Conclusie
Zaaknummer 14/05715
mr. Wuisman
Roldatum 22 januari 2016
Conclusie inzake
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon Provincie Noord-Holland, zetelend te Haarlem;
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Blaricum, zetelend te Blaricum;
3. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Bussum, zetelend te Bussum;
4. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Hilversum, zetelend te Hilversum;
5. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Huizen, zetelend te Huizen;
6. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Laren, zetelend te Laren;
7. de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Naarden, zetelend te Naarden;
8. de stichting Stichting Gooisch Natuurreservaat, gevestigd te Hilversum;
eiseressen tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Amsterdam,
verweerster in cassatie,
advocaat: mrs. F.E. Vermeulen.
1.Feiten en procesverloop
1.1
In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:
(i) Eiseres in cassatie sub 8 (hierna: GNR) is in 1932 opgericht door eiseressen tot cassatie sub 1-7 (hierna: de Provincie c.s.) en verweerster in cassatie (hierna: Amsterdam). Het bestuur van GNR bestaat uit vertegenwoordigers van de Provincie c.s. en Amsterdam (hierna te samen: de Participanten). GNR is eigenaar van ongeveer 40 natuurterreinen in de buitengebieden van eiseressen in cassatie sub 2-7, inclusief alle daar gelegen heidevelden en in totaal circa 2700 hectare aan bosgebied.
(ii) De statuten van GNR, laatstelijk gewijzigd op 2 december 2005, bepalen onder meer:
“Doel
Artikel 2
1. De Stichting heeft ten doel:
a. de instandhouding van het natuurschoon in het Gooi door de verkrijging van aldaar gelegen terreinen, ten einde deze ten eeuwigen dage ongeschonden als natuurreservaat te behouden; en
b. aan het publiek door vrije toegang tot die terreinen onder eventueel te stellen bepalingen, het genot van dat natuurschoon te verzekeren.
(……)
GELDMIDDELEN
Artikel 3
De geldmiddelen der stichting bestaan uit:
a. de bijdragen van de provincie Noord-Holland en de gemeentenAmsterdam, Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren en Naarden volgens een verdeelsleutel, die zal worden opgenomen in een tussen genoemde rechtspersonen en de stichting te sluiten overeenkomst;
(…)
STATUTENWIJZIGING
Artikel 15 (...).
(iii) In de jaren 1932 tot en met 1981 heeft Amsterdam steeds de helft van het exploitatietekort van GNR gefinancierd. In de jaren 1982 tot en met 1990 heeft Amsterdam deze bijdrage in drie stappen verlaagd naar tien procent. De jaarlijkse bijdrage van Amsterdam bedroeg in 1991 fl. 146.300,- (€ 66.388,04).
(iv) In juni/juli 1992 hebben de Provincie c.s. en Amsterdam een overeenkomst
“met betrekking tot de “STICHTING GOOISCH NATUURRESERVAAT”” gesloten (hierna: “de Participantenovereenkomst”). In deze overeenkomst is onder meer het volgende bepaald:
“met betrekking tot de “STICHTING GOOISCH NATUURRESERVAAT”” gesloten (hierna: “de Participantenovereenkomst”). In deze overeenkomst is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
I. Met inachtneming van het bepaalde in de leden 2 tot en met 6 van dit artikel en met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 2 en 3 dragen partijen bij in het nadelig saldo van de stichting over enig boekjaar, tot uitdrukking komend in de overeenkomstig de statuten voor dat jaar vastgestelde rekening, volgens de volgende verdeelsleutel: de provincie Noord-Holland voor 25%, de gemeente Amsterdam voor 10% en de gemeenten Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren en Naarden gezamenlijk voor 65%, waarbij laatstgenoemde zes gemeenten hun gemeenschappelijke bijdrage onderling verdelen naar rato van het inwonertal dat die gemeenten hebben op l januari van het betreffende boekjaar, zoals gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek. De grootte van de gezamenlijke jaarlijkse bijdrage van partijen zal steeds voor vijfjaarlijkse opeenvolgende perioden door partijen worden vastgesteld (...).
De eerste vijfjaarlijkse periode omvat de boekjaren 1992 tot en met 1996, waarin de gezamenlijke jaarlijkse bijdrage (..) is vastgesteld op fI 1.463.000,-
(…)
Artikel 3
Niet eerder dan tien jaar na de datum van ondertekening van deze overeenkomst kunnen de partijen zich beraden over de vraag of en zo ja, in hoeverre verandering in de in lid/
van artikel l genoemde verdeelsleutel dient te worden gebracht.”
van artikel l genoemde verdeelsleutel dient te worden gebracht.”
(v) In de toelichting behorende bij de Participantenovereenkomst is onder meer het volgen-de vermeld:
Steeds hebben de participanten zich gerealiseerd, dat in de herziene statuten (...) géén verplichting van de participanten kon worden vastgelegd om gedurende een bepaalde periode gezamenlijk - volgens een overeengekomen verdeelsleutel-
bij te dragen in het jaarlijks exploitatietekort van de stichting. Zoiets kan nu eenmaal niet worden vastgelegd in de statuten (...).”
bij te dragen in het jaarlijks exploitatietekort van de stichting. Zoiets kan nu eenmaal niet worden vastgelegd in de statuten (...).”
(vi) Bij brief van 14 mei 2001 heeft GNR aan de Participanten voorgesteld de Participante-overeenkomst voor een periode van 10 jaar ongewijzigd voort te zetten. Bij brief van 1 augustus 2001 heeft Amsterdam ingestemd met een verlenging van de overeenkomst voor 10 jaar.
(vii) In de perioden van 1991 tot 2001 en van 2001 tot 2011 hebben de Provincie voor 25%, Amsterdam voor 10 % en de zes overige gemeenten gezamenlijk voor 65 % bijgedragen in het nadelig saldo van GNR.
(viii) Tijdens vergaderingen van het bestuur van GNR op 10 november 2010, 20 januari 2011,15 juni 2011 en 15 september 2011 is aan de orde geweest de vraag of Amsterdam voornemens was zich uit GNR terug te trekken. In de laatstgenoemde vergadering heeft de vertegenwoordiger van Amsterdam meegedeeld dat de beslissing om niet uit GNR te stappen voor het bestuur van Amsterdam geen optie meer was.
(ix) Op 6 december 2011 heeft Amsterdam de Participantenovereenkomst met ingang van I januari 2012 schriftelijk opgezegd en daarbij ter financiële compensatie aangeboden om driemaal de jaarlijkse bijdrage aan de overige Participanten te vergoeden.
(x) GNR heeft Amsterdam bij brief van 22 december 2011 onder meer bericht dat de Participantenovereenkomst niet kan worden opgezegd omdat deze daarin niet voorziet. Daarop heeft Amsterdam bij brief van 16 maart 2012 geantwoord dat de Participantenovereenkomst een duurovereenkomst is, die opzegbaar is en dat zij het aanbod van 6 december 2011 gestand doet.
(xi) Uitgaande van een onbepaalde looptijd van de Participantenovereenkomst heeft een registeraccountant in opdracht van GNR de contante waarde van de afkoopsom bij uittreding van Amsterdam berekend op een bedrag van € 24,5 miljoen.
1.2
Op 19 juni 2012 heeft Amsterdam de Provincie c.s. gedagvaard voor de rechtbank Amsterdam en een verklaring voor recht gevorderd dat zij de Participantenovereenkomst rechtsgeldig heeft opgezegd per 1 januari 2012, alsmede dat zij geen schadevergoeding verschuldigd is aan de Provincie c.s. in verband met de beëindiging van de participantenovereenkomst. De Provincie c.s. hebben verweer gevoerd tegen de vorderingen van Amsterdam. Voor zover in cassatie van belang, hebben de Provincie c.s. zich primair op het standpunt gesteld dat de Participantenovereenkomst niet opzegbaar is. Indien en voor zover de Participantenovereenkomst wel opzegbaar zou zijn, is voor de opzegging van de overeenkomst volgens de Provincie c.s. een zwaarwegende grond vereist, die zich echter niet voordoet. Tenslotte hebben de Provincie c.s. nog gesteld dat door Amsterdam een te korte opzeggingstermijn in acht is genomen, althans dat de Provincie c.s. aanspraak kunnen maken op aanvullende schadevergoeding.
1.3
De rechtbank, die de Participantenovereenkomst niet aanmerkt als een onopzegbare overeenkomst zoals door de Provincie c.s. primair gesteld, acht wel het subsidiaire verweer van de Provincie c.s. doeltreffend. In haar vonnis van vonnis van 17 juli 2013 oordeelt zij dat voor opzegging van de Participantenovereenkomst een zwaarwegende grond vereist is en dat Amsterdam een dergelijke grond niet had. Zij wijst de vorderingen van Amsterdam af en veroordeelt haar in de kosten van de procedure.
1.4
Bij dagvaarding van 18 september 2013 is Amsterdam van het vonnis van de rechtbank Amsterdam bij het hof Amsterdam in hoger beroep gekomen. In hoger beroep hebben Amsterdam en de Provincie c.s. hun vorderingen en verweren in eerste aanleg gehandhaafd. Bij arrest van 22 juli 2014 verklaart het hof alsnog voor recht dat Amsterdam de Participantenovereenkomst rechtsgeldig heeft op gezegd per 1 januari 2017. Tot die beslissing komt het hof na eerst de Participantenovereenkomst ook te hebben aangemerkt als een in beginsel opzegbare overeenkomst, vervolgens de opzegging door Amsterdam van de Participantenovereenkomst tegen 1 januari 2012 te hebben geconverteerd in een opzegging tegen 1 januari 2017 en tenslotte de beleidswijziging van Amsterdam in verband met afnemende overheidsmiddelen als een toereikende grond voor de opzegging te hebben geoordeeld.
1.4
De Provincie c.s. hebben op 20 oktober 2014, derhalve tijdig, cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof Amsterdam. Amsterdam heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld. De Provincie c.s. en Amsterdam hebben hun standpunten in cassatie nog schriftelijk doen toelichten. Daarop is van de zijde van de Provincie c.s. een repliek en van de zijde van Amsterdam een dupliek gevolgd.
2.Bespreking van het principaal cassatieberoep
2.1
Het door de Provincie c.s. voorgedragen cassatiemiddel bestaat uit twee onderdelen.
Onderdeel 1
2.2
Het eerste onderdeel, onderverdeeld in twee subonderdelen, komt op tegen rov. 2.4.3 van het arrest, waarin het hof door uitleg van de Participantenovereenkomst de vraag beantwoordt of die overeenkomst opzegbaar is. Het hof stelt voorop dat aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, hoge eisen moeten worden gesteld gelet op het ongebruikelijke karakter daarvan in het licht van het algemeen aanvaarde beginsel dat ook niet aflopende duurovereenkomsten in beginsel opzegbaar zijn.
( [1] )Na eerst de inhoud van de Haviltex-clausule vermeld te hebben komt het hof tot het oordeel dat de Participantenovereenkomst een duurovereenkomst is die voor onbepaalde tijd is aangegaan en die in beginsel voor opzegging in aanmerking komt.
( [1] )Na eerst de inhoud van de Haviltex-clausule vermeld te hebben komt het hof tot het oordeel dat de Participantenovereenkomst een duurovereenkomst is die voor onbepaalde tijd is aangegaan en die in beginsel voor opzegging in aanmerking komt.
2.3
In
subonderdeel 1.2, tweede en derde volzin,wordt als klacht aangevoerd dat het hof een onbegrijpelijke uitleg van de stellingen van de Provincie c.s. geeft door te spreken van “de uitleg van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzeg-baar zou zijn”. Onder verwijzing naar de §§ 46 t/m 48 van de conclusie van antwoord wordt aangevoerd dat het de bedoeling van de partijen bij deze overeenkomst, de Participanten, is geweest om de Participanten te binden zo lang GNR bestaat of totdat de statuten van GNR voorzien in uittreding en dat dit niet hetzelfde is als ‘nooit of te nimmer’.
subonderdeel 1.2, tweede en derde volzin,wordt als klacht aangevoerd dat het hof een onbegrijpelijke uitleg van de stellingen van de Provincie c.s. geeft door te spreken van “de uitleg van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzeg-baar zou zijn”. Onder verwijzing naar de §§ 46 t/m 48 van de conclusie van antwoord wordt aangevoerd dat het de bedoeling van de partijen bij deze overeenkomst, de Participanten, is geweest om de Participanten te binden zo lang GNR bestaat of totdat de statuten van GNR voorzien in uittreding en dat dit niet hetzelfde is als ‘nooit of te nimmer’.
2.3.1
Strikt genomen is deze bewering juist. Dat neemt intussen niet weg dat Provincie c.s. tegen de door Amsterdam gevorderde verklaring voor recht dat Amsterdam de Participatie-overeenkomst heeft kunnen opzeggen, als primair verweer hebben gevoerd dat de overeenkomst onopzegbaar is. Dat verweer is in belangrijke mate onderbouwd met een beroep op het bestaan van een samenhang tussen de statuten van GNR en de Participantenovereenkomst. Achter het sluiten van de Participantenovereenkomst heeft, zo stellen de Provincie c.s., het oogmerk gezeten om te verzekeren dat GNR blijvend door de Participanten van financiële middelen zou worden voorzien, opdat deze de in artikel 2 lid 1 sub a van Pro de statuten verwoorde doelstelling kan verwezenlijken van instandhouding van het natuurschoon in het Gooi door de verkrijging van aldaar gelegen terreinen, teneinde deze ten eeuwigen dage ongeschonden als natuurreservaat te behouden.
( [2] )In § 12 van de conclusie van antwoord wordt over de vermelding in artikel 3 sub a de Pro statuten van GNR
( [3] )dat de geldmiddelen van GNR onder meer bestaan uit bijdragen van de Participanten opgemerkt:
“Dat past in de gedachte dat men eigenlijk de bijdrageverplichting had willen vastleggen in de statuten en die verplichting dus ook had willen verbinden aan het voortbestaan van de stichting GNR (en dus voor eeuwig). De statuten voorzien dus ook niet in de mogelijkheid dat een participant afhaakt.”Daaraan wordt vervolgens nog toegevoegd dat in artikel 3 sub a van Pro de statuten gewag wordt gemaakt van een tussen de Participanten te sluiten overeenkomst. Hiermee wordt de Participantenovereenkomst bedoeld. De weergave van het hof van de uitleg die Provincie c.s. aan de Participantenovereenkomst geeft, is in dit licht te bezien. Dit betekent dat aan de door het hof gebezigde woorden ‘nooit en nimmer’ de betekenis is toe te kennen van ‘zolang de stichting GNR voort bestaat’.
( [2] )In § 12 van de conclusie van antwoord wordt over de vermelding in artikel 3 sub a de Pro statuten van GNR
( [3] )dat de geldmiddelen van GNR onder meer bestaan uit bijdragen van de Participanten opgemerkt:
“Dat past in de gedachte dat men eigenlijk de bijdrageverplichting had willen vastleggen in de statuten en die verplichting dus ook had willen verbinden aan het voortbestaan van de stichting GNR (en dus voor eeuwig). De statuten voorzien dus ook niet in de mogelijkheid dat een participant afhaakt.”Daaraan wordt vervolgens nog toegevoegd dat in artikel 3 sub a van Pro de statuten gewag wordt gemaakt van een tussen de Participanten te sluiten overeenkomst. Hiermee wordt de Participantenovereenkomst bedoeld. De weergave van het hof van de uitleg die Provincie c.s. aan de Participantenovereenkomst geeft, is in dit licht te bezien. Dit betekent dat aan de door het hof gebezigde woorden ‘nooit en nimmer’ de betekenis is toe te kennen van ‘zolang de stichting GNR voort bestaat’.
2.4
In
subonderdeel 1.1.wordt als klacht aangevoerd dat het hof blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat “aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, hoge eisen moeten worden gesteld”. Indien de wet of de overeenkomst niet voorzien in een regeling van opzegging van een duurovereenkomst, is die overeenkomst in beginsel opzegbaar. Daaruit vloeit echter niet voort, zo wordt betoogd, dat aan de stelplicht en bewijslast met betrekking tot de onopzegbaarheid bijzondere, hoge eisen moeten worden gesteld.
subonderdeel 1.1.wordt als klacht aangevoerd dat het hof blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat “aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, hoge eisen moeten worden gesteld”. Indien de wet of de overeenkomst niet voorzien in een regeling van opzegging van een duurovereenkomst, is die overeenkomst in beginsel opzegbaar. Daaruit vloeit echter niet voort, zo wordt betoogd, dat aan de stelplicht en bewijslast met betrekking tot de onopzegbaarheid bijzondere, hoge eisen moeten worden gesteld.
2.4.1
Deze klacht strandt op het volgende. In het gegeven dat voor een duurovereenkomst, in de opzegging waarvan noch bij wet noch bij overeenkomst is voorzien, geldt dat deze in beginsel opzegbaar is, ligt besloten dat voor het kunnen aannemen van het tegenover-gestelde nl. dat de overeenkomst ‘nimmer’ opzegbaar is – d.w.z niet opzegbaar zolang GNR voort bestaat –, gronden aanwezig moeten zijn die duidelijk op deze onopzegbaarheid wijzen. Er is dan immers sprake van een vergaande afwijking van wat in beginsel rechtens geldt. De Provincie c.s. hebben zich primair op het standpunt gesteld dat de Participanten-overeenkomst een overeenkomst is die niet voor opzegging vatbaar is, zolang GNR voort bestaat. Zoals zojuist opgemerkt, zal om tot een dergelijke uitleg van de overeenkomst te kunnen concluderen gebleken moeten zijn van gronden die duidelijk een dergelijke conclusie kunnen dragen.
( [4] )Dat is wat het hof beoogt tot uitdrukking te brengen met de passage dat aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de participatie-overeenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, hoge eisen zijn te stellen. Daarmee geeft het hof geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
( [4] )Dat is wat het hof beoogt tot uitdrukking te brengen met de passage dat aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de participatie-overeenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, hoge eisen zijn te stellen. Daarmee geeft het hof geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
2.5
In
subonderdeel 1.2wordt verder de verwerping van het standpunt van de Provincie c.s. door het hof bestreden op de gronden dat het hof daarbij heeft miskend dat het voor de beantwoording van de vraag of de overeenkomst onopzegbaar is aankomt op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de overeenkomst mochten toekennen, althans dat het hof niet voldoende ingaat op de stellingen van de Provincie c.s. ter onderbouwing van de onopzegbaarheid van de Participantenovereenkomst. Deze gronden worden onderbouwd met een weergave of resumé van stellingen uit met name de conclusie van antwoord van de Provincie c.s., die ook – verkort – aan de orde komen in de memorie van antwoord in appel van de Provincie c.s.
subonderdeel 1.2wordt verder de verwerping van het standpunt van de Provincie c.s. door het hof bestreden op de gronden dat het hof daarbij heeft miskend dat het voor de beantwoording van de vraag of de overeenkomst onopzegbaar is aankomt op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de overeenkomst mochten toekennen, althans dat het hof niet voldoende ingaat op de stellingen van de Provincie c.s. ter onderbouwing van de onopzegbaarheid van de Participantenovereenkomst. Deze gronden worden onderbouwd met een weergave of resumé van stellingen uit met name de conclusie van antwoord van de Provincie c.s., die ook – verkort – aan de orde komen in de memorie van antwoord in appel van de Provincie c.s.
2.5.1
Het zwaartepunt van de stellingen, waarmee de Provincie c.s. de onopzegbaarheid van de Participantenovereenkomst onderbouwt, is gelegen in het bestaan van de – hierboven in 2.3.1 – al kort aangeduide samenhang tussen de in december 1991 opnieuw geformuleerde statuten van GNR en de midden 1992 gesloten Participantenovereenkomst. Uit die samenhang valt af te leiden, zo betogen de Provincie c.s., dat bij het sluiten van de Participantenovereenkomst bij de Participanten de bedoeling heeft voorgezeten om blijvend
( [5] )GNR van financiële middelen te voorzien, wat meebrengt dat de Participantenovereenkomst niet opzegbaar is. Daarom is, zo voeren de Provincie c.s verder aan, op grond van een bewuste keuze in de overeenkomst ook slechts voorzien in een regeling inzake de aanpassing van het aandeel van iedere participant in de aan GNR te verstrekken geldmiddelen en niet in een opzegging. In de statuten zelf is niet iets bepaald over het beëindigen door een individuele participant van diens bijdrage in de geldmiddelen die GNR nodig heeft. Ook stellen Provincie c.s. dat ten tijde van het sluiten van de Participantenovereenkomst er sprake was van een lange duur van samenwerking en dat in de loop van de jaren veel natuur was aangekocht, wat de beheers- en organisatiekosten navenant heeft doen toenemen.
( [5] )GNR van financiële middelen te voorzien, wat meebrengt dat de Participantenovereenkomst niet opzegbaar is. Daarom is, zo voeren de Provincie c.s verder aan, op grond van een bewuste keuze in de overeenkomst ook slechts voorzien in een regeling inzake de aanpassing van het aandeel van iedere participant in de aan GNR te verstrekken geldmiddelen en niet in een opzegging. In de statuten zelf is niet iets bepaald over het beëindigen door een individuele participant van diens bijdrage in de geldmiddelen die GNR nodig heeft. Ook stellen Provincie c.s. dat ten tijde van het sluiten van de Participantenovereenkomst er sprake was van een lange duur van samenwerking en dat in de loop van de jaren veel natuur was aangekocht, wat de beheers- en organisatiekosten navenant heeft doen toenemen.
2.5.2
Voormelde stellingen van Provincie c.s bieden, naar het voorkomt, bepaald steun aan het door hen ingenomen standpunt dat de Participantenovereenkomst niet opzegbaar is, zolang GNR uitvoering geeft aan de haar bij de statuten opgedragen taak. Het hof verwerpt evenwel het verweer van de Provincie c.s. dat de Participantenovereenkomst onopzegbaar is in rov. 2.4.3 op de volgende gronden: “
Het belangrijkste argument van de Provincie c.s. dat GNR “ten eeuwigen dage” het natuurgebied in stand dient te houden, miskent dat deze norm zich richt tot GNR als beheerder van de haar ter beschikking gestelde natuurgebieden maar niet tot de participanten zelf. Nu in toelichting op de participantenovereenkomst voorts niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid daarvan kan volgen, de participanten - allen overheden - geacht worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren, en dat ook niet uit het gedrag van de participanten jegens elkaar kan volgen, verwerpt het hof de uitleg van de Provincie c.s.”Het hof maakt hiermee, naar het voorkomt, niet op voldoende overtuigende wijze duidelijk dat het verweer van de Provincie c.s., opgevat als hiervoor weergegeven, niet opgaat. Het moge zo zijn dat de statuten van GNR alleen haar als beheerder van de Gooise natuurgebieden de ‘norm stellen’ om deze gebieden in stand te houden, dat neemt niet weg dat GNR een initiatief en al voor een zeer lange tijd een project van de gezamenlijke Participanten is, over wie in dezelfde statuten is bepaald dat de geldmiddelen van GNR onder meer zullen bestaan uit bijdragen van de Participanten. Daarmee blijkt al uit de statuten van een
gezamenlijkefinanciële verantwoordelijkheid van de Participanten voor de verwezenlijking door GNR van de haar statutair voor onbepaalde duur verleende opdracht. In die statuten is ter zake niet voorzien in een uittreden van een Participant. De Participantenovereenkomst sluit hierop aan. Daarin zijn, zo vermeldt de considerans, nadere afspraken vastgelegd ‘met betrekking tot de bijdragen in de geldmiddelen van de statutair te Hilversum gevestigde “Stichting Goois Natuurreservaat”’. Tegen deze achtergrond is niet veelzeggend dat in de toelichting op de Participantenovereenkomst niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid van de overeenkomst kan volgen. De nauwe band van de overeenkomst met de statuten, waaruit blijkt van een bedoeling van iedere Participant om blijvend financieel bij te dragen aan de verwezenlijking door GNR van de statutaire doelstelling, vormt als zodanig al een duidelijke aanwijzing dat de overeenkomst niet opzegbaar is, zolang GNR zich inzet voor de verwezenlijking van de statutaire doelstelling. Hiervoor gaat evenzeer op dat de Participanten – allen overheden – geacht kunnen worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren. Dit laatste laat ook toe om in het voorzien zijn in de Participantenovereenkomst van slechts de mogelijkheid van aanpassing van de verdeelsleutel en niet tevens van opzegging van de overeenkomst een gedraging te zien, waaruit de bedoeling valt af te leiden dat opzegging van de overeenkomst niet tot de mogelijkheden behoort, zolang GNR zich inzet voor de verwezenlijking van de statutaire doelstelling. Opzegging is een definitieve stap, terwijl aanpassing van de verdeelsleutel ruimte biedt om een Participant voor een zekere periode tegemoet te komen wanneer hij met financiële krapte kampt. En uiteindelijk is er, ook indien onopzegbaarheid als uitgangspunt is aan te houden, nog altijd de uitweg van artikel 6:248 lid 2 BW Pro. Die uitweg, die niet gelijk te stellen is met de weg van de krachtens billijkheid en redelijkheid aan beperking onderhavige opzegbaarheid, is ten deze door het hof niet gevolgd.
Het belangrijkste argument van de Provincie c.s. dat GNR “ten eeuwigen dage” het natuurgebied in stand dient te houden, miskent dat deze norm zich richt tot GNR als beheerder van de haar ter beschikking gestelde natuurgebieden maar niet tot de participanten zelf. Nu in toelichting op de participantenovereenkomst voorts niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid daarvan kan volgen, de participanten - allen overheden - geacht worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren, en dat ook niet uit het gedrag van de participanten jegens elkaar kan volgen, verwerpt het hof de uitleg van de Provincie c.s.”Het hof maakt hiermee, naar het voorkomt, niet op voldoende overtuigende wijze duidelijk dat het verweer van de Provincie c.s., opgevat als hiervoor weergegeven, niet opgaat. Het moge zo zijn dat de statuten van GNR alleen haar als beheerder van de Gooise natuurgebieden de ‘norm stellen’ om deze gebieden in stand te houden, dat neemt niet weg dat GNR een initiatief en al voor een zeer lange tijd een project van de gezamenlijke Participanten is, over wie in dezelfde statuten is bepaald dat de geldmiddelen van GNR onder meer zullen bestaan uit bijdragen van de Participanten. Daarmee blijkt al uit de statuten van een
gezamenlijkefinanciële verantwoordelijkheid van de Participanten voor de verwezenlijking door GNR van de haar statutair voor onbepaalde duur verleende opdracht. In die statuten is ter zake niet voorzien in een uittreden van een Participant. De Participantenovereenkomst sluit hierop aan. Daarin zijn, zo vermeldt de considerans, nadere afspraken vastgelegd ‘met betrekking tot de bijdragen in de geldmiddelen van de statutair te Hilversum gevestigde “Stichting Goois Natuurreservaat”’. Tegen deze achtergrond is niet veelzeggend dat in de toelichting op de Participantenovereenkomst niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid van de overeenkomst kan volgen. De nauwe band van de overeenkomst met de statuten, waaruit blijkt van een bedoeling van iedere Participant om blijvend financieel bij te dragen aan de verwezenlijking door GNR van de statutaire doelstelling, vormt als zodanig al een duidelijke aanwijzing dat de overeenkomst niet opzegbaar is, zolang GNR zich inzet voor de verwezenlijking van de statutaire doelstelling. Hiervoor gaat evenzeer op dat de Participanten – allen overheden – geacht kunnen worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren. Dit laatste laat ook toe om in het voorzien zijn in de Participantenovereenkomst van slechts de mogelijkheid van aanpassing van de verdeelsleutel en niet tevens van opzegging van de overeenkomst een gedraging te zien, waaruit de bedoeling valt af te leiden dat opzegging van de overeenkomst niet tot de mogelijkheden behoort, zolang GNR zich inzet voor de verwezenlijking van de statutaire doelstelling. Opzegging is een definitieve stap, terwijl aanpassing van de verdeelsleutel ruimte biedt om een Participant voor een zekere periode tegemoet te komen wanneer hij met financiële krapte kampt. En uiteindelijk is er, ook indien onopzegbaarheid als uitgangspunt is aan te houden, nog altijd de uitweg van artikel 6:248 lid 2 BW Pro. Die uitweg, die niet gelijk te stellen is met de weg van de krachtens billijkheid en redelijkheid aan beperking onderhavige opzegbaarheid, is ten deze door het hof niet gevolgd.
2.5.3
Een en ander voert tot de slotsom dat de hiervoor in 2.5 vermelde klacht doelt treft.
onderdeel 2
2.6
Onderdeel 2 heeft betrekking op de verwerping door het hof van het subsidiaire verweer van de Provincie c.s. dat, zo de Participantenovereenkomst in beginsel opzegbaar is, dan die opzegging in het onderhavige geval toch niet mogelijk is omdat de daarvoor in het onderhavige geval vereiste zwaarwegende grond ontbreekt, alsmede van het meer subsidiaire verweer dat Amsterdam de schade dient te vergoeden die als gevolg van de opzegging wordt geleden. Belang bij de behandeling van de klachten in onderdeel 2 ontstaat pas, indien blijkt dat de verwerping van het primaire verweer van de onopzegbaarheid in het algemeen van de Participantenovereenkomst tevergeefs in onderdeel 1 wordt bestreden.
2.7
In onderdeel 2 wordt aangevoerd
in de eerste plaatsdat het hof miskent dat de eisen van redelijkheid en billijkheid in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen (1) dat opzegging slechts mogelijk is indien een voldoende zwaarwegende grond voor de opzegging bestaat – waarbij een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen op zichzelf beschouwd geen zwaarwegende opzeggingsgrond oplevert – en/of (2) dat de opzegging gepaard moet gaan met het aanbod tot betaling van een schadevergoeding.
In de tweede plaatswordt, veronderstellend dat het hof met de in rov. 2.6 genoemde beleidswijziging een zwaarwegende grond voor de opzegging gegeven acht
( [6] ), aangevoerd dat het hof daarmee onvoldoende ingaat op wat de Provincie c.s. dienaangaande hebben betoogd en derhalve ten onrechte niet uitgaat van de aanwezigheid van een zwaarwegende grond voor opzegging van de Participatieovereenkomst en/of dat het hof heeft miskend dat de opzegging gepaard dient te gaan met een schadevergoeding. Ter toelichting op dit tweede gedeelte van de klachten wordt nog een samenvatting gegeven van wat de Provincie c.s. ten processe hebben aangevoerd in het kader van het subsidiaire verweer. In belangrijke mate komt die samenvatting overeen met hetgeen de Provincie c.s. hebben aangevoerd ter ondersteuning van hun standpunt dat de Participantenovereenkomst niet door een Participant kan worden opgezegd, zolang GNR uitvoering geeft aan de haar bij de statuten opgedragen taak.
in de eerste plaatsdat het hof miskent dat de eisen van redelijkheid en billijkheid in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen (1) dat opzegging slechts mogelijk is indien een voldoende zwaarwegende grond voor de opzegging bestaat – waarbij een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen op zichzelf beschouwd geen zwaarwegende opzeggingsgrond oplevert – en/of (2) dat de opzegging gepaard moet gaan met het aanbod tot betaling van een schadevergoeding.
In de tweede plaatswordt, veronderstellend dat het hof met de in rov. 2.6 genoemde beleidswijziging een zwaarwegende grond voor de opzegging gegeven acht
( [6] ), aangevoerd dat het hof daarmee onvoldoende ingaat op wat de Provincie c.s. dienaangaande hebben betoogd en derhalve ten onrechte niet uitgaat van de aanwezigheid van een zwaarwegende grond voor opzegging van de Participatieovereenkomst en/of dat het hof heeft miskend dat de opzegging gepaard dient te gaan met een schadevergoeding. Ter toelichting op dit tweede gedeelte van de klachten wordt nog een samenvatting gegeven van wat de Provincie c.s. ten processe hebben aangevoerd in het kader van het subsidiaire verweer. In belangrijke mate komt die samenvatting overeen met hetgeen de Provincie c.s. hebben aangevoerd ter ondersteuning van hun standpunt dat de Participantenovereenkomst niet door een Participant kan worden opgezegd, zolang GNR uitvoering geeft aan de haar bij de statuten opgedragen taak.
2.8
De hiervoor in 2.7 als eerste vermelde klachten stranden op wat het hof in rov. 2.5.3 overweegt. Aldaar geeft het hof er blijk van ermee bekend te zijn dat vanwege de omstandigheden van het geval de redelijkheid en billijkheid kunnen meebrengen (1) dat opzegging slechts mogelijk is indien er een voldoende zwaarwegende grond voor de opzegging bestaat en/of (2) dat een bepaalde opzegtermijn in acht moet worden genomen en/of (3) dat de opzegging gepaard moet gaan met het aanbod tot betaling van een (schade)vergoeding.
( [7] )
( [7] )
2.9
Bij de hiervoor in 2.7 als tweede vermelde klachten is in aanmerking te nemen dat het hof de opzegging door Amsterdam van de Participantenovereenkomst aanvaardbaar oordeelt en Amsterdam niet gehouden acht tot betaling van een schadevergoeding niet slechts om de reden dat opgezegd is vanwege
een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen die haar ertoe heeft gebracht haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden,maar ook omdat is uit te gaan van een opzegging tegen 1 januari 2017 in plaats van een opzegging tegen 1 januari 2012. Bij de beoordeling of het hof terecht heeft geoordeeld dat Amsterdam de Participante-overeenkomst rechtsgeldig heeft opgezegd tegen 1 januari 2017 zonder verder nog gehouden te zijn een (schade)vergoeding uit te betalen, zijn beide factoren – de beleidswijziging als reden voor de opzegging en de termijn van de opzegging – in onderling verband te beschouwen.
een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen die haar ertoe heeft gebracht haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden,maar ook omdat is uit te gaan van een opzegging tegen 1 januari 2017 in plaats van een opzegging tegen 1 januari 2012. Bij de beoordeling of het hof terecht heeft geoordeeld dat Amsterdam de Participante-overeenkomst rechtsgeldig heeft opgezegd tegen 1 januari 2017 zonder verder nog gehouden te zijn een (schade)vergoeding uit te betalen, zijn beide factoren – de beleidswijziging als reden voor de opzegging en de termijn van de opzegging – in onderling verband te beschouwen.
2.1
Zoals al opgemerkt, is bij onderdeel 2 ervan uit te gaan dat de Participantenovereenkomst in beginsel opzegbaar is. Het oordeel in hoeverre de aard en inhoud van de overeenkomst en de verdere omstandigheden van het geval meebrengen dat nadere eisen zijn te stellen aan de opzegging wat betreft het gewicht van de opzeggingsgrond, de in acht te nemen termijn en de eventuele gehoudenheid tot betalen van een schadevergoeding, vormt verder – cassatietechnisch gezien – een oordeel met een sterk feitelijk karakter. Dit laatste brengt mee dat de ruimte van toetsing in cassatie van ’s hofs oordeel dat Amsterdam de Participantenovereenkomst tegen 1 januari 2017 heeft kunnen opzeggen zonder daarnaast nog gehouden te zijn om aan de overige Participanten een (schade)vergoeding te betalen, beperkt is. Mede vanwege de zojuist genoemde factoren – opzegbaarheid vormt het uitgangspunt en ’s hofs oordeel draagt een sterk feitelijk karakter – komen de hiervoor in 2.7 als tweede genoemde klachten uiteindelijk toch niet gegrond voor.
2.11
Het afnemen van de financiële middelen kan een overheid nopen tot bijstelling van beleid. Dat Amsterdam in deze omstandigheid aanleiding vindt om ervoor te kiezen om de haar nog ter beschikking staande middelen aan te wenden voor dichter bij de stad gelegen natuurgebieden is als zodanig niet een onbegrijpelijke keuze. Dat deze beleidswijziging nadelig is voor de in GNR-verband vorm gegeven samenwerking met de andere in het Gooi gelegen gemeenten op het vlak van behoud van de in die regio gelegen natuurgebieden, heeft het hof onderkend en daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de samenwerking al ongeveer tachtig jaar bestaat en dat er de afgelopen jaren grote investeringen zijn gedaan. Vanwege deze omstandigheden acht het hof een opzegging tegen 1 januari 2012 niet op zijn plaats. Een juister tijdstip voor het laten eindigen van de bijdrageplicht van Amsterdam acht het hof de eerste datum waarop de jaarlijkse bijdragen van de Participanten opnieuw worden vastgesteld op basis van een door GNR gepresenteerde meerjarenbegroting, te weten 1 januari 2017. Bij het aanhouden van deze laatste datum is er, zo is kennelijk de gedachte van het hof, voldoende tijd om de gevolgen van het – definitief – wegvallen van de financiële bijdrage van Amsterdam in kaart te brengen en om daarop in te spelen. Van omstandigheden waaruit valt af te leiden dat deze termijn voor dit laatste doel volstrekt irreëel is, is niet gebleken. Daardoor is, hoewel het aanhouden van een wat ruimere afbouwperiode ook goed voorstelbaar zou zijn geweest met name gelet op de lange duur van de samenwerking en de omvang van de investeringen in de afgelopen jaren, de door het hof aangehouden afbouwperiode niet als echt onbegrijpelijk te beschouwen. Daarbij is mede in aanmerking te nemen dat de jaarlijkse bijdrage van Amsterdam van 50% eind 1981 al was terug gebracht naar 10% vanaf 1990 en Amsterdam al langer te kennen had gegeven haar bijdrage te willen beëindigen.
2.12
Het voorgaande voert tot de slotsom dat onderdeel 2 geen doel treft.
3.Bespreking van het incidenteel cassatieberoep
3.1
Het door Amsterdam aangevoerde cassatiemiddel omvat twee onderdelen. Aan het eerste onderdeel is de voorwaarde verbonden dat het principaal cassatieberoep doel treft. Gelet op de hierboven vermelde beschouwingen is die voorwaarde voor vervuld te houden.
onderdeel 1
3.2
Onderdeel 1 ziet op rov. 2.6, voor zover het hof daarin oordeelt dat het een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen is die Amsterdam ertoe heeft gebracht om haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden, toereikend acht om de opzegging te rechtvaardigen. Tegen dit oordeel wordt als klacht aangevoerd dat, indien het hof ermee wel zeggen dat voor de opzegging van de Participantenovereenkomst een daartoe toereikende grond is vereist, het hof heeft miskend dat de overeenkomst geldt als een overeenkomst die in beginsel opzegbaar is en het hof verder heeft nagelaten te motiveren waarom er te dezen voor de opzegging een toereikende grond nodig is.
3.3
Slaagt onderdeel 1 van het principaal cassatieberoep, zoals hierboven bepleit, dan kan onderdeel 1 al bij gebrek aan belang niet slagen wegens de dan aan te nemen onopzegbaarheid in het algemeen van de Participantenovereenkomst. Slagen zowel onderdeel 1 als onderdeel 2 van het principaal cassatieberoep niet dan kan onderdeel 1 ook bij gebrek aan belang niet slagen. Dan is er van uit te gaan dat Amsterdam de Participantenovereenkomst tegen 1 januari 2017 heeft kunnen opzeggen. Dat er slechts opgezegd kan worden tegen 1 januari 2017 heeft Amsterdam verder niet bestreden.
onderdeel 2
3.4
In onderdeel 2 wordt aangevoerd dat het hof ten onrechte heeft nagelaten een oordeel te geven over de reconventionele vordering van Amsterdam tot terugbetaling van de proceskosten in eerste aanleg. Dit onderdeel slaagt, indien het principaal cassatieberoep geen doel treft. Het hof heeft in rov. 2.9 van het arrest de proceskosten in eerste aanleg en hoger beroep gecompenseerd. Dat oordeel dat door geen van de beide partijen in cassatie is bestreden, brengt mee dat de door Amsterdam op grond van het vonnis van de rechtbank aan de Provincie c.s. betaalde proceskosten onverschuldigd zijn voldaan. Amsterdam heeft in de appeldagvaarding (sub III van het petitum) en in de memorie van grieven (sub 3 van het petitum) terugbetaling gevorderd van de door haar op grond van het vonnis onverschuldigd betaalde bedragen. Gelet op hetgeen het hof in rov. 2.9 van het arrest heeft geoordeeld, had de vordering van Amsterdam tot terugbetaling, voor zover betrekking hebbende op de proceskostenveroordeling in eerste aanleg, toegewezen moeten worden.
4.Conclusie
Gezien het bovenstaande wordt geconcludeerd:
- in het principaal cassatieberoep tot vernietiging van het bestreden arrest;
- in het incidenteel cassatieberoep tot vernietiging van het bestreden arrest, voor zover daarin niet beslist is op de vordering van Amsterdam in appel om De Provincie c.s. te veroordelen tot terugbetaling van de door Amsterdam aan hen krachtens het vonnis betaalde proceskosten en mits verder beslist wordt dat het principaal cassatieberoep geen doel treft.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
(A-G)