nationaliteit van een andere Staat verwerven brengt mee dat de in het Tweede Protocol genoemde uitzonderingen een algemene gelding zullen moeten hebben. Daarop zien de wijzigingen welke met betrekking tot artikel 15 van Pro de Rijkswet worden voorgesteld’. [19]
2.9
Uit het voorgaande volgt dat de uitzonderingen die in art. 15 lid 2 RWN Pro worden gemaakt op het uitgangspunt van art. 15 lid 1 RWN Pro dat het vrijwillig verkrijgen van de nationaliteit van een vreemde staat leidt tot verlies van het Nederlanderschap, zijn bedoeld om de integratie van vreemdelingen in het land van hun verblijf – Nederland – te bevorderen door deze vreemdelingen de mogelijkheid te bieden om de Nederlandse nationaliteit te verwerven zonder afstand behoeven te doen van de nationaliteit die zij bezitten van een vreemde staat, waarbij de wetgever de kring van in aanmerking te nemen vreemde staten heeft beperkt tot die waarmee de betrokken vreemdeling een voldoende band heeft (gehad) op één van de in art. 15 lid 2 sub Pro a t/m c RWN genoemde gronden. [20] Op dat laatste heeft de rechtbank kennelijk in rov. 5.8 van de bestreden beschikking gedoeld waar zij als ratio van art. 15 lid 2 RWN Pro noemt dat een persoon een meervoudige nationaliteit mag bezitten, wanneer sprake is van een daadwerkelijke en nauwe band met de andere staat.
2.1
Noch aan de tekst van art. 15 lid 2 RWN Pro noch aan de ontstaansgeschiedenis en strekking van deze bepaling kunnen argumenten worden ontleend die steun bieden voor de opvatting van de Staat dat het in deze bepaling gebruikte begrip ‘het land van die andere nationaliteit’ zo moet worden uitgelegd dat het dient te gaan om een andere, vreemde soevereine staat. Mede in aanmerking genomen dat verliesbepalingen ter wille van de rechtszekerheid restrictief moeten worden uitgelegd [21] , komt het mij voor dat de rechtbank met haar uitleg van het in art. 15 lid 2 RWN Pro gebruikte begrip ‘het land van die andere nationaliteit’ geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Vast staat dat aan [verweerder] bij resolutie van 5 april 2011 de nationaliteit van de Republiek Suriname is verleend; daarmee is voldaan aan de in art. 15 lid 1 sub a RWN Pro bedoelde situatie, te weten ‘het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit’. Vanaf 5 april 2011 bezit [verweerder] de nationaliteit van de Republiek Suriname, welke Staat tot 25 november 1975 als land Suriname deel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden. Naar mijn mening brengt een redelijke wetsuitleg mee dat het begrip ‘het land van die andere nationaliteit’ zoals bedoeld in art. 15 lid 2 RWN Pro aldus wordt uitgelegd dat het ook ziet op het onderhavige geval, waarin het land Suriname vanaf het moment van zijn onafhankelijkheid op 25 november 1975 een soevereine staat is geworden. Tegen deze achtergrond meen ik dat het middel tevergeefs is voorgesteld.
2.11
Het incidenteel cassatiemiddel is ingesteld onder de voorwaarde dat één of meer klachten uit het principaal cassatiemiddel slagen. Nu deze voorwaarde niet is vervuld, behoeft het incidenteel cassatieberoep geen bespreking.
3.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G