ECLI:NL:PHR:2016:50

• Datum uitspraak: 12 februari 2016
• Publicatiedatum: 17 februari 2016
• Zaaknummer: 14/06319
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Toewijzend
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Overheidsaansprakelijkheid voor schade door vernietigde milieuvergunningen stoeterij Hengelo

In deze zaak vordert de aanvrager vergoeding van schade wegens de vernietiging van milieuvergunningen die nodig waren voor de vestiging van zijn stoeterij in Hengelo. De vergunningen werden meerdere malen vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vanwege procedurele en inhoudelijke gebreken.

De discussie in cassatie concentreert zich op de vertragingsschade door de vernietiging van de eerste vergunning, het vereiste causale verband tussen de schade en het handelen van de gemeente, de betekenis van eigen schuld van de aanvrager, en de vraag of bepaalde brieven rechtsgeldige stuitingshandelingen zijn.

De Hoge Raad bevestigt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door niet tijdig te beslissen op de aanvragen en dat de schade toerekenbaar is aan de gemeente. Het hof heeft geoordeeld dat de gemeente de mogelijkheid had om alsnog een rechtmatige vergunning te verlenen, onder meer door het opstellen van een ammoniakreductieplan, en dat de schade daarom niet aan een hypothetische weigering kan worden toegerekend. Verder is de schade over de periode 1995-2003 toe te rekenen, met een eigen schuld van 25% voor de aanvrager wegens inactiviteit. De stuiting van verjaring en de omvang van de schadevergoeding worden eveneens besproken.

Uitkomst: De gemeente Hengelo is aansprakelijk voor de vertragingsschade door vernietigde milieuvergunningen, met een schadeverdeling van 75% gemeente en 25% eigen schuld aan de aanvrager.

Conclusie

14/06319

mr. Keus

Zitting 12 februari 2016

Conclusie inzake:

Gemeente Hengelo

(hierna: de Gemeente)

eiseres tot cassatie

advocaat: mr. M.W. Scheltema

tegen

[verweerder]

(hierna: [verweerder] )

verweerder in cassatie

advocaat: mr. H.J.W. Alt

In deze zaak vordert [verweerder] van de Gemeente vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het feit dat de voor de verplaatsing van zijn stoeterij vereiste milieuvergunning, nadat deze hem was verleend, tot viermaal toe om uiteenlopende redenen is vernietigd. In cassatie beperkt de discussie zich tot de vertragingsschade die door de vernietiging van de eerste vergunning zou zijn ontstaan en, meer in het bijzonder, tot het voor vergoeding van die schade vereiste causale verband, de betekenis van eigen schuld van [verweerder] voor dat causale verband en de vraag of een bepaalde brief als geldige stuitingshandeling kan worden aangemerkt.

1. Feiten en procesverloop

1.1

In cassatie kan van de navolgende feiten worden uitgegaan ^[1] :

a) [verweerder] had, samen met zijn moeder, een gedeelte grond met gebouwen in eigendom aan de [a-straat 1] in Hengelo (O) (nu [d-straat 1] ). Hij exploiteerde aldaar een stoeterij.

b) De Gemeente en [verweerder] zijn in onderhandeling getreden over de aankoop van deze onroerende zaken in verband met de ontwikkeling van een bedrijventerrein. Bij brief van 12 december 1990 heeft de toenmalige wethouder Ruimtelijke Ordening c.a. van de Gemeente bevestigd dat met de verantwoordelijke gedeputeerde contact zou worden opgenomen om de voorgenomen herbouw van het bedrijf aan de [b-straat] in Beckum te bepleiten.

c) [verweerder] , diens moeder en de Gemeente zijn tot overeenstemming gekomen. De voorwaarden van deze koopovereenkomst zijn neergelegd in een bereidverklaring van [verweerder] en diens moeder van 20 december 1990 en in een besluit van de gemeenteraad van 23 april 1991. Bij inschrijving van de notariële akte van 29 mei 1991 is de eigendom aan de Gemeente geleverd. De koopprijs bedroeg ƒ 1.300.000,-. Daarvan is ƒ 150.000,- niet betaald, in afwachting van de ontruiming van de opstallen en de beëindiging van het grondgebruik. Onderdeel van de koopovereenkomst was de afspraak dat [verweerder] het verkochte om niet mocht gebruiken tot 1 januari 1993. [verweerder] heeft het terrein ook na het verstrijken van deze datum niet ontruimd.

d) Om de stoeterij te kunnen vestigen aan de [b-straat] in Beckum, diende [verweerder] te beschikken over een vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bij besluit van 11 augustus 1992 hebben gedeputeerde staten van Overijssel de hiervoor benodigde verklaring van geen bezwaar geweigerd. Dit besluit is onherroepelijk geworden.

e) Vervolgens zijn er plannen ontwikkeld om de stoeterij te verplaatsen naar de [c-straat] (hierna ook: [c-straat] ) in Hengelo (O). Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het College) van de Gemeente heeft in verband daarmee op 28 juli 1994 een bouwvergunning aan [verweerder] verleend. Op 13 juni 1996 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRvS) de uitspraak van de rechtbank Almelo, sector bestuursrecht, waarbij het beroep tegen de bouwvergunning ongegrond was verklaard, bevestigd.

f) [verweerder] heeft op 25 november 1993 voor de oprichting van de stoeterij een milieuvergunning ingevolge art. 8.1 van de Wet milieubeheer aangevraagd (hierna ook: de eerste aanvraag). Het College heeft op 20 (19 ^[2] ) mei 1994 de gevraagde vergunning verleend (hierna ook: de eerste vergunning). Deze vergunning is bij uitspraak van 30 juni 1995 door de AbRvS vernietigd. De reden hiervoor is, kort gezegd, dat de Gemeente geen plan had vastgesteld als geëist door de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: IAV). Een verzoek van het College tot herziening van deze uitspraak heeft de AbRvS bij uitspraak van 7 november 1995 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de Gemeente het vereiste griffierecht niet tijdig had voldaan.

g) Mr. van de Wetering, advocaat, schrijft op 21 augustus 1995 namens [verweerder] aan het College onder meer het volgende:

“Bij beslissing van 30 juni jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de aan [verweerder] verleende milieuvergunning vernietigd. (...) [verweerder] houdt uw gemeente aansprakelijk voor de gevolgen, die hij ten gevolge van de vernietiging van de milieuvergunning lijdt. Uw gemeente is voor de schade, die daaruit voortvloeit aansprakelijk. [verweerder] maakt aanspraak op vergoeding van de schade, waaronder begrepen de wettelijke vertragingsrente. In zoverre dient u de inhoud van deze brief als ingebrekestelling te beschouwen. (...)”

h) [verweerder] heeft bij brief van 5 juni 1996 wederom een milieuvergunning ingevolge art. 8.1 van de Wet milieubeheer aangevraagd voor de oprichting van de stoeterij aan de [c-straat] te Hengelo. Op deze aanvraag is niet beslist.

i) [verweerder] heeft bij brief van 6 november 1996 bij de raad van de Gemeente een verzoek ingediend tot vergoeding van planschade ingevolge art. 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De schade zou zijn gelegen in de waardevermindering van de onroerende zaken aan de [a-straat 1] . De raad heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 4 maart 1997 en beslissing op bezwaar van 27 oktober 1998. De rechtbank Almelo heeft het hiertegen ingestelde beroep van [verweerder] ongegrond verklaard op 15 juli 1999. Op 20 april 2000 heeft de AbRvS het daartegen ingestelde beroep van [verweerder] ongegrond geoordeeld en de aangevallen uitspraak bevestigd.

j) Bij brief van 24 april 1997, verzonden op 28 april 1997, heeft het College aan [verweerder] onder meer geschreven:

“(...) Wij wijzen u er wel op dat u ondanks de bouwvergunning niet mag beginnen met het oprichten van de stoeterij en/of de daarbij behorende bedrijfswoning, omdat u niet in het bezit bent van een rechtsgeldige vergunning. Op grond van het bepaalde in de Wet Milieubeheer is het verboden een milieuvergunningplichtige inrichting op te richten zonder vergunning. Indien u alleen de bedrijfswoning zou oprichten, dan zou er worden gebouwd in strijd met de verleende vrijstelling ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. (...)”

k) Bij brief van 24 september 1999 schrijft mr. Garretsen, advocaat, namens [verweerder] aan het college onder meer:

“(...) Gelijk partijen reeds in 1991, 1993 en 1995 hebben onderkend, is cliënt afhankelijk van niet alleen een herhuisvesting van hem en zijn gezin, maar ook van daadwerkelijke verplaatsing en van (her-)vestigingsmogelijkheden van zijn paardenhouderij. (...) Er is dan ook alle aanleiding voor aanpassing van het oorspronkelijk contract. De noodzaak tot aanvullende schadeloosstelling doet zich nu reeds voor. Indien en voor zover (her-)vestiging van de paardenhouderij binnen de gemeentegrenzen van Hengelo (O) niet mogelijk is en/of niet door middel van inruiling een zodanige plek elders in Twente kan worden verkregen, is er een reden voor en/of de noodzaak tot verdere schadeloosstelling. Namens cliënt wordt het voorstel gedaan dat Uw College zo spoedig mogelijk komt met een lijst van plaatsen en/of gebieden waar cliënt zich reëel kan vestigen, dat wil zeggen zonder de beperkende of belemmerende factoren voor wat betreft een bouwvergunning en/of een milieuvergunning, en met inachtneming van de door U uit te spreken bereidheid tot aanvullende schadeloosstelling en/of een overbruggingsfinanciering. Acht uw college die weg niet begaanbaar, dan dient er o.i. worden gesproken over algehele nadere schadeloosstelling. Komt de hierboven beschreven wijze van uitwerking en overleg om welke reden niet tot stand, dan heb ik opdracht van cliënt bij de rechtbank Almelo om een vonnis tot wijziging c.q. aanpassing van het contract te verzoeken. (...)”

l) Op 14 oktober 1999 heeft [verweerder] bij inleidende dagvaarding een verklaring voor recht gevorderd dat hem, mede als gevolg van handelen of nalaten vanuit de Gemeente, een gerechtvaardigd beroep op overmacht toekomt voor wat betreft zijn verplichting tot ontruiming en ter vrije beschikking stellen van de locatie [a-straat 1] . Daarnaast heeft hij veroordeling gevorderd van de Gemeente tot medewerking aan aanpassing van de koopovereenkomst van 29 mei 1991. Deze aanpassing zou moeten inhouden dat de verplichting tot ontruiming eerst ingaat nadat in definitieve vorm in de hervestiging van de paardenhouderij is voorzien, dan wel indien hervestiging niet mogelijk blijkt, de Gemeente komt tot aanvullende of vervangende schadeloosstelling en indien hervestiging elders binnen de Gemeente definitief onmogelijk blijkt, de Gemeente meewerkt aan ontbinding van de overeenkomst, met de aanpassingen en wijzigingen welke partijen alsdan wenselijk of noodzakelijk oordelen, dan wel alsdan wenselijk en noodzakelijk zullen zijn. De rechtbank heeft bij vonnis van 5 april 2000 deze vorderingen afgewezen.

m) Op 6 juli 2000 heeft [verweerder] opnieuw een aanvraag (hierna mede: de tweede aanvraag, hoewel gelet op het onder h vastgestelde feitelijk sprake was van een derde aanvraag, aldus het hof) ingediend tot verlening van een milieuvergunning voor de locatie aan de [c-straat] , welke vergunning door het College is verleend op 17 november 2000 (hierna mede: de tweede vergunning). De AbRvS heeft bij uitspraak van 29 maart 2001 de vergunning vernietigd omdat het college had verzuimd de kennisgeving van het ontwerp van de vergunning aan te plakken aan het gemeentehuis.

n) Mr. Garretsen, advocaat, stuurt op 2 april 2001 namens [verweerder] een brief aan het college. Deze brief houdt, zakelijk weergegeven, in dat de milieuvergunning is vernietigd en dat [verweerder] geen gevolg kan geven aan de aangezegde leegoplevering per 1 mei 2001. De advocaat wenst wegens voorbereiding van een kort geding te vernemen of de Gemeente bereid is [verweerder] het voortgezet gebruik toe te staan tot de nieuwe milieuvergunning onherroepelijk is. De brief eindigt met:

“In afwachting, en als steeds geheel onder reserve van rechten,...”

o) Het College heeft op 3 juli 2001 een nieuwe beslissing op de aanvraag van 6 juli 2000 voor de milieuvergunning genomen en de vergunning (opnieuw) verleend (hierna: de derde vergunning). Bij uitspraak van 6 maart 2002 heeft de AbRvS de (derde) vergunning vernietigd. Volgens de desbetreffende uitspraak bood de aanvraag, kort gezegd, geen inzicht in de organisatie en de wijze waarop de bedrijfsvoering zou plaatsvinden. Meer in het bijzonder ontbrak informatie over de grenzen van de inrichting, de tijden en dagen dat de inrichting in werking zou zijn, het gebruik van de faciliteiten van de inrichting door derden, het aantal transportbewegingen en andere relevante geluidsbronnen.

p) Nadat [verweerder] aanvullende gegevens had verstrekt, heeft het college andermaal beslist op zijn aanvraag voor een milieuvergunning. Bij besluit van 20 november 2002 heeft het college de milieuvergunning verleend (hierna ook: de vierde vergunning). De AbRvS heeft in haar uitspraak van 13 augustus 2003 de meeste beroepsgronden verworpen, maar geoordeeld dat de opgelegde geluidsvoorschriften niet naleefbaar zijn en heeft deze voorschriften vernietigd. De AbRvS heeft het College opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak.

q) Het College heeft bij besluit van 9 september 2003, verzonden op 11 oktober 2003, (hierna ook: de vijfde vergunning) een nieuw geluidsvoorschrift aan de verleende vergunning toegevoegd en een ander voorschrift laten vervallen. Dit besluit is op 24 oktober 2003 onherroepelijk geworden.

r) Bij formulier van 13 februari 2004 heeft [verweerder] een melding ingevolge art. 8.19 van de Wet milieubeheer gedaan. Deze wijziging betreft een wijziging van de vormgeving van het gebouw en van materialen. Het College heeft de melding op 23 februari 2004 geaccepteerd.

s) Het College heeft op 22 maart 2005 onder meer aan [verweerder] geschreven:

“Onderwerp: schade ten gevolge van vernietigen milieuvergunningen voor inrichting aan de [c-straat] . (...)

Onzerzijds is opgemerkt dat de gemeente, als bevoegd gezag, verantwoordelijkheid draagt voor de totstandkoming van de milieuvergunningen die door de Afdeling zijn vernietigd. Aan het vernietigen van de eerste vergunning lagen geen verwijtbare fouten ten grondslag; de vergunning is vernietigd vanwege tussentijds gewijzigde regelgeving die terugwerkende kracht kende. Op grond van de uitspraken staat vast dat de andere twee milieuvergunningen zijn vernietigd vanwege procedurele fouten. (...)”

t) Mr. Garretsen, advocaat, heeft bij brief van 10 mei 2005 namens [verweerder] de Gemeente aansprakelijk gesteld, omdat [verweerder] zowel door het handelen als het nalaten van de Gemeente ernstige schade heeft geleden. Hij heeft verzocht binnen tien dagen bericht te ontvangen van de Gemeente dat zij aansprakelijkheid erkent.

u) Vervolgens heeft [verweerder] nog een kort geding aangespannen tegen de Gemeente. Daarin heeft hij gevorderd de Gemeente te veroordelen over te gaan tot (deel-)erkenning van de aansprakelijkheid en ter zake van die (deel-)erkenning een bankgarantie te geven aan SNS Bank voor 12 september 2006. Deze vorderingen zijn bij vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Almelo van 25 augustus 2006 afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang.

v) In 2008 heeft [verweerder] de gronden aan de [c-straat] verkocht.

w) In januari 2009 heeft [verweerder] het terrein en de opstallen aan de [a-straat 1] in Hengelo (O) (nu [d-straat 1] ) ontruimd. Hij woont thans in een huurwoning. De paarden heeft hij elders ondergebracht.

x) Bij vonnis van 12 april 2012 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Almelo bij wege van voorschot de Gemeente veroordeeld aan [verweerder] te betalen een bedrag van € 134.317,-, te vermeerderen met de wettelijke rente. De Gemeente heeft inmiddels aan het kort geding vonnis voldaan.

1.2

Bij inleidende dagvaarding van 21 februari 2007 heeft [verweerder] de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank Almelo en gevorderd (1) voor recht te verklaren dat de Gemeente onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld en dientengevolge schuld heeft en tot algehele schadeloosstelling van [verweerder] is gehouden, en (2) de Gemeente te veroordelen tot vergoeding van de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, met veroordeling van de Gemeente tot vergoeding van de wettelijke rente over het schadebedrag vanaf het moment dat de schade (voor het eerst) is ontstaan tot aan de dag der algehele voldoening.

Hiertoe heeft [verweerder] gesteld dat hij schade heeft geleden omdat door toedoen van de Gemeente pas in oktober 2003 een onherroepelijke milieuvergunning bestond en hij pas kon gaan bouwen als hij over deze vergunning beschikte ^[3] .

De Gemeente heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen van [verweerder] .

1.3

Bij vonnis van 19 december 2007 heeft de rechtbank de beide vorderingen van [verweerder] toegewezen, met de beperking dat de Gemeente - als gevolg van gedeeltelijke verjaring en een zekere mate van eigen schuld aan de zijde van [verweerder] - slechts die schade dient te vergoeden die het gevolg is van de onrechtmatige besluiten van 17 november 2000, 3 juli 2001 en 20 november 2002, waarbij de vertragingsschade dient te worden vergoed over de periode van 29 maart 2001 tot en met 22 ^[4] oktober 2003, met een vermindering van twintig procent over de periode van 6 maart 2002 tot en met 13 augustus 2003.

1.4

Bij exploot van 19 maart 2008 is [verweerder] van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het hof Arnhem (inmiddels Arnhem-Leeuwarden) met conclusie dat het hof het vonnis (gedeeltelijk) vernietigt en, opnieuw rechtdoende, de daarop betrekkelijke vorderingen van [verweerder] alsnog toewijst op de manier als bij inleidende dagvaarding gevorderd.

In appel heeft [verweerder] de voor hem ongunstige beslissingen van de rechtbank over de gedeeltelijke verjaring (
grief 1 ) en zijn eigen schuld (
grief 2 ) bestreden.

1.5

De Gemeente heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen van [verweerder] in hoger beroep. Tevens heeft zij incidenteel appel ingesteld, met conclusie dat het hof het bestreden vonnis gedeeltelijk vernietigt conform haar grieven - die betrekking hebben op (A) het volgens de Gemeente ontbrekende causale verband tussen de schade en het handelen van de Gemeente, nu de schade naar haar mening aan het (niet-)handelen van [verweerder] zelf is te wijten, (B) de te laat gelegen einddatum van de schadeperiode en (C) de te laag ingeschatte mate van eigen schuld aan de zijde van [verweerder] - en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van [verweerder] alsnog afwijst.

1.6

Bij tussenarrest van 21 mei 2013 heeft het hof (op p. 15) als
“Tussenconclusie” overwogen dat de grieven in incidenteel appel niet in de weg staan aan de toewijzing van de initiële vorderingen van [verweerder] en dat uit het slagen van de grieven 1 en 2 van [verweerder] in principaal appel blijkt dat de periode waarover de Gemeente schadevergoeding jegens [verweerder] is verschuldigd, zonder 20% eigen schuld vanwege fouten in de aanvraagfase, in beginsel langer is dan de rechtbank heeft geoordeeld, namelijk niet van (afgerond) 2001-2003 maar van (afgerond) 1995-2003 (rov. 4.31). Vervolgens heeft het hof - na reeds te hebben vastgesteld dat het bestaan of de mogelijkheid van schade als gevolg van de onrechtmatige daad aannemelijk is, hetgeen voldoende is voor een schadestaatprocedure, en dat is voldaan aan het
condictio sine qua non -verband ten aanzien van in elk geval de in het rapport Gloudemans berekende schade(posten) (rov. 4.27-4.30) - geoordeeld dat de grieven 1 en 2 van [verweerder] in het principale appel slagen, terwijl de grieven in het incidentele appel falen, behoudens voor zover de kwestie van de toerekening van de schade onder grief A is te begrijpen en daarover later zal worden geoordeeld, zodat het bestreden vonnis in zoverre zal moeten worden vernietigd (rov. 5.1).

Het hof heeft de zaak ten slotte aangehouden om reeds in de hoofdprocedure de schade te begroten, en heeft ter zake een comparitie van partijen gelast (rov. 5.2).

1.7

Bij akte uitlatingen en indiening producties ten behoeve van comparitie van 28 augustus 2013 ^[5] heeft de Gemeente ten aanzien van de toerekening van de schade onder meer erop gewezen dat het eerste besluit tot vergunningverlening is vernietigd wegens het ontbreken van een ammoniakreductieplan in de Gemeente en dat er geen plicht tot het vaststellen van een dergelijk plan bestond. De Gemeente had derhalve volgens haar ook ervoor kunnen kiezen om in het geheel geen plan vast te stellen, in welk geval de vergunning nimmer zou zijn verleend en dit een rechtens juist besluit zou zijn geweest. Om die reden ontbreekt volgens de Gemeente ieder rechtens relevant causaal verband tussen de grond voor vernietiging van de eerste vergunning en de door [verweerder] gestelde schade.

1.8

Nadat het hof partijen bij tussenarrest van 28 januari 2014 nog tot een nadere aktewisseling in de gelegenheid had gesteld, heeft het bij tussenarrest van 16 september 2014 geoordeeld dat niet gebleken is dat hervestiging met vergunningverlening niet mogelijk was, zodat de schade in beginsel toe te rekenen valt aan de vernietiging van de eerste (en latere) beschikking(en) (rov. 2.14). Ook de schadeposten die [verweerder] heeft opgevoerd, komen naar het oordeel van het hof voor toerekening in aanmerking (rov. 2.15). Voorts heeft het hof geoordeeld dat over de periode 1995-2000 de schade van [verweerder] overeenkomstig (de systematiek van) art. 6:101 BW voor 25% voor eigen rekening van [verweerder] blijft (rov. 2.20 en 2.23). Ten slotte heeft het hof een deskundige benoemd ter begroting van de schade, en bepaald dat aan deze deskundige de vraag zal worden voorgelegd welke schade [verweerder] heeft geleden in de periode 30 juni 1995 – 24 oktober 2003 als gevolg van de vernietiging door de AbRvS van de aan hem verleende milieuvergunningen (rov. 2.22-2.23).

1.9

Bij beslissing van 9 december 2014 heeft het hof - op verzoek van de Gemeente - tegen het tussenarrest van 16 september 2014 tussentijds cassatieberoep opengesteld.

1.1

De Gemeente heeft vervolgens - tijdig ^[6] - cassatieberoep tegen de (tussen)arresten van 21 mei 2013 en 16 september 2014 ingesteld. [verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten; vervolgens hebben zij gere- en gedupliceerd.

2. Bespreking van het cassatiemiddel

2.1

Het cassatiemiddel bestaat uit zes onderdelen, waarvan enkele in meerdere subonderdelen zijn verdeeld.

2.2

Onderdeel 1 heeft betrekking op de rov. 2.7-2.14 van het tussenarrest van 16 september 2014 en kent elf subonderdelen. Genoemde rechtsoverwegingen en de daaraan voorafgaande rov. 2.6 luiden als volgt:

“
Causaal verband/toerekening schade

2.6

Na deze aktenwisseling hebben partijen wederom gefourneerd en arrest gevraagd. Het hof zal thans, overeenkomstig het verzoek van de gemeente, allereerst beslissen op het verweer van de gemeente met betrekking tot de toerekening. De gemeente betwist, zo begrijpt het hof gelet op de antwoordakte (sub 5), in het bijzonder het causale verband van de schade met de vernietiging van de eerste vergunning van 19 mei 1994 (productie 18 bij akte van 21 maart 2007; zowel in de gedingstukken, het bestreden vonnis als in het tussenarrest abusievelijk aanduid (lees: aangeduid; LK) als daterende van 20 mei 1994) door de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 30 juni 1995.

2.7

Voor zover dit verweer niet reeds afstuit op hetgeen in het tussenarrest van 21 mei 2013 is overwogen, verwerpt het hof dit verweer en overweegt daartoe als volgt.

2.8

De gemeente heeft zowel in haar “akte uitlatingen en indiening producties ten behoeve van comparitie” (hierna: akte uitlating 28 augustus 2013) als bij gelegenheid van de comparitie van partijen op 28 augustus 2013 gesteld dat geen causaal verband bestaat tussen de grond voor vernietiging van het eerste vergunningsbesluit en de door [verweerder] gestelde schade. De reden voor vernietiging was het ontbreken van een ammoniakreductieplan, als bedoeld in de van 1 april 1996 tot 1 januari 2000 geldende Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet) in de gemeente. Een dergelijk plan bood een verruiming van de mogelijkheden tot vergunningverlening in verband met de mogelijkheid voor de gemeente om af te wijken van de strenge grenswaarden van de Interimwet. Er gold geen verplichting voor de gemeente om een dergelijk plan op te stellen. In de antwoordakte noemt de gemeente dit, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, een discretionaire bevoegdheid (antwoordakte sub 8-9). Bovendien geldt, aldus de gemeente, blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak: zonder plan geen vergunning. Van toerekening van schade aan de vernietigde eerste vergunning kan daarom volgens de gemeente geen sprake zijn. In het tussenarrest is [verweerder] in de gelegenheid gesteld hierop te reageren, hetgeen hij bij de onder 1.1 vermelde akte heeft gedaan.

2.9

Het hof overweegt als volgt. De centrale stelling van de gemeente is dat een rechtmatig besluit niet anders had kunnen luiden dan de weigering van de vergunning. Daarom is door de vernietiging van de eerste vergunning geen schade ontstaan, aldus de gemeente: De gemeente ziet hierbij evenwel voorbij aan de omstandigheid dat zij na de vernietiging van de eerste vergunning, zoals in de Algemene wet bestuursrecht besloten ligt, gehouden was om alsnog te beslissen op de op dat moment weer openliggende aanvraag (dan wel de gelijkluidende beslissing op bezwaar), zoals zij bij gelegenheid van de comparitie van partijen in hoger beroep ook heeft erkend (proces-verbaal 28 augustus 2014 pagina 4 laatste alinea) en het hof in het arrest van 21 mei 2013 in rechtsoverweging 4.14 reeds heeft beslist. Het staat tussen partijen vast dat de gemeente niet (spontaan) alsnog heeft beslist op de aanvraag voor een milieuvergunning van [verweerder] . Het verweer van de gemeente dat zij op basis van gedragingen van [verweerder] had geconcludeerd dat hij geen uitspraak meer verlangde op zijn aanvraag voor een vergunning gaat niet op, reeds omdat voor een afstand van recht het enkele stilzitten onvoldoende is. Dat [verweerder] uitdrukkelijk heeft afgezien van een nieuwe beslissing op zijn aanvraag is gesteld noch gebleken. Hiermee staat vast dat de gemeente ook in zoverre onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld, immers in strijd met de artikelen 7:11 en 7:25 Awb. Dat [verweerder] geen gebruik heeft gemaakt van publiekrechtelijke rechtsmiddelen tegen een dergelijk uitblijven van een beslissing staat aan de vaststelling van de onrechtmatigheid niet in de weg (HR 25 oktober 2002, NJ 2003,171).

2.1

Daarmee zou in het midden kunnen blijven of op 5 juni 1996 door [verweerder] een nieuwe vergunning is aangevraagd, zoals [verweerder] heeft gesteld. Immers, ook zonder een hernieuwde aanvraag was de gemeente gehouden tot het (opnieuw) beslissen op de aanvraag.

2.11

Het hof ziet evenwel aanleiding, mede gelet op het debat van partijen, deze vraag alsnog te beantwoorden. Het hof is, met [verweerder] , van oordeel dat voldoende is gebleken dat hij op 5 juni 1996 een nieuwe aanvraag heeft gedaan. De gemeente heeft dit in haar akte van 28 augustus 2013 immers niet bestreden; zij heeft zelfs gesteld dat zij bij haar brief van 21 november 1996 heeft aangegeven dat de aanvraag hoogstwaarschijnlijk zou stranden (akte sub 17), dat [verweerder] de gemeente met de aanvraag van 6 juni 1996 op een verkeerd spoor heeft gezet, dat [verweerder] nog na de brief van november 1996 meer dan een half jaar op die weg wilde doorgaan (sub 18) en dat de gestelde telefonische contacten van [verweerder] met de gemeente kennelijk betrekking hadden op de aanvraag van 6 juni 1996 (sub 19). Dit betekent dat ook in de (in elk geval impliciete) visie van de gemeente sprake was van een aanvraag. Dat de gemeente later in de procedure (bij antwoordakte), nadat [verweerder] de aanvraag en bijhorende stukken bij akte in het geding heeft gebracht (producties 4, 5 en 6 bij akte), alsnog heeft betwist dat uit deze stukken kan worden afgeleid dat de aanvraag ook daadwerkelijk bij haar is ingediend (antwoordakte sub 12), is onvoldoende gemotiveerd. De uitdrukkelijke stelling van [verweerder] dat hij de aanvraag ter hand heeft gesteld aan mevrouw Arkink van de gemeente (akte uitlating verweren van 25 februari 2014 onder punt 19) is daarmee immers niet (voldoende) weersproken, ook niet in de antwoordakte van de gemeente. Het aanbod van de gemeente tot bewijslevering wordt gepasseerd, nu dit aanbod slechts ziet op het bewijs van het ontbreken van een aanvraag in de gemeentelijke administratie en de gebruikelijke gemeentelijke registratiewijze van een aanvraag, maar niet op de vraag of de aanvraag is ingediend op de wijze zoals [verweerder] heeft gesteld. De stelling dat de gemeente reeds op de comparitie zou hebben verklaard dat de aanvraag niet is ingediend (antwoordakte sub 19 bovenaan) wordt gepasseerd, nu daarvoor in het proces-verbaal van de comparitie van partijen geen aanknopingspunt is te vinden. In het proces-verbaal is opgenomen: “
Van de kant van de gemeente wordt aangegeven dat uit onderzoek van de dossiers is gebleken dat de gemeente niet een aanvraag van [verweerder] bekend is ”. Dit sluit aan bij de eerdere en latere stellingen van de gemeente en ziet op de kwestie of een aanvraag in de gemeentelijke administratie aanwezig is. Dat er geen aanvraag zou zijn geweest op de wijze zoals [verweerder] heeft gesteld, blijkt evenwel niet uit deze passage. Dat het proces-verbaal onjuist of onvolledig zou zijn, is gesteld noch gebleken. Het hof wijst er in dat verband nog op dat ook [betrokkene] van DLV Bouw Milieu Techniek, adviseur van [verweerder] , er reeds in 2002 vanuit ging dat er in juni 1996 een aanvraag was ingediend die nog steeds bij de gemeente lag en nog niet behandeld was, zoals blijkt uit de notitie van 26 maart 2002 (productie 12 bij akte uitlating verweren van [verweerder] , pagina’s 3 en 7). Daarmee verwerpt het hof de stelling van de gemeente dat de aanvraag niet is ingediend.

2.12

Dat een nieuw besluit uitsluitend een weigering zou hebben betekend, zoals de gemeente heeft gesteld, staat naar het oordeel van het hof onvoldoende vast. In elk geval heeft de gemeente zichzelf de mogelijkheid ontnomen om dat in rechte vast te stellen nu zij, zoals hiervoor is overwogen, heeft nagelaten alsnog opnieuw te beslissen op de aanvraag waartoe zij rechtens gehouden was.

2.13

In dit verband is voorts van belang dat de gemeente het in eigen hand had om met een ammoniakplan alle voorwaarden te scheppen om de vergunning, thans rechtens juist, alsnog aan [verweerder] te verlenen. Dat zij daartoe niet bereid was, is onvoldoende gesteld en gebleken. Immers, uit de omstandigheid dat de gemeente in haar herzieningsverzoek van 31 augustus 1995 bij de Afdeling bestuursrechtspraak zelf heeft benadrukt dat zij beschikte over een notitie ‘Beoordeling Veehouderij en Hinderwet’, die gelijk zou staan aan een ammoniakreductieplan, dient te worden afgeleid dat de gemeente kennelijk van oordeel was dat op basis van haar (zoals blijkt uit voormelde notitie, kennelijk verruimde) beleid vergunningverlening mogelijk was. Dit vindt bevestiging in het vervolg van het herzieningsverzoek van 31 augustus 1995 waarin uitdrukkelijk wordt verzocht alsnog te beslissen dat de vergunning aan [verweerder] op goede gronden is verleend (productie 2 bij akte uitlating verweren van [verweerder] ). Gelet op deze stellingname van de gemeente zélf dient, zonder genoegzame toelichting die ontbreekt, voorts te worden aangenomen dat, zou het ontbreken van een formeel ammoniakreductieplan in de weg hebben gestaan aan vergunningverlening aan [verweerder] , en zou tevens niet de voormelde notitie aan een dergelijk plan gelijk gesteld mogen worden - zoals de gemeente zelf heeft gesteld dat dit wel mocht -, de gemeente de bereidheid had om medewerking te verlenen aan de vestiging van het bedrijf van [verweerder] ter plaatse en om de formele kaders te scheppen om vergunningverlening mogelijk te maken, zo nodig door het alsnog opmaken van een dergelijk plan. Dat de gemeente daartoe (als gezegd) niet bereid was, is gesteld noch gebleken en evenmin dat daaraan politieke of bestuurlijke bezwaren in de weg zouden hebben gestaan. De enkele omstandigheid dat de voormelde notitie niet de status had van een plan als bedoeld in de Interimwet, zoals de gemeente heeft benadrukt, staat aan dit oordeel niet in de weg. Het hof wijst er voorts op dat dit oordeel in zoverre bevestiging vindt in de brief van de Dienst Stadsontwikkeling van 21/22 november 1996 aan de adviseur van [verweerder] (productie 8 akte uitlating verweren van [verweerder] ) waar geschreven wordt: “
Op zich lijkt een milieuvergunning voor de inrichting aan de [a-straat 1] alhier (...) in beginsel niet zondermeer onmogelijk. ”. Dat het hier gaat om het perceel aan de [a-straat 1] , zijnde de destijds bestaande bedrijfsvestiging van [verweerder] , maakt het voormelde oordeel niet anders.

Het hof stelt ten slotte vast dat de gemeente uiteindelijk de gevraagde milieuvergunning voor de stoeterij heeft verleend, welke vergunning ook onaantastbaar is geworden. Hieruit volgt dat ook de verlengde besluitvorming geleid heeft tot het door [verweerder] gewenste resultaat.

2.14

Het hof is daarmee, anders dan de gemeente, van oordeel dat niet gebleken is dat hervestiging met vergunningverlening niet mogelijk was, zodat de schade in beginsel toe te rekenen valt aan de vernietiging van de eerste (en latere) beschikking(en).”

2.3

Subonderdeel 1.1 klaagt dat als de rov. 2.7-2.14 van het bestreden arrest zo moeten worden begrepen dat causaal verband bestaat tussen de vernietiging van de eerste milieuvergunning en de door [verweerder] geleden schade omdat de Gemeente de milieuvergunning na de vernietiging daarvan op 30 juni 1995 alsnog had kunnen verlenen (al dan niet na het opstellen van een ammoniakreductieplan) en niet is gesteld of gebleken dat de Gemeente niet bereid was om dat te doen en evenmin van andersoortige belemmeringen, deze beslissing onjuist is.

Volgens het subonderdeel is bepalend voor de vraag of een dergelijk causaal verband aanwezig is of ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Is dat het geval, dan ontbreekt het vereiste causale verband. Nu blijkens rov. 2.13 vaststaat dat een formeel ammoniakreductieplan ten tijde van de verlening van de oorspronkelijke milieuvergunning ontbrak, had de Gemeente, achteraf gezien, deze vergunning op 20 (19; LK) mei 1994 - vanwege de terugwerkende kracht van de IAV - rechtmatig kunnen en ook moeten weigeren, aangezien voor de vergunningverlening een formeel ammoniakreductieplan noodzakelijk was. In dat verband is - anders dan het hof overwoog - niet van belang of de Gemeente de bereidheid had om medewerking aan de vestiging van het bedrijf van [verweerder] ter plaatse te verlenen en evenmin of is gesteld of gebleken dat politieke of bestuurlijke bezwaren aan vergunningverlening in de weg zouden hebben gestaan. Bepalend voor het aannemen van causaal verband is immers niet of de Gemeente de milieuvergunning op enig moment (na de vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak op 30 juni 1995) rechtmatig had kunnen verlenen, maar of zij de milieuvergunning rechtmatig had kunnen (of zelfs moeten) weigeren ten tijde van het verlenen van de oorspronkelijke milieuvergunning op 20 (19; LK) mei 1994.

Ook is niet van belang of de Gemeente zelf meende dat haar notitie
“Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” gelijk zou staan aan een ammoniakreductieplan. Uit de uitspraak van de AbRvS blijkt dat deze notitie rechtens niet als een ammoniakreductieplan kon gelden en dus geen basis kon vormen voor de rechtsgeldige verlening van de (oorspronkelijke) milieuvergunning.

2.4

Subonderdeel 1.2 klaagt dat als in de rov. 2.12-2.14 van het bestreden arrest ligt besloten dat de Gemeente op het moment dat zij op 20 (19; LK) mei 1994 de milieuvergunning verleende, achteraf gezien ook een rechtmatige milieuvergunning had kunnen verlenen, de beslissing eveneens onjuist is, omdat uit de uitspraak van de AbRvS van 30 juni 1995 - waarin de vergunning werd vernietigd - blijkt dat het daarvoor noodzakelijke ammoniakreductieplan ontbrak.

2.5

Subonderdeel 1.3 betoogt dat het hof in de rov. 2.9-2.14 van het bestreden arrest heeft miskend dat de beslissing op de oorspronkelijke aanvraag van [verweerder] dan wel (als een zodanige aanvraag is gedaan) op de hernieuwde aanvraag van 5 juni 1996, slechts een weigering zou kunnen inhouden omdat de Gemeente rechtens niet was gehouden een ammoniakreductieplan op te stellen. Voor zover ’s hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat de Gemeente rechtens wel tot het vaststellen van een ammoniakreductieplan was gehouden, is zijn beslissing volgens het subonderdeel onjuist.

2.6

Met betrekking tot deze subonderdelen is het volgende van belang.

2.7

Zoals blijkt uit rov. 4.5 van het tussenarrest van 21 mei 2013, is tussen partijen niet in geschil dat met de uitspraken van de AbRvS van 1995, 2001, 2002 en 2003, waarbij de aan [verweerder] verleende vergunningen zijn vernietigd, de onrechtmatigheid van de desbetreffende besluiten van de Gemeente jegens [verweerder] is komen vast te staan.

2.8

Zoals reeds de rechtbank in (rov. 15 van) haar vonnis van 19 december 2007 heeft vastgesteld - en de Gemeente, terecht, in hoger beroep niet heeft bestreden -, is volgens vaste jurisprudentie ^[7] met deze vernietiging ook gegeven dat het onrechtmatig handelen aan de Gemeente is toe te rekenen. De schuld van het overheidslichaam is met een dergelijke vernietiging in beginsel gegeven. Dat geldt ook als het overheidslichaam geen enkel verwijt treft. Dan moet worden aangenomen dat het onrechtmatige besluit (in de terminologie van art. 6:162 BW) voor rekening van het overheidslichaam komt. Niet uitgesloten is dat hierop onder bijzondere omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt.

Dat geldt derhalve ook voor de onrechtmatige verlening van de eerste vergunning, die naar het oordeel van de AbRvS niet voldeed aan de IAV, die op 26 augustus 1994 ^[8] - met terugwerkende kracht voor reeds verleende vergunningen waartegen beroep nog aanhangig was ^[9] - in werking was getreden.

2.9

Onrechtmatigheid van het besluit waarbij de eerste vergunning is verleend en toerekenbaarheid daarvan aan de Gemeente zijn daarmee (in beginsel) gegeven. In hoger beroep diende derhalve - behoudens de vragen met betrekking tot eventuele verjaring, het einde van de schadeperiode en eigen schuld van [verweerder] - nog slechts de vraag te worden beantwoord welke schade als een
gevolg van de onrechtmatige besluitvorming aan de Gemeente kan worden toegerekend (vergelijk de
“dientengevolge” -eis van art. 6:162 lid 1 BW; vergelijk voorts art. 6:98 BW).

2.1

Zoals hiervóór (onder 2.2) reeds vermeld, heeft onderdeel 1 betrekking op de rov. 2.7-2.14 van het tussenarrest van 16 september 2014. In rov. 2.7 heeft het hof minst genomen gesuggereerd dat het verweer van de Gemeente dat causaliteit met betrekking tot schade als gevolg van de eerste vergunningverlening ontbreekt, (althans ten dele) reeds weerlegging heeft gevonden in hetgeen het hof in het tussenvonnis van 21 mei 2013 heeft overwogen (
“Voor zover dit verweer niet reeds afstuit op hetgeen in het tussenarrest van 21 mei 2013 is overwogen, verwerpt het hof dit verweer en overweegt daartoe als volgt” ). Kennelijk heeft het hof hier gedoeld op de rov. 4.14 en 4.30 van het tussenarrest van 21 mei 2013, welke rechtsoverwegingen ik hieronder integraal weergeef:

“4.14 Voor een beroep op onrechtmatige daad bieden de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over de afzonderlijk vernietigde vergunningen de basis voor de vorderingen van [verweerder] . De vernietiging van elk van deze besluiten leidt tot rechtens te onderscheiden aansprakelijkheden. De schadevergoeding ziet daarmee in zijn totaliteit op de periode 1995-2003 (de grief van de gemeente omtrent deze einddatum komt hierna aan de orde), toen de vergunning onherroepelijk is geworden. Strikt genomen heeft [verweerder] daardoor geen belang meer bij de beoordeling van zijn stelling dat sprake is van een overkoepelende verplichting van de gemeente, ook wel aangeduid als: “een doorlopende lijn”, daaruit bestaande dat hij in 1993 een milieuvergunning heeft gevraagd en deze door fouten van de gemeente pas in 2003 is verkregen. Het hof overweegt in zoverre ten overvloede nog het volgende. Na de vernietiging van de eerste vergunning heeft de gemeente niet meer een nieuwe beslissing genomen op de toen wederom openliggende aanvraag van [verweerder] om een milieuvergunning, zoals bij gelegenheid van de pleidooien is erkend. De reden daarvoor kon desgevraagd niet worden opgehelderd.
Voor zover bij de pleidooien is opgemerkt dat niet meer is beslist omdat de vergunning toch niet kon worden verleend, naar het hof begrijpt in verband met de ammoniakproblematiek, passeert het hof dit verweer. Immers, de gemeente heeft wel zelf herziening van de (eerste) uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak gevraagd (daargelaten dat als gevolg van het verzuim om het griffierecht tijdig te voldoen, de gemeente in die herziening niet-ontvankelijk is verklaard) en zij was kennelijk op dat moment van oordeel dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak niet in stand kon blijven, althans voor herziening vatbaar was, hetgeen niet anders kan worden begrepen dan dat de gemeente kennelijk van oordeel was dat de vergunning in stand diende te blijven. Het hof constateert voorts dat de houding van de gemeente om niet meer op de aanvraag te beslissen, zonder toelichting die ontbreekt, zich niet verhoudt met de mededeling in haar brief van 22 maart 2005 aan [verweerder] (rechtsoverweging 3.20) dat zij “
als bevoegd gezag, verantwoordelijkheid draagt voor de totstandkoming van de milieuvergunningen die door de Afdeling zijn vernietigd .” Deze houding verhoudt zich evenmin met de omstandigheid dat de derde en de vierde vergunning telkenmale door de gemeente is verleend op basis van de aanvraag van 6 juli 2000 ter zake van de tweede vergunning. In zoverre is dus ook onjuist de stelling van de gemeente dat [verweerder] feitelijk elke keer een afzonderlijke en nieuwe aanvraag heeft ingediend (memorie van antwoord sub 22).

(…)

“4.30 Het hof overweegt als volgt. Uit het voorgaande volgt dat de schadeperiode loopt van (afgerond) 1995-2003. Dat betekent dat zowel het rapport Kromhof, dat er van uitgaat dat de schade doorloopt tot 2010, als het rapport Gloudemans, dat de schade beperkt tot de periode 2001-2003, niet volledig kan worden gebruikt voor de schadevaststelling. Wel volgt daaruit dat er in elk geval schade is, ten minste tot het bedrag als door Gloudemans is berekend. Hiermee staat voldoende vast dat het aannemelijk is dat de mogelijkheid van schade is geleden, zoals de voormelde maatstaf voor verwijzing naar de schadestaatprocedure luidt, zodat de vordering van [verweerder] inhoudende schadevergoeding op te maken bij staat in zoverre toewijsbaar is.
Voorts staat voldoende vast dat in elk geval ten aanzien van de in het rapport Gloudemans berekende schade(posten) voldaan is aan het condictio sine qua non verband , zodat de grief in zoverre faalt. Het door de gemeente gestelde gebrek aan voortvarendheid aan de zijde van [verweerder] tot hervestiging van zijn bedrijf staat aan dit oordeel niet in de weg.
Of en zo ja, welke schadeposten toewijsbaar zijn en of het gestelde gebrek aan voortvarendheid van [verweerder] daaraan in de weg staat, ziet niet op het condictio sine qua non verband maar op de vraag of deze posten toegerekend kunnen worden aan de onrechtmatige daden van de gemeente . Deze vraag behoeft op dit moment in het kader van de toewijzing van de vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat geen behandeling. Wel zal deze vraag worden betrokken bij de schadevaststelling, zoals hierna aan de orde zal komen.” (onderstrepingen toegevoegd; LK).

2.11

Met deze laatste rechtsoverweging had het hof het
condictio sine qua non -verband ten aanzien van de (vertragings-)schade als gevolg van het
eerste vernietigde besluit tot vergunningverlening - dat valt buiten de periode van de in het rapport Gloudemans berekende schade(posten) - nog niet vastgesteld.

2.12

In de rov. 2.6-2.14 van het tussenarrest van 16 september 2014 (zoals hiervóór onder 2.2 opgenomen) heeft het hof geoordeeld dat, voor zover het verweer van de Gemeente met betrekking tot het vermeende ontbreken van het causale verband tussen de vernietiging van de eerste vergunning en de gestelde schade niet reeds afstuit op hetgeen in het tussenarrest van 21 mei 2013 is overwogen, dit verweer moet worden verworpen. Daartoe heeft het hof - samengevat - het navolgende overwogen:

1) Met haar centrale stelling dat een rechtmatig besluit niet anders had kunnen inhouden dan een weigering van de vergunning, ziet de Gemeente eraan voorbij dat zij na de vernietiging van de eerste vergunning was gehouden om alsnog te beslissen op de op dat moment weer openliggende aanvraag. Dat laatste heeft de Gemeente ten onrechte niet gedaan, waarmee vaststaat zij ook in zoverre onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld (rov. 2.9).

2) Daarbij komt dat [verweerder] een hernieuwde aanvraag had gedaan, waarop de Gemeente gehouden was te beslissen, hetgeen eveneens ten onrechte niet is geschied (rov. 2.10-2.11).

3) Naar het oordeel van het hof staat onvoldoende vast dat een nieuw besluit uitsluitend een weigering had kunnen inhouden. In elk geval heeft de Gemeente zich de mogelijkheid ontnomen om zulks in rechte vast te stellen door na te laten alsnog opnieuw op de aanvraag te beslissen, waartoe zij rechtens was gehouden (rov. 2.12).

4) Daarbij is van belang dat de Gemeente het in eigen hand had om met een ammoniakreductieplan alle voorwaarden te scheppen om de vergunning, thans rechtens juist, alsnog aan [verweerder] te verlenen. Gelet op de stellingname van de Gemeente zelf dient, zonder genoegzame toelichting, die ontbreekt, te worden aangenomen dat, zou het ontbreken van een formeel ammoniakreductieplan aan vergunningverlening aan [verweerder] in de weg hebben gestaan, en zou de notitie
“Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” niet aan een dergelijk plan mogen worden gelijkgesteld, de Gemeente de bereidheid had om medewerking te verlenen aan de vestiging van het bedrijf ter plaatse en om de formele kaders te scheppen om vergunningverlening mogelijk te maken, zo nodig door het alsnog vaststellen van een dergelijk plan. Dat de Gemeente daartoe niet bereid was, is gesteld noch gebleken en evenmin dat daaraan politieke of bestuurlijke bezwaren in de weg zouden hebben gestaan (rov. 2.13).

5) Op grond van dit een en ander is het hof van oordeel dat niet is gebleken dat hervestiging met vergunningverlening onmogelijk was, zodat de schade in beginsel aan de vernietiging van de eerste (en latere) beschikking(en) valt toe te rekenen (rov. 2.14).

2.13

Subonderdeel 1.1 doet een beroep op het in de bestuursrechtspraak ^[10] gehanteerde leerstuk van de zogenoemde
“retrospectieve vergelijking met het hypothetisch rechtmatig besluit” ^[11] , volgens welk leerstuk causaal verband (in de zin van
condictio sine qua non -verband) tussen een (door de bestuursrechter vernietigd en deswege onrechtmatig) besluit en de als gevolg van dat besluit geleden schade ontbreekt, als ten tijde van het vernietigde besluit een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Volgens het subonderdeel had de Gemeente de gevraagde vergunning rechtmatig kunnen en ook moeten weigeren, nu voor de rechtmatige verlening van een vergunning een formeel ammoniakreductieplan noodzakelijk was. Bij die stand van zaken is, nog steeds volgens het subonderdeel, niet van belang of de Gemeente de bereidheid had om medewerking aan de vestiging van het bedrijf van [verweerder] ter plaatse te verlenen, of de Gemeente zelf meende dat haar notitie
“Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” aan een ammoniakreductieplan zou gelijkstaan en of politieke of bestuurlijke bezwaren aan het opstellen van een formeel ammoniakreductieplan in de weg stonden.

2.14

Doorgaans betreft het bedoelde leerstuk een “belastend” besluit, zoals bijvoorbeeld een weigering van een gevraagde vergunning, welke besluit door de bestuursrechter wordt vernietigd. Volgens het leerstuk van de besluitaansprakelijkheid verplicht het alsdan voor onrechtmatig te houden besluit de betrokken overheid in beginsel tot vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade (in het geval van een geweigerde vergunning zal dat doorgaans vertragingsschade zijn, ontstaan doordat de aanvrager van de vergunning de door hem beoogde exploitatie niet heeft kunnen aanvangen), tenzij een
condictio sine qua non -verband tussen het voor onrechtmatig te houden besluit en die schade ontbreekt. Dat laatste is in het bijzonder dan het geval, indien in plaats van het vernietigde besluit reeds aanstonds een wél rechtmatig besluit had kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade als het vernietigde besluit tot gevolg zou hebben gehad. Doorgaans gaat het dan om een besluit van gelijke strekking als het vernietigde besluit; zo staat in het voorbeeld van de vernietigde weigering van de gevraagde vergunning aan causaal verband in de weg dat de gevraagde vergunning ook rechtmatig had kunnen worden geweigerd. Waar ook een rechtmatige weigering mogelijk was, heeft de aanvrager als gevolg van de onrechtmatige weigering geen voor vergoeding in aanmerking komende schade geleden.

2.15

Het onderhavige geval is in die zin atypisch, dat het vernietigde besluit een begunstigend besluit was, immers strekte tot verlening van de door [verweerder] gevraagde vergunning. De vernietiging van een dergelijk besluit impliceert dat het besluit voor onrechtmatig moet worden gehouden, volgens de rechtspraak van de Hoge Raad óók jegens de aanvrager van het besluit die daartegen niet langs bestuursrechtelijke weg is opgekomen ^[12] . Ook de aanvrager lijdt in een dergelijk geval schade, niet zozeer als gevolg van het besluit op zich (dat hem toestond de hem vergunde activiteiten aan te vangen), maar als gevolg van de vernietiging van dat besluit wegens de daaraan klevende gebreken. Voor aansprakelijkheid voor die schade zou grond kunnen bestaan, als moet worden aangenomen dat het bestuursorgaan het gevraagde besluit ook rechtmatig, zonder de daaraan in werkelijkheid klevende gebreken, had kunnen nemen. Terwijl in het zich doorgaans voordoende geval causaal verband wordt uitgesloten door de mogelijkheid dat het gebrekkige belastende besluit ook rechtmatig had kunnen worden genomen, wordt causaal verband juist gevestigd door de mogelijkheid dat het bestuursorgaan de tot vernietiging leidende gebreken in het begunstigende besluit had kunnen voorkomen.

2.16

Het subonderdeel betoogt dat in het onderhavige geval aan causaal verband in de weg staat dat de Gemeente rechtmatig een besluit van geheel andere strekking dan het vernietigde besluit had kunnen en had moeten nemen. Waar een ammoniakreductieplan ontbrak, had de Gemeente de gevraagde vergunning, in plaats van haar te verlenen, kunnen en moeten weigeren.

2.17

Hoewel het hof zich niet met zoveel woorden over het in de onderhavige zaak als
“hypothetisch rechtmatig” geldende besluit heeft uitgelaten, is het, voor het geval dat de gebrekkige vergunning wordt “weggedacht”, onmiskenbaar van een ander scenario dan het subonderdeel uitgegaan.

Het hof heeft benadrukt dat de Gemeente [verweerder] tegemoet wilde komen en dat zij zulks ook rechtmatig had kunnen doen, nu zij het in haar vermogen had het voor een rechtmatige vergunningverlening vereiste ammoniakreductieplan tot stand te brengen en niet gebleken is dat politieke en bestuurlijke bezwaren aan zodanige totstandbrenging in de weg stonden. Ik acht die gedachtegang niet onbegrijpelijk, alhoewel de vraag kan rijzen of de Gemeente op de terugwerkende kracht van de IAV had kunnen anticiperen, in die zin, dat reeds ten tijde van de eerste vergunning een (aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend) ammoniakreductieplan gereed had kunnen zijn. Overigens ligt het in de door het hof gevolgde benadering (volgens welke de Gemeente, mede blijkens de latere ontwikkelingen, [verweerder] de gevraagde vergunning wilde verlenen) voor de hand dat de Gemeente, indien zij zich bewust was geweest van de volgens de AbRvS uit de IAV voortvloeiende eisen, zo nodig enige tijd met het nemen van een besluit zou hebben gewacht, in plaats van de gevraagde vergunning, zoals het subonderdeel wil, aanstonds te weigeren.

Anderzijds is het juist dat, zoals het subonderdeel benadrukt, gegeven het ontbreken van een (aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend) ammoniakreductieplan, de Gemeente op het moment van de eerste vergunningverlening geen ander rechtmatig besluit dan een besluit, strekkende tot weigering van de gevraagde vergunning, had kunnen nemen.

2.18

Als punt van kritiek op de bestuursrechtspraak over de retrospectieve vergelijking met het hypothetisch rechtmatig besluit is wel geformuleerd dat daarin als criterium wordt gehanteerd welk rechtmatig besluit
had kunnen worden genomen , terwijl het bij de beoordeling van het vereiste
condictio sine qua non -verband aankomt op de vraag of het bestuursorgaan, indien het zich de gebrekkigheid van het in werkelijkheid genomen besluit bewust zou zijn geweest, een ander en wel rechtmatig besluit
zou hebben genomen . Kortmann schrijft daarover ^[13] :

“Anders dan bij de csqn-toets vraagt de Afdeling zich namelijk niet af welk besluit in plaats van het onrechtmatige besluit
zou zijn genomen, maar welk besluit genomen
had kunnen worden . Daarmee wijkt zij af van een aantal uitspraken van de burgerlijke rechter (…). Wat er ook zij van deze kritiek, de Afdeling heeft er geen aanleiding in gezien haar rechtspraak op dit punt bij te stellen. Vanuit praktisch oogpunt is dit ook wel begrijpelijk, nu het achteraf nog wel vast te stellen is welk besluit rechtens genomen
had kunnen worden , maar het niet eenvoudig is te bepalen welk besluit daadwerkelijk genomen
zou zijn in plaats van het onrechtmatige besluit. Men zou deze - aansprakelijkheidsbeperkende - variant op de csqn-toets kunnen zien als een verfijning op basis van art. 6:98 BW.”

Als correctie stelt Kortmann voor dat de bestuursrechter niet alleen moet nagaan of van meet af aan een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen, maar ook welk besluit er daadwerkelijk zou zijn genomen, als het onrechtmatige besluit achterwege zou zijn gebleven ^[14] :

“Toch vind ik dat een paar koerscorrecties op hun plaats zijn. De eerste besprak ik al: de Afdeling zou de obscure leer van het (…)
rechtmäβige Alternativverhalten weer moeten verruilen voor de echte
condicio sine qua non -toets, omdat alleen die toets recht doet aan het beginsel van restitutio in integrum. Dat betekent dus dat de bestuursrechter niet alleen moet nagaan of van meet af aan een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, maar ook welk besluit er daadwerkelijk genomen zou zijn.”

Ook elders in de literatuur wordt wel verdedigd dat het niet volstaat dat het bestuursorgaan een wel rechtmatig besluit had kunnen nemen, maar dat mede is vereist dat het bestuursorgaan dit ook zou hebben gedaan. Daarbij ligt het voor de hand het onderzoek naar een hypothetisch rechtmatig besluit met name te richten op een besluit met dezelfde rechtsgevolgen (en, zo men wil, van gelijke strekking) als het besluit dat het bestuursorgaan in werkelijkheid heeft genomen, omdat daarmee de kennelijke intenties van het bestuursorgaan zo dicht mogelijk worden benaderd. Schlössels en Zijlstra beschrijven de toepassing van de
condictio sine qua non -leer in verband met de aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten aldus ^[15] :

“Bij de besluitenaansprakelijkheid kan deze leer zo worden toegepast dat géén causaal verband tussen een (primair) onrechtmatig besluit en de schade wordt aangenomen als deze schade óók, en wel in dezelfde omvang, zou zijn ontstaan indien het bestuursorgaan direct een rechtmatig besluit zou hebben genomen (en dit besluit ook had kunnen nemen). De csqn-toets wordt dan zo aangepast dat niet wordt vergeleken met de situatie dat helemaal geen besluit zou zijn genomen, maar met de situatie dat er ten tijde van de onrechtmatige besluitvorming een rechtmatig besluit met
dezelfde rechtsgevolgen zou zijn genomen. Het gaat dan om de vraag of een zodanig rechtmatig besluit inderdaad genomen had kunnen worden en of het bestuursorgaan dat ook zou hebben gedaan. Is dat het geval dan ontbreekt in zoverre oorzakelijk verband.”

Over de bewijslast schrijven dezelfde auteurs ^[16] :

“Of er ten tijde van een onrechtmatig besluit ook een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen mag mede worden afgeleid uit latere rechtmatige (verlengde) besluitvorming. De bewijslast ten aanzien van het ‘hypothetisch rechtmatige besluit’ ligt primair bij het bestuursorgaan. Dit orgaan zal causaliteit met succes kunnen ontkennen door aannemelijk te maken dat het inderdaad ook een rechtmatig besluit (met dezelfde rechtsgevolgen) tot stand had kunnen brengen en dat het dat ook zou hebben gedaan.”

De AbRvS wordt in de gevolgde benadering ook wel bijgevallen, in het bijzonder door Di Bella, die, na erop te hebben gewezen dat het in veel gevallen moeilijk is om vast te stellen hoe een rechtmatig besluit zou hebben geluid, zeker als er sprake is van beleidsvrijheid ^[17] , meent dat de duidelijkheid die het (van de benadering door de burgerlijke rechter afwijkende ^[18] ) causaliteitscriterium van de AbRvS biedt, de doorslag moet geven. Overigens meent Di Bella dat het verschil in de praktijk niet erg groot zal zijn ^[19] :

“Het zal immers meestal gaan om besluiten, die - de formele vernietigingsgrond weggedacht - tot hetzelfde inhoudelijke besluit hadden kunnen leiden. Indien een bestuursorgaan een rechtmatig besluit met dezelfde inhoud had kunnen nemen, komt het mij voor dat hij dit vaak ook wel gedaan zou hebben. Hij heeft immers ook daadwerkelijk een dergelijk besluit genomen, zij het één met een formeel gebrek.”

Volledigheidshalve teken ik nog aan dat Lubach en Stortelder ^[20] hebben verdedigd dat uit HR 11 januari 2013 (
Gemeente Amsterdam/Have c.s. ) ^[21] zou kunnen worden afgeleid dat ook de Hoge Raad van oordeel is dat het enkele voorhanden zijn van een rechtmatig alternatief dat in ieder geval een deel van dezelfde schade zou hebben veroorzaakt, in de weg staat aan het aannemen van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en de geleden schade. Zij leiden dat hieruit af, dat de Hoge Raad in het genoemde arrest het eveneens rechtmatige alternatief van een
tijdige beslissing buiten beschouwing heeft gelaten. Naar mijn mening kan daaruit echter niet worden afgeleid dat de Hoge Raad met
ieder hypothetisch rechtmatig besluit genoegen neemt; in de bedoelde zaak, waarin aan de orde was dat de gemeente de wettelijke beslistermijn had overschreden omdat zij het door haar gevraagde Bibob-advies wilde afwachten, is weinig aannemelijk dat zij, in plaats van gebruik te maken van haar wettelijke bevoegdheid de beslistermijn te verlengen, tijdig maar zonder Bibob-advies zou hebben besloten. Kennelijk heeft de Hoge Raad in het genoemde arrest niet bedoeld bij de enkele beschikbaarheid van het rechtmatige alternatief van een termijnverlenging aan te sluiten, maar achtte hij dat alternatief ook meer aannemelijk dan het alternatief van een besluit, zonder dat over het gevraagde Bibob-advies kon worden beschikt.

2.19

Althans in het geval dat zich
meerdere alternatieven als hypothetisch rechtmatig besluit aandienen, kan de burgerlijke rechter mijns inziens bezwaarlijk een andere opvatting aanvaarden dan dat het meest aannemelijke van die alternatieven als referentiepunt geldt ^[22] . Het als “hypothetisch rechtmatig” meest voor de hand liggende alternatief is in het onderhavige geval
niet de door het subonderdeel bedoelde weigering. Gelet op de intenties van de Gemeente om [verweerder] de door hem gevraagde vergunning te verlenen, ligt het meest voor de hand dat de Gemeente, zo zij zich de volgens de AbRvS uit de IAV voortvloeiende eisen bewust was geweest, [verweerder] de gevraagde vergunning had verleend, ná daarvoor het vereiste formele kader (een aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend ammoniakreductieplan) in het leven te hebben geroepen. In de hypothetische situatie dat de Gemeente in plaats van de gebrekkige vergunningverlening een rechtmatig besluit had genomen, is de door het subonderdeel bedoelde (en van de destijds bestaande intenties van de Gemeente afwijkende) weigering onaannemelijk, óók als zou moeten worden aangenomen dat op het moment dat de gebrekkige vergunning werd verleend, een (aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend) ammoniakreductieplan nog niet voorhanden was. Aannemelijker dan dat de Gemeente de gevraagde vergunning in dat geval aanstonds zou hebben geweigerd, is dat de Gemeente haar besluit zou hebben aangehouden, totdat de gevraagde vergunning zou kunnen worden verleend. In dat verband teken ik nog aan dat in de rechtspraak van de bestuursrechter ook een rechtmatig besluit dat niet dan met enige vertraging had kunnen worden genomen, als in aanmerking te nemen hypothetisch rechtmatig besluit kan gelden. Wel kan een dergelijke (onvermijdelijke) vertraging ertoe leiden dat de schade die gedurende de tussentijd zou zijn geleden, moet worden vergoed ^[23] .

2.2

Subonderdeel 1.1 klaagt tevergeefs dat het hof van een onjuiste rechtsopvatting heeft blijk gegeven door niet als hypothetisch rechtmatig besluit een weigering van de gevraagde vergunning in aanmerking te nemen. Anders dan het subonderdeel betoogt, kon het hof wel degelijk van belang achten dat de Gemeente de bereidheid had om aan de vestiging van het bedrijf van [verweerder] ter plaatse medewerking te verlenen, dat niet gesteld of gebleken is dat politieke of bestuurlijke bezwaren aan vergunningverlening in de weg zouden hebben gestaan en dat de Gemeente zelf meende dat haar notitie
“Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” aan een ammoniakreductieplan zou gelijkstaan. Deze omstandigheden vormen immers een aanwijzing dat de intenties van de Gemeente op vergunningverlening waren gericht en dat de Gemeente niet van die intenties zou hebben afgezien als zij zich ervan bewust was geweest dat (als)nog een ammoniakreductieplan diende te worden opgesteld.

2.21

Ook subonderdeel 1.2 is naar mijn mening tevergeefs voorgesteld. In het bestreden oordeel ligt niet besloten dat de Gemeente op 20 (19; LK) mei 1994 zonder ammoniakreductieplan rechtmatig een vergunning had kunnen verlenen, maar dat zij, in de
hypothetische situatie dat zij zich van het vereiste van een ammoniakreductieplan bewust zou zijn geweest, tijdig (of althans op zo kort mogelijke termijn na 20 (19; LK) mei 1994) een dergelijk plan zou hebben vastgesteld en de gevraagde vergunning (alsnog) zou hebben verleend.

2.22

Subonderdeel 1.3, dat benadrukt dat de Gemeente rechtens niet was gehouden een ammoniakreductieplan op te stellen, treft evenmin doel. Het subonderdeel ziet eraan voorbij dat het voor de vaststelling van het causaal verband tussen het vernietigde (en deswege onrechtmatige) besluit tot vergunningverlening en de schade die [verweerder] als gevolg daarvan beweert te hebben geleden, niet aankomt op de vraag of de Gemeente was gehouden een ammoniakreductieplan op te stellen, maar of zij daartoe zou zijn overgegaan indien zij zich had gerealiseerd dat de vaststelling van een dergelijk plaan voor de door de haar beoogde verlening van de door [verweerder] gevraagde vergunning was vereist.

2.23

Subonderdeel 1.4 klaagt dat, indien de rov. 2.12-2.14 aldus moeten worden begrepen dat de Gemeente weliswaar niet reeds op 20 (19; LK) mei 1994 op rechtmatige wijze een vergunning had kunnen verlenen, maar wél op een later moment door alsnog een ammoniakreductieplan vast te stellen, rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is dat het hof heeft aangenomen dat causaal verband bestaat tussen de vernietiging van het besluit en de door [verweerder] geleden schade vanaf het moment van de vernietiging van de milieuvergunning op 30 juni 1995. Het hof had volgens het subonderdeel in dat geval moeten onderzoeken op welk moment de Gemeente dit plan zou hebben opgesteld, althans redelijkerwijs had moeten opstellen, en de milieuvergunning zou hebben verleend, althans redelijkerwijs zou hebben kunnen verlenen. Daarvoor was in ieder geval noodzakelijk dat [verweerder] de door hem op grond van de IAV en het toenmalige Inrichtingen- en vergunningenbesluit verplicht te verstrekken gegevens en bescheiden over de bij de beslissing op de aanvraag te betrekken verplaatsbare ammoniakproductierechten zou hebben overgelegd, aldus het subonderdeel.

2.24

Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat het hof blijkens de in rov. 2.23 en het dictum van het arrest van 16 september 2014 geformuleerde vraag aan de deskundige de schade als gevolg van de vernietiging van de eerste vergunning toerekenbaar heeft geacht met ingang van 30 juni 1995, de datum van de uitspraak van de AbRvS waarbij de eerste vergunning werd vernietigd. Dit oordeel impliceert dat, zo de Gemeente zich het vereiste van een (aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend) ammoniakreductieplan bewust zou zijn geweest, zij de gevraagde vergunning uiterlijk op die datum met inachtneming van een dergelijk plan zou hebben verleend. Het aldus op te vatten oordeel van het hof getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is ook niet zonder meer onbegrijpelijk.

Het wetsvoorstel IAV, waarin het ammoniakreductieplan regeling had gevonden (art. 8 van het ontwerp) en waarin bovendien al was voorzien in de uiteindelijk aan de wet verleende terugwerkende kracht in het geval dat een vergunning vóór het tijdstip van inwerking zou zijn verleend maar op een daartegen ingesteld beroep op dat tijdstip nog niet zou zijn beslist (art. 13 lid 4 van het ontwerp), is reeds op 25 juni 1993 bij de Tweede Kamer ingediend ^[24] ; het Staatsblad waarin de IAV is bekendgemaakt, is op 25 augustus 1994 uitgegeven. Nog daargelaten dat de Gemeente (en [verweerder] ) tot op zekere hoogte op de inwerkingtreding van de IAV had(den) kunnen anticiperen, valt niet zonder meer in te zien waarom de periode tussen 25 augustus 1994 en 30 juni 1995 onvoldoende zou zijn geweest voor de vaststelling van een ammoniakreductieplan en voor een rechtmatig besluit op basis van dat plan. Het subonderdeel verwijst in elk geval niet naar in de feitelijke instanties betrokken stellingen van de Gemeente, waaruit zou voortvloeien dat die periode tekortschoot. Evenmin valt zonder meer in te zien waarom [verweerder] in dat hypothetische geval niet de vereiste gegevens en bescheiden tijdig binnen die periode zou hebben kunnen overleggen.

2.25

Subonderdeel 1.5 klaagt dat ’s hofs overweging in rov. 2.13 - dat niet gesteld of gebleken is dat de Gemeente niet bereid was een ammoniakreductieplan op te stellen - zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is in het licht van het vaststaande feit dat de Gemeente geen ammoniakreductieplan heeft opgesteld en in het licht van de door het hof in rov. 3.13 van het tussenarrest van 21 mei 2013 genoemde omstandigheid dat de rechtbank de vorderingen van [verweerder] bij vonnis van 5 april 2000 heeft afgewezen in een procedure waarin [verweerder] een verklaring voor recht had gevraagd dat hij, gelet op het handelen of nalaten van de Gemeente, in overmacht verkeerde ten aanzien van de verplichting tot ontruiming van het perceel aan de [a-straat 1] . Nu [verweerder] , naar het hof in rov. 3.24 van zijn tussenarrest van 21 mei 2013 heeft vastgesteld, het bedoelde perceel pas in 2009 heeft ontruimd, terwijl hij daartoe blijkens genoemd vonnis ook al in de periode na de vernietiging van de milieuvergunning van 30 juni 1995 was gehouden, lag het voor de hand dat de Gemeente niet onverkort bereid was om een ammoniakreductieplan op te stellen. Bovendien had de Gemeente zich erop beroepen dat zij (rechtens) niet de verplichting had om een dergelijk plan vast te stellen. Gelet op deze omstandigheden valt niet zonder meer in te zien waarom de Gemeente in de (gehele) periode na de vernietiging van de vergunning op 30 juni 1995 tot en met de latere verlening van de milieuvergunning op 17 november 2000 zonder meer bereid was een ammoniakreductieplan op te stellen.

In dit verband heeft het hof volgens het subonderdeel voorts in rov. 2.13 miskend dat aan de omstandigheid dat uiteindelijk een milieuvergunning aan [verweerder] is verleend die (op 24 oktober 2003) onherroepelijk is geworden, geen betekenis toekomt. Deze vergunning is immers verleend onder vigeur van de Wet milieubeheer naar aanleiding van de op 6 juli 2000 ingediende aanvraag. Dat de vergunning onder vigeur van die wet (na de intrekking van de IAV op 1 januari 2002) kon worden verleend zonder ammoniakreductieplan, zegt dan ook niets over de vraag of de aanvragen van 20 mei 1994 (kennelijk wordt hier 25 november 1993 bedoeld; LK) of 5 juni 1996 hadden kunnen worden gehonoreerd. Er is dan ook in het kader van de uiteindelijk verleende vergunning geen sprake van verlengde besluitvorming naar aanleiding van de aanvraag die heeft geleid tot de vergunning van 20 (19; LK) mei 1994 of naar aanleiding van de aanvraag van 5 juni 1996, maar van besluitvorming naar aanleiding van de vanaf 6 juli 2000 gedane aanvraag. De door het hof bedoelde verlengde besluitvorming heeft derhalve niet geleid tot het door [verweerder] gewenste resultaat.

In aansluiting hierop heeft het hof in rov. 2.14 ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de aanvragen van 20 mei 1994 (kennelijk wordt hier bedoeld 25 november 1993; LK) dan wel die van 5 juni 1996 en de later op 6 juli 2000 ingediende aanvraag.

2.26

Of de Gemeente al dan niet bereid was zo nodig een ammoniakreductieplan op te stellen, is in het bijzonder van belang voor de beantwoording van de vraag of de Gemeente, in het (hypothetische) geval dat zij zich ten tijde van de eerste vergunning de noodzaak van een (aan de daaraan te stellen eisen beantwoordend) ammoniakreductieplan had gerealiseerd, de door [verweerder] gevraagde vergunning zou hebben geweigerd, dan wel een ammoniakreductieplan zou hebben vastgesteld om de door [verweerder] gevraagde vergunning vervolgens rechtmatig te verlenen. Het hof is kennelijk van dat laatste scenario uitgegaan en heeft als hypothetisch rechtmatig besluit kennelijk een uiterlijk op 30 juni 1995 rechtmatig te verlenen vergunning aangenomen. Aan de begrijpelijkheid van dat oordeel doet hetgeen het subonderdeel daartegen aanvoert, mijns inziens niet af.

Anders dan het subonderdeel zou kunnen suggereren, is niet juist dat de Gemeente in het geheel geen ammoniakreductieplan zou hebben vastgesteld. Zo wordt in de brief van de Gemeente van 21 november 1996 ^[25] gesproken van
“het ARP-Hengelo” , waarmee onmiskenbaar op een ammoniakreductieplan wordt gedoeld. Althans ten tijde van die brief was derhalve een ammoniakreductieplan van kracht. En ook al zou dat laatste anders zijn, dan zou dat nog niets zeggen over de bereidheid van de Gemeente om een dergelijk plan vast te stellen in de (hypothetische) situatie dat zij zich de noodzaak tot vaststelling van een dergelijk plan reeds voor 30 juni 1995 zou hebben gerealiseerd. Dat de Gemeente in
dat stadium geen ammoniakreductieplan heeft vastgesteld, ligt voor de hand, nu de Gemeente, zoals ook blijkt uit de uitspraak van de AbRvS van 30 juni 1995 ^[26] , van oordeel was dat haar (ook in rov. 2.13 genoemde) notitie
“Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” op grond van de IAV met een ammoniakreductieplan als bedoeld in die wet kon worden gelijkgesteld.

Voorts valt niet in te zien waarom de Gemeente, in verband met het feit dat [verweerder] , alhoewel daartoe gehouden, zijn oude perceel niet tijdig had ontruimd, niet onverkort bereid zou zijn geweest een ammoniakreductieplan vast te stellen. De verlening van de milieuvergunning voor de nieuwe locatie, waarvoor het ammoniakreductieplan noodzakelijk was, had deze ontruiming immers slechts kunnen bespoedigen, nu het ontbreken van een dergelijke vergunning althans één van de oorzaken was dat [verweerder] zijn oude perceel nog niet had ontruimd.

Dat, zoals het subonderdeel verder benadrukt, de Gemeente (rechtens) niet verplicht was een ammoniakreductieplan vast te stellen, sluit geenszins uit dat zij daartoe wél bereid was.

Aan de door het hof gevolgde gedachtegang staat evenmin in de weg dat de uiteindelijke milieuvergunning voor de stoeterij (die op 24 oktober 2003 onherroepelijk is geworden) niet onder vigeur van de IAV, maar onder vigeur van de Wet milieubeheer (zonder dat daartoe een ammoniakreductieplan was vereist) is verleend. De verlening door de Gemeente - op de aanvraag van 6 juli 2000 - van de tweede en de derde vergunning op 17 november 2000 respectievelijk 3 juli 2001, heeft immers nog wel degelijk onder vigeur van de IAV plaatsgevonden ^[27] . Ook daaruit kon het hof derhalve afleiden dat de Gemeente (ook ruimschoots na 30 juni 1995) bereid was onder vigeur van de IAV en binnen de formele kaders van die wet medewerking aan de vestiging van het bedrijf van [verweerder] ter plaatse te verlenen. Dat ook deze latere vergunningen - op procedurele gronden - door de AbRvS zijn vernietigd, doet aan de bedoelde bereidheid van de Gemeente niet af. Dat de uiteindelijk onherroepelijk geworden vergunning eerst is verleend nadat de IAV niet meer in werking was, doet dat evenmin.

Of, nu de uiteindelijke vergunning is verleend naar aanleiding van de aanvraag van 6 juli 2000, strikt genomen al dan niet kan worden gesproken van een verlengde besluitvorming naar aanleiding van de oorspronkelijke aanvraag van 25 november 1993 of die van 5 juni 1996, doet voor de begrijpelijkheid van de door het hof gevolgde gedachtegang ten slotte niet ter zake.

2.27

Subonderdeel 1.6 klaagt dat het in rov. 2.13 van het tussenarrest van 16 september 2014 kennelijk vervatte oordeel dat de Gemeente de milieuvergunning na de vernietiging op 30 juni 1995 had kunnen verlenen indien zij een ammoniakreductieplan zou hebben opgesteld, zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Het hof heeft daarbij immers niet gerespondeerd op de essentiële stelling van de Gemeente dat de milieuvergunning, ook indien een ammoniakreductieplan zou zijn opgesteld, niet had kunnen worden verleend, omdat [verweerder] in dat geval (aanvullende) ammoniakrechten had moeten verkrijgen en hij weigerde tot verwerving daarvan over te gaan, terwijl ook geen andere mogelijkheden bestonden om [verweerder] van toereikende ammoniakrechten te voorzien.

2.28

Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat het in beginsel aan de Gemeente was aannemelijk te maken dat, als “hypothetisch rechtmatig besluit” in plaats van de door de AbRvS vernietigde eerste vergunning, een (het
condictio sine qua non -verband doorbrekende en de Gemeente derhalve “bevrijdende”) weigering van de gevraagde vergunning in aanmerking dient te worden genomen. Het hof heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat hervestiging met vergunningverlening niet mogelijk was, zodat de schade in beginsel valt toe te rekenen aan de vernietiging van de eerste (en latere) beschikking(en). Kennelijk was het hof van oordeel dat de Gemeente (ook met de door het subonderdeel bedoelde stellingen) onvoldoende aannemelijk had gemaakt dat als “hypothetisch rechtmatig alternatief” voor de door de AbRvS vernietigde eerste vergunning slechts een weigering van de gevraagde vergunning zou kunnen gelden.

De door het subonderdeel bedoelde stellingen zijn naar mijn mening onvoldoende pertinent om het bestreden oordeel van het hof onbegrijpelijk te maken. Zij vormen onderdeel van het debat over de door [verweerder] aan de Gemeente verweten nalatigheid bij de behandeling van zijn (latere) aanvraag van 6 juni 1996 ^[28] . De Gemeente heeft die nalatigheid ontkend, in het bijzonder door erop te wijzen dat zij bij brief van 21 november 1996 ^[29] heeft laten weten dat, waar die aanvraag uitging van een verplaatsing van vergunningsrechten van de oude locatie van [verweerder] , die verplaatsing hoogstwaarschijnlijk geen toereikende ammoniakrechten voor een nieuwvestiging elders met zich zou brengen ^[30] . Overigens heeft de Gemeente zelf zich op het standpunt gesteld dat de verwerving van de benodigde ammoniakrechten niet problematisch behoefde te zijn. In de genoemde brief schreef de Gemeente onder meer:

“Nu ons vergunningverlening voor de inrichting aan de [a-straat 1] niet het meest aangewezen lijkt, menen wij dat uw cliënt zich zou moeten (blijven) richten op het alsnog verwerven van productierechten ter verkrijging van een Wm-vergunning aan de [c-straat] .

In dat verband komt het ons enigszins vreemd voor dat het voor uw cliënt niet mogelijk zou zijn de benodigde productierechten elders binnen het plangebied Twente/Salland te verwerven.

Bij deze gemeente komen namelijk de laatste tijd regelmatig verzoeken binnen om, toepassing gevende aan de saldo- of compensatiemethode in het ARP-Hengelo, medewerking te verlenen aan vergunningverlening voor bedrijfsontwikkeling van agrarische bedrijven. In die gevallen lijkt het verwerven van elders in te trekken ammoniakproductierechten niet op onoverkomelijke problemen te stuiten.

Wij mogen u overigens voor het verwerven van de benodigde productierechten verwijzen naar de op dit gebied actieve makelaars.”

In de antwoordakte van de Gemeente van 25 maart 2014, waarnaar het subonderdeel mede verwijst, wordt (onder 16) de juistheid van de brief van 21 november 1996 uitdrukkelijk bevestigd, onder aanvoering dat het niet erom gaat of er al dan niet ammoniakrechten verkrijgbaar waren, maar dat de aanvrager conform het gemeentelijke ammoniakreductieplan voor de verkrijging van die rechten had te zorgen. Kennelijk was niet de beschikbaarheid van die rechten als zodanig problematisch, maar het feit dat [verweerder] , naar de Gemeente veronderstelde, de benodigde rechten niet kon of niet wilde verwerven. Voor die veronderstelling is overigens wel enige grond. Zo schreef [verweerder] op 14 mei 1997 aan de Gemeente ^[31] :

“Ik heb zeer uitputtend getracht via vele wegen de vereiste hoeveelheid ammoniakrechten te verwerven. Mij is na lang en intensief zoeken en overleg met vele partijen gebleken, dat een dergelijke hoeveelheid onder de vereiste condities gewoon niet op de markt is.”

Nog daargelaten dat [verweerder] in zijn brief van 14 mei 1997 een geheel andere oplossing dan een vergunning voor een
nieuw vestiging op basis van te verwerven ammoniakrechten voorstond (te weten één waarbij de rechten van de oude locatie op enigerlei wijze in aanmerking zouden worden genomen) en dit mede een rol zal hebben gespeeld in zijn afwijzende houding, kan de geciteerde passage (wat daarvan overigens zij) ook daarom niet beslissend zijn, omdat in de
hypothetische situatie van een rechtmatige vergunningverlening ten tijde van of kort na de eerste (en gebrekkige) vergunningverlening, niet de marktsituatie met betrekking tot ammoniakrechten in 1997, maar die in 1994/1995 beslissend zou zijn.

Tegen die achtergrond acht ik het niet onbegrijpelijk dat het hof, ondanks het debat over de noodzaak van de verwerving van ammoniakrechten, kennelijk van oordeel was dat de Gemeente onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het als hypothetisch rechtmatig in aanmerking te nemen besluit slechts een weigering van de oorspronkelijk gevraagde vergunning had kunnen inhouden.

2.29

Subonderdeel 1.7 klaagt dat het hof met zijn beslissing in de rov. 2.9 en 2.12 van het tussenarrest van 16 september 2014 dat het niet beslissen op de aanvraag voor de oorspronkelijk verleende, maar op 30 juni 1995 vernietigde milieuvergunning dan wel op de aanvraag van 5 juni 1996 onrechtmatig is, de grondslag van de vordering van [verweerder] heeft verlaten, althans de grenzen van de rechtsstrijd heeft miskend, althans een ontoelaatbare verrassingsbeslissing heeft gegeven. Volgens het subonderdeel heeft [verweerder] zijn vordering gebaseerd op het verlenen door de Gemeente van vier later vernietigde milieuvergunningen en het feit dat hij zijn (bouw)plannen daardoor lange tijd niet kon realiseren. Hij heeft aan zijn vordering niet ten grondslag gelegd dat de Gemeente (zelfstandig) onrechtmatig heeft gehandeld door niet op de zojuist genoemde aanvragen te beslissen. Hij heeft slechts bij wijze van verweer tegen de stelling van de Gemeente dat hij na de vernietiging op 30 juni 1995 tot de aanvraag van 6 juli 2000 onnodig lang heeft stilgezeten, aangevoerd dat hij een nieuwe aanvraag heeft ingediend en daarmee niet heeft stilgezeten, terwijl de Gemeente nalatig is geweest in het oppakken van die aanvraag. Daarin valt geen beroep op een zelfstandig onrechtmatig handelen van de Gemeente te lezen dat is gebaseerd op een schending van de art. 7:11 en 7:25 Awb door niet op de aanvragen van [verweerder] te beslissen.

Bovendien zijn de beslissingen in rov. 2.9 en 2.12 zonder nadere motivering, die ontbreekt, volhens het subonderdeel onbegrijpelijk, omdat zij tegenstrijdig zijn met de beslissing in rov. 2.23 dat de deskundige de schade moet begroten die [verweerder] heeft geleden als gevolg van de vernietiging door de AbRvS van de aan hem verleende milieuvergunningen ten behoeve van een stoeterij.

2.3

Ik begrijp de bestreden rov. 2.9 aldus, dat het hof daarin tot uitdrukking heeft willen brengen dat met de vernietiging van de eerste vergunning geenszins vaststond dat een rechtmatig besluit slechts tot weigering van de vergunning kon strekken en dat die vernietiging slechts ertoe leidde dat de Gemeente opnieuw op
“de op dat moment weer openliggende aanvraag (dan wel de gelijkluidende beslissing op bezwaar)” diende te beslissen, welke beslissing ook de verlening van de gevraagde vergunning zou kunnen inhouden. Daaraan heeft het hof in rov. 2.12 toegevoegd dat onvoldoende vaststaat dat een nieuw besluit slechts tot een weigering had kunnen leiden. In diezelfde rechtsoverweging heeft het hof de Gemeente bovendien tegengeworpen dat zij zichzelf de kans heeft ontnomen de juistheid van haar standpunt in rechte te doen vaststellen door, in strijd met haar wettelijke plicht, niet opnieuw (en wel met een weigering van de gevraagde vergunning) op de oorspronkelijke aanvraag te beslissen.

Aan de Gemeente kan worden toegegeven dat het hof in rov. 2.9 heeft overwogen dat de Gemeente, door niet opnieuw op de oorspronkelijke aanvraag te beslissen,
“ook in zoverre onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld, immers in strijd met de artikelen 7:11 en 7:25 Awb.” Aan de aldus vastgestelde onrechtmatigheid van het uitblijven van een nieuwe beslissing op de oorspronkelijke aanvraag heeft het hof echter geen consequenties verbonden. Het hof heeft (reeds blijkens rov. 4.14 van het tussenarrest van 21 mei 2013) de vernietigde vergunningen als basis voor de vorderingen van [verweerder] beschouwd (
“Voor een beroep op onrechtmatige daad bieden de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over de afzonderlijke vernietigde vergunningen de basis voor de vorderingen van [verweerder] . (…)” ) en de overwegingen in het tussenarrest van 16 september 2014 hebben daarin geen verandering gebracht. Het subonderdeel zelf verwijst in dit verband (terecht) naar de in dat tussenvonnis geformuleerde en aan de deskundige te stellen vraag naar de schade die [verweerder] heeft geleden
“als gevolg van de vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak van de aan hem verleende milieuvergunningen ten behoeve van een stoeterij” (rov. 2.23 en dictum).

Bij die stand van zaken heeft de Gemeente geen belang bij de klachten van het subonderdeel, zodat deze klachten niet tot cassatie kunnen leiden.

2.31

Subonderdeel 1.8 klaagt dat de beslissing in de rov. 2.9 en 2.12 dat het niet beslissen op de aanvraag voor de oorspronkelijk verleende, maar op 30 juni 1995 vernietigde milieuvergunning en/of de aanvraag uit 1996 onrechtmatig is, rechtens onjuist is. Volgens het subonderdeel heeft het hof miskend dat de aan die onrechtmatigheid ten grondslag gelegde art. 7:11 en 7:25 Awb in het onderhavige geval niet van toepassing zijn, omdat zij slechts zien op heroverweging in bezwaar en administratief beroep. Er bestaat dan ook, anders dan het hof heeft beslist, geen gehoudenheid van de Gemeente in het onderhavige geval opnieuw op de aanvraag voor de oorspronkelijk verleende maar op 30 juni 1995 vernietigde milieuvergunning of de aanvraag uit 1996 te beslissen.

2.32

Hetgeen hiervóór (onder 2.30) over subonderdeel 1.7 werd opgemerkt, brengt met zich dat de Gemeente ook belang bij de klacht van subonderdeel 1.8 mist.

Overigens meen ik dat een verplichting van het bestuursorgaan om opnieuw op een aanvraag te beslissen nadat het besluit waartoe die aanvraag heeft geleid door de bestuursrechter is vernietigd, wel degelijk moet worden aangenomen, ook als de art. 7:11 en 7:25 Awb daarvoor geen basis (kunnen) bieden ^[32] . Voor zover het subonderdeel mede betrekking heeft op het niet beslissen op de aanvraag uit 1996 teken ik ten slotte aan dat de rov. 2.9 en 2.12 niet (mede) op het niet beslissen op die aanvraag betrekking hebben en dat overigens evident is dat, als die aanvraag (waarop in het geheel niet is beslist) daadwerkelijk is gedaan (zoals het hof in rov. 2.11 heeft aangenomen), de Gemeente wel degelijk was gehouden daarop te beslissen.

2.33

Subonderdeel 1.9 klaagt dat de beslissing in de rov. 2.9 en 2.12 dat het niet beslissen op de aanvraag voor de oorspronkelijk verleende, maar op 30 juni 1995 vernietigde milieuvergunning onrechtmatig is, rechtens onjuist is. Dat geldt volgens het subonderdeel evenzeer voor de beslissing in rov. 2.10 dat gelet daarop in het midden kan blijven of [verweerder] op 5 juni 1996 een nieuwe vergunning heeft aangevraagd. Indien immers uitgangspunt is dat [verweerder] op 5 juni 1996 een nieuwe aanvraag heeft ingediend, ligt daarin besloten dat [verweerder] , anders dan het hof in rov. 2.9 heeft aangenomen, (rechtens) geen prijs meer stelt op een beslissing op zijn oorspronkelijke aanvraag. Het is immers rechtens niet mogelijk twee milieuvergunningen (met eventueel verschillende eisen) te verlenen voor dezelfde inrichting. Gelet daarop kon de Gemeente na het doen van de aanvraag van 5 juni 1996 niet meer beslissen op de aanvraag die heeft geleid tot de (later vernietigde) vergunning van 20 (19; LK) mei 1994. De Gemeente heeft in dat geval derhalve, anders dan het hof heeft beslist, niet onrechtmatig gehandeld door niet meer te beslissen op die laatste aanvraag. Slechts indien [verweerder] geen nieuwe aanvraag zou hebben ingediend, zou de Gemeente nog op de oorspronkelijke aanvraag hebben moeten beslissen.

2.34

Hetgeen hiervóór (onder 2.30) over subonderdeel 1.7 werd opgemerkt, brengt met zich dat de Gemeente ook belang bij de klacht van subonderdeel 1.9 mist. Ook hier geldt dat het hof geen consequenties heeft verbonden aan de in rov. 2.9 aangenomen onrechtmatigheid van het niet opnieuw beslissen op de aanvraag die tot de eerste, op 30 juni 1995 door de AbRvS vernietigde vergunning heeft geleid.

Overigens merk ik op dat (de door de Gemeente overigens betwiste) aanvraag van 5 juni 1996 mogelijk als een intrekking van de eerste aanvraag kan worden uitgelegd, maar dat het hof in rov. 2.9 (in zoverre in cassatie onbestreden) heeft geoordeeld dat gesteld noch gebleken is dat [verweerder] uitdrukkelijk (dat wil zeggen, anders dan door het enkele stilzitten) van een nieuwe beslissing op zijn aanvraag heeft afgezien. Voorts moet worden bedacht dat, althans in de gedachtegang van het hof, de verplichting om op de oorspronkelijke aanvraag te beslissen, na de vernietiging van de eerste vergunning is herleefd en dat die verplichting althans tot een eventuele intrekking van de oorspronkelijke aanvraag zou hebben gegolden, derhalve (bij een in de aanvraag van 5 juni 1996 geïmpliceerde intrekking van de oorspronkelijke aanvraag) gedurende een periode die de beslistermijn van art. 4:13 Awb ruimschoots overschrijdt en dat ook een overschrijding van de beslistermijn onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn ^[33] .

2.35

Subonderdeel 1.10 klaagt dat het oordeel in de rov. 2.9 en 2.12 van het bestreden arrest dat het niet beslissen op de aanvra(a)g(en) jegens [verweerder] zonder meer een (zelfstandig) onrechtmatig handelen oplevert, rechtens onjuist is. Het subonderdeel betoogt dat, waar uiteindelijk op een aanvraag een vergunning is verleend die heeft standgehouden, niet meer ter zake doet dat niet op de eerdere aanvragen is beslist, nu deze eerdere aanvragen steeds met de daarop volgende aanvraag zijn ingetrokken. Voorts voert het subonderdeel aan dat het niet beslissen op die eerdere aanvraag niet heeft geleid tot additionele schade ten opzichte van de vertragingsschade die [verweerder] heeft geleden als gevolg van de vernietiging van de eerste vergunning. Voor zover het hof heeft bedoeld dat het niet tijdig beslissen op de betrokken aanvragen onrechtmatig zou zijn, wijst het subonderdeel erop dat zulks slechts onder bijzondere omstandigheden het geval zou zijn en dat het hof in dat geval van een onjuiste rechtsopvatting heeft blijk gegeven, althans zijn oordeel niet naar behoren heeft gemotiveerd, nu de in de rov. 2.9 en 2.11 vastgestelde omstandigheden in dat verband niet volstaan en niet duidelijk is op welke andere omstandigheden het hof in dat geval het oog heeft gehad.

2.36

Hetgeen hiervóór (onder 2.30) over subonderdeel 1.7 werd opgemerkt, brengt met zich dat de Gemeente ook belang bij de klacht van subonderdeel 1.10 mist.

2.37

Subonderdeel 1.11 betoogt dat bij gegrondbevinding van de klachten van de subonderdelen 1.1-1.10 ook het oordeel in rov. 4.30 van het tussenarrest van 21 mei 2013 dat in elk geval ten aanzien van de in het rapport Gloudemans berekende (schade)posten is voldaan aan het
condictio sine qua non -verband, niet in stand kan blijven.

2.38

Waar het subonderdeel voortbouwt op de klachten van de subonderdelen 1.1-1.10, is het, eveneens als de klachten van die voorgaande subonderdelen, tevergeefs voorgesteld.

2.39

Onderdeel 2 heeft betrekking op rov. 2.18-2.20 van het tussenarrest van 16 september 2014, en kent drie subonderdelen. Genoemde rechtsoverwegingen luiden als volgt:

“2.18 Het hof stelt vast dat sprake is geweest van inactiviteit van [verweerder] gedurende (afgerond) twee en een halfjaar. Aan hetgeen [verweerder] heeft aangevoerd over de vergunningverleningen na 2000 gaat het hof in zoverre voorbij nu dit voor de onderhavige periode niet van belang is. Deze periode van inactiviteit rechtvaardigt naar het oordeel van het hof een beperking van de toerekening van de schade nu op [verweerder] de verplichting rustte zijn schade te beperken. Alhoewel hiervoor is vastgesteld dat de periode van inactiviteit zich voordeed in de periode 1998 tot medio 2000 terwijl de gemeente is uitgegaan van een niet te vergoeden periode van gelijke lengte van medio 1996 tot en met 31 december 1998, is niet in geschil dat dit ziet op 50% van de relevante periode.

2.19

Dit zou, zonder bijkomende omstandigheden waarop het hof hierna zal ingaan, leiden tot een beperking van de aansprakelijkheid van de gemeente van 50%. Het hof is evenwel van oordeel, zoals hiervoor is overwogen, dat weliswaar enerzijds [verweerder] traagheid kan worden verweten, maar dat anderzijds het de verantwoordelijkheid van de gemeente was om daadwerkelijk te handelen, en dus zelfstandig te beslissen op de na de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak weer open liggende aanvraag/aanvragen voor een milieuvergunning van [verweerder] , hetgeen zij heeft nagelaten (zie ook hiervoor rechtsoverweging 2.9 en verder). Deze, naar het oordeel van het hof zwaarwegende, rechtsplicht is de gemeente niet nagekomen en het hof acht dit een omstandigheid die ook in de beoordeling van artikel 6:101 BW dient te worden betrokken, nu immers het uitgangspunt is dat de schade over de benadeelde en de aansprakelijke wordt verdeeld overeenkomstig de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen. Het hof gaat er van uit dat dit hier dient te worden vastgesteld op 75% voor rekening komend van de gemeente en 25% voor rekening van [verweerder] .

2.2

Het hof zal daarom overeenkomstig (de systematiek van) artikel 6:101 BW niet 50% van de schade over de relevante periode, maar 75% daarvan toerekenen aan de gemeente. 25% van de schade blijft daarmee voor eigen rekening van [verweerder] .”

2.4

Subonderdeel 2.1 betoogt dat hetgeen is aangevoerd in de subonderdelen 1.9 en 1.10 ook het oordeel in rov. 2.19 vitieert.

2.41

De klachten van de subonderdelen 1.9 en 1.10 betreffen de door het hof aangenomen onrechtmatigheid van het niet c.q. niet tijdig (opnieuw) beslissen op de oorspronkelijke aanvraag en de aanvraag van 5 juni 1996. In de door onderdeel 2 bestreden rechtsoverwegingen is echter niet die onrechtmatigheid aan de orde, maar de betekenis van het niet c.q. niet tijdig (opnieuw) beslissen op de oorspronkelijke aanvraag en die van 5 juni 1996 bij de verdeling van de schade over [verweerder] en de Gemeente in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, waarbij het hof aan [verweerder] diens inactiviteit gedurende de helft van de schadeperiode (meer precies: over de periode 1998 tot medio 2000) heeft tegengeworpen. Of het niet c.q. niet tijdig (opnieuw) beslissen (naast de verlening van de gebrekkige en deswege vernietigde eerste vergunning) als een (zelfstandige) onrechtmatige daad kan gelden, doet naar mijn mening voor de toepassing van art. 6:101 BW niet ter zake. Subonderdeel 2.1 treft derhalve geen doel.

2.42

Subonderdeel 2.2 klaagt dat de beslissing in rov. 2.19 rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Gelet op het door het hof in rov. 2.9 bedoelde openstaan van rechtsmiddelen tegen niet (tijdig) beslissen, komt inactiviteit van de aanvrager door het niet instellen van rechtsmiddelen in beginsel voor zijn rekening, aldus het subonderdeel. Zolang de aanvrager bij het bestuursorgaan niet verzoekt (zo nodig door middel van het instellen van rechtsmiddelen) om (op korte termijn) een beslissing te nemen dan wel, nadat het bestuursorgaan heeft aangegeven een beslissing te zullen nemen maar die beslissing uitblijft, niet (zo nodig door middel van het instellen van rechtsmiddelen) aandringt op het (op korte termijn) nemen van deze beslissing, heeft volgens het subonderdeel in beginsel te gelden dat (vertragings)schade wegens het uitblijven van een beslissing op de aanvraag voor rekening van de aanvrager komt, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, die niet kunnen bestaan in de gehoudenheid om op een aanvraag te beslissen. Naar in subonderdeel 1.10 is uiteengezet, is niet tijdig beslissen, ondanks de gehoudenheid te beslissen, immers slechts in bijzondere omstandigheden onrechtmatig; in de schriftelijke toelichting wordt onder 3.68 in dit verband verwezen naar rov. 3.4.2 van HR 22 oktober 2010 (
Gemeente Eindhoven/Van Ingen en Van Dungen q.q. ) ^[34] . Keerzijde van deze regel is volgens het subonderdeel dat indien een aanvrager niet opkomt tegen niet tijdig beslissen, de (vertragings)schade die is ontstaan gedurende de periode waarin hij niet op het nemen van een beslissing heeft aangedrongen (desnoods door het aanwenden van rechtsmiddelen), voor zijn rekening komt, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin voordoen.

Althans valt, aldus nog steeds het subonderdeel, zonder nadere motivering niet in te zien waarom zich in het onderhavige geval bijzondere omstandigheden in de zojuist bedoelde zin hebben voorgedaan die meebrengen dat niet 50% maar slechts 25% van de schade voor rekening komt van [verweerder] . Nu het hof in rov. 2.18 heeft vastgesteld dat de periode van inactiviteit van [verweerder] 50% van de relevante periode beslaat, had het derhalve in beginsel tot de conclusie moeten komen dat ook 50% van de schade voor rekening van [verweerder] dient te blijven.

2.43

Ook hier moet worden benadrukt dat het hof zich in rov. 2.19 niet heeft gebaseerd op
onrechtmatig handelen van de Gemeente door niet (tijdig) te beslissen op aanvragen van [verweerder] , maar slechts op de verantwoordelijkheid (en zwaarwegende rechtsplicht) van de Gemeente om daadwerkelijk te handelen en zelfstandig (ook zonder daartoe te zijn aangespoord door [verweerder] of daartoe te zijn gedwongen door vanwege [verweerder] ingestelde rechtsmiddelen) op aanvragen van [verweerder] te beslissen. Het hof behoefde zich bij de verdeling van de schade ook niet op onrechtmatig handelen van de Gemeente te baseren; art. 6:101 lid 1 BW spreekt van
“de aan ieder toe te rekenen omstandigheden” die aan de schade hebben bijgedragen en laat in zijn slotzin zelfs toe bij de toepassing van de billijkheidscorrectie
“andere omstandigheden van het geval” te betrekken.

De door het hof bij de toepassing van art. 6:101 BW betrokken verantwoordelijkheid van de Gemeente heeft geleid tot een beperking van de mate waarin naar het oordeel van het hof de aan [verweerder] toe te rekenen omstandigheid van diens inactiviteit gedurende een periode van (afgerond) twee en een half jaar tot de schade heeft bijgedragen, en daarmee tot een beperking van de vermindering van de vergoedingsplicht van de Gemeente op grond van eigen schuld van [verweerder] ten aanzien van zijn vertragingsschade. De causaliteitsafweging door het hof heeft uiteindelijk geleid tot een verdeling van de schade in de verhouding 75-25% over de periode 1995-2000 (zie ook rov. 2.23 van het tussenarrest van 16 september 2014, op één na laatste volzin). Daarbij ware overigens te bedenken dat een verdeling in de verhouding van 50-50% de schade over de periode gedurende welke [verweerder] inactief is geweest
volledig voor zijn rekening zou laten, terwijl moeilijk kan worden aangenomen dat, naast de aan de Gemeente toe te rekenen gebrekkigheid van de eerste vergunning, niet ook het uitblijven van een beslissing, daar waar de Gemeente tot beslissen verplicht was, tot de schade over diezelfde periode heeft bijgedragen ^[35] . De door het hof vastgestelde verdeling komt uiteindelijk erop neer dat de schade over de periode waarover [verweerder] inactiviteit kan worden verweten, gelijkelijk over partijen is verdeeld, terwijl de schade over periode waarover [verweerder] een dergelijk verwijt niet treft, volledig voor rekening van de Gemeente als aansprakelijke partij komt.

Het oordeel dat de verantwoordelijkheid van de Gemeente tot gevolg heeft dat de in de periode van [verweerder] ’ inactiviteit ontstane vertragingsschade slechts ten dele voor rekening van [verweerder] blijft, getuigt - voor zover het oordeel van het hof al niet wegens zijn feitelijk karakter aan controle in cassatie is onttrokken - niet van een onjuiste rechtsopvatting in de door het subonderdeel bedoelde zin en is niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.

Op het bovenstaande stuiten de klachten van het subonderdeel af.

2.44

Subonderdeel 2.3 gaat uit van gegrondbevinding van de klachten van de subonderdelen 2.1 en 2.2. Waar die eerdere klachten moeten worden verworpen, moet het subonderdeel in het lot van die klachten delen.

2.45

Onderdeel 3 gaat uit van gegrondbevinding van de klachten van de onderdelen 1 en 2 en kan reeds om die reden niet slagen.

2.46

Onderdeel 4 heeft (kennelijk) betrekking op de rov. 4.10, 4.12 en 4.13 van het tussenarrest van 21 mei 2013 (waarbij moet worden opgemerkt dat de in het onderdeel mede genoemde rov. 4.11 in het tussenarrest van 21 mei 2013 ontbreekt), en kent één subonderdeel. Genoemde rechtsoverwegingen - en de relevante, daaraan voorafgaande rechtsoverwegingen - luiden als volgt:

“
Verjaring

4.5

Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1995, 2001, 2002 en 2003, waarbij de aan [verweerder] verleende vergunningen zijn vernietigd, de gemeente jegens [verweerder] onrechtmatig heeft gehandeld. Het hof begrijpt dat [verweerder] met grief 1 opkomt tegen het oordeel van de rechtbank dat de schade als gevolg van het handelen van de gemeente daterende van vóór 10 mei 2000, is verjaard. Nu de gemeente niet is opgekomen tegen voormeld oordeel van de rechtbank, staat niet ter discussie dat de aanspraken van [verweerder] uit hoofde van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2001, 2002 en 2003 niet zijn verjaard. Het gaat hier in hoger beroep dus uitsluitend om de vraag of de vordering uit hoofde van de uitspraak van 30 juni 1995 is verjaard.

Stuiting?

4.6

De te beantwoorden vraag is daarmee of de met deze uitspraak samenhangende verjaringstermijn, die eindigde op 30 juni 2000, daarvóór rechtsgeldig is gestuit.

4.7

[verweerder] heeft in dit verband beroep gedaan op de brieven van zijn toenmalige advocaten van 2 mei 1995 en 21 augustus 1995 (zie producties 32 en 33 bij dagvaarding in eerste aanleg), zijn eigen brieven van 5 juni 1996 (productie 24) en 14 mei 1997 (productie 25) en de brieven van Mr. Garretsen van 24 september 1999 en 2 april 2001 (productie 34 en 35). De inhoud van enkele van deze brieven is hiervoor onder 3.8,3.12 en 3.15 deels (en ten dele geparafraseerd) weergegeven. [verweerder] heeft gesteld dat deze brieven de verjaring hebben gestuit. Voorts heeft hij gewezen op de in 2000 tussen partijen gevoerde procedure.

4.8

Bij brief van 24 september 1999 schrijft Mr. Garretsen, advocaat, namens [verweerder] aan het college onder meer: “(...)
Gelijk partijen reeds in 1991,1993 en 1995 hebben onderkend, is cliënt afhankelijk van niet alleen een herhuisvesting van hem en zijn gezin, maar ook van daadwerkelijke verplaatsing en van (her-)vestigingsmogelijkheden van zijn paardenhouderij. (...) De noodzaak tot aanvullende schadeloosstelling doet zich nu reeds voor. Indien en voor zover (her-)vestiging van de paardenhouderij binnen de gemeentegrenzen van Hengelo (O) niet mogelijk is en/of niet door middel van inruiling een zodanige plek elders in Twente kan worden verkregen, is er een reden voor en/of de noodzaak tot verdere schadeloosstelling. Namens cliënt wordt het voorstel gedaan dat Uw College zo spoedig mogelijk komt met een lijst van plaatsen en/of gebieden waar cliënt zich reëel kan vestigen, (...) en met inachtneming van de door U uit te spreken bereidheid tot aanvullende schadeloosstelling en/of een overbruggingsfinanciering. Acht uw college die weg niet begaanbaar, dan dient er o.i. worden gesproken over algehele nadere schadeloosstelling .”

4.9

Het hof stelt het navolgende voorop. Het gaat er bij de vraag of rechtsgeldig is gestuit vooral om dat de schuldeiser zijn wederpartij duidelijk maakt dat het hem nog steeds menens is. Naar vaste rechtspraak moeten de van art. 3:317 lid 1 BW onderdeel uitmakende woorden “
een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt ”, worden begrepen in het licht van de strekking van de stuitingshandeling. Deze is dat de schuldenaar voldoende duidelijk dient te worden gewaarschuwd dat hij, ook na het verstrijken van de (reguliere) verjaringstermijn, rekening ermee moet houden dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, opdat hij zich tegen een mogelijkerwijs alsnog door de schuldeiser in te stellen vordering kan verweren.

De vraag of een schuldeiser zich in een schriftelijke mededeling ondubbelzinnig zijn recht op nakoming heeft voorbehouden, is een kwestie van uitleg. Bij deze uitleg dient de Haviltex-maatstaf te worden gehanteerd. Bij de toepassing daarvan dient de brief waarin de stuiting zou zijn gedaan, in zijn context te worden lezen. Daarbij kan niet worden volstaan met alleen te letten op de inhoud daarvan, maar dienen tevens de overige omstandigheden van het geval in het oordeel te worden betrokken.

Daarbij dient in het oog te worden gehouden dat niet steeds een sommatie om tot betaling over te gaan en/of een aankondiging van rechtsmaatregelen is vereist om een brief het karakter van een schriftelijke mededeling in de zin van art. 3:317 lid 1 BW te geven. Dit volgt ook uit de parlementaire geschiedenis van art. 3:317 lid 1 BW: in de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Boek 3 (Parl. Gesch. Invoering Boeken 3, 5 en 6, Boek 3, Vermogensrecht in het algemeen) wordt met betrekking tot de stuiting door middel van een schriftelijke mededeling opgemerkt: “
Het oorspronkelijke lid 1 kende slechts stuiting door een schriftelijke aanmaning. In een situatie waarin partijen met elkander in onderhandeling zijn of anderszins de verhouding tussen hen wellicht noopt tot terughoudendheid met het eisen van nakoming op korte termijn van een vordering die vooralsnog betwist wordt, kan echter een aanmaning een voor de schuldeiser minder passend middel zijn om zijn rechten veilig te stellen. Toegevoegd is daarom de mogelijkheid om de verjaring te stuiten door een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt .”

4.1

De onder 4.8 geciteerde brief van mr. Garretsen aan de gemeente bevat meermaals de vermelding dat er reden voor/noodzaak tot schadeloosstelling is en eindigt met de opmerking dat als het voorstel voor hervestiging van het bedrijf van [verweerder] niet wordt aanvaard, er gesproken moet worden over algehele nadere schadeloosstelling. Tegen de achtergrond van de brief van mr. Van de Wetering, de eerdere advocaat van [verweerder] , van 21 augustus 1995 (zie rechtsoverweging 3.8) welke brief een expliciete aansprakelijkheidstelling bevat in verband met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 1995, diende de brief van mr. Garretsen te worden beschouwd als een aansporing tot schadevergoeding. Een professionele partij als de gemeente dient aan een brief als die van 24 september 1999 in de gegeven omstandigheden immers redelijkerwijs de gevolgtrekking te verbinden dat, indien het niet komt tot de gewenste hervestiging van het bedrijf, [verweerder] mogelijk een rechtsvordering strekkende tot schadevergoeding zal instellen en dat zij met het oog daarop de beschikking diende te houden over haar gegevens en bewijsmateriaal. [verweerder] heeft immers ondubbelzinnig duidelijk gemaakt dat hij de gemeente aansprakelijk acht. Dit geldt temeer nu de gemeente de aansprakelijkheid voor de vernietigde vergunning uit 1994 nimmer heeft bestreden.

4.12

De gemeente mocht en moest uit de bedoelde brief dus begrijpen dat het [verweerder] menens was en dat zij daarom eventuele bewijsstukken die daarop betrekken hadden, zou moeten bewaren. Bij de stuiting gaat het er immers om dat de schuldenaar ervan bewust raakt dat hij zijn bewijspositie moet bewaren en zijn vermogenspositie onverkort op de nakoming moet inrichten. Dat de gemeente door het tijdsverloop stukken niet heeft bewaard is overigens gesteld noch gebleken. Uit de door de gemeente bij conclusie van antwoord in eerste aanleg overgelegde stukken blijkt ook juist het tegenovergestelde. Dat in de brief van mr. Garretsen verder wordt gesproken over de aanpassing van de tussen partijen gesloten overeenkomst en de noodzaak tot een spoedige hervestiging van de stoeterij, alsmede deze brief later de inleiding is geweest voor een andere civiele procedure (rechtsoverweging 3.13), doet aan het oordeel van het hof niet af. Gesteld noch gebleken is immers dat de gemeente uit het vonnis van 5 april 2000, waarbij de vorderingen van [verweerder] zijn afgewezen, heeft afgeleid en tevens het vertrouwen heeft geput dat [verweerder] zijn aanspraken op schadeloosstelling zou hebben (willen) prijs(ge)geven.

4.13

Bij het oordeel dat de gemeente de voormelde brief van mr. Garretsen kon en diende op te vatten als een aankondiging dat het [verweerder] menens was, betrekt het hof ook de relatie waarin partijen op dat moment verkeerden. [verweerder] was immers afhankelijk van de gemeente om de hervestiging van zijn bedrijf mogelijk te maken en had geen belang bij verdergaande polarisering van zijn verhouding met de gemeente. Dat deze coöperatieve houding in zoverre ook tot uitdrukking komt in de correspondentie betekent evenwel niet dat daaraan rechtens de betekenis van een stuitingshandeling moet worden ontzegd. Het hof is dan ook van oordeel dat de brief als een rechtsgeldige stuitingshandeling moet worden beschouwd. Daarmee is de gemeente ook aansprakelijk voor de onrechtmatige daad uit 1995.”

2.47

Subonderdeel 4.1 klaagt dat ’s hofs beslissing op dit punt rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Naar het hof heeft vastgesteld in rov. 3.13, is tussen partijen een procedure gevoerd over aanpassing van de tussen partijen gesloten overeenkomst. Voorafgaand aan die procedure heeft de advocaat van [verweerder] de door het hof bedoelde brief aan de Gemeente verzonden, waarin hij de zojuist bedoelde procedure heeft aangekondigd indien de Gemeente niet zou willen meewerken aan aanpassing van de tussen partijen gesloten overeenkomst, dan wel door [verweerder] een geschikte locatie te bieden voor de stoeterij dan wel, indien dat niet mogelijk zou zijn, door het betalen van aanvullende of algehele schadevergoeding. Naar de Gemeente heeft gesteld, hing de bedoelde brief en procedure dan ook samen met de tussen partijen gesloten overeenkomst op grond waarvan [verweerder] gehouden was de [a-straat 1] te ontruimen en niet met een vordering gebaseerd op onrechtmatige daad wegens de vernietiging van de vergunning.

Gelet hierop heeft het hof volgens het subonderdeel miskend dat de zojuist bedoelde brief in verband met de aansprakelijkstelling uit onrechtmatige daad wegens de vernietiging van de milieuvergunning niet als een voldoende duidelijke mededeling kan worden beschouwd in de door het hof in rov. 4.9 bedoelde zin.

In ieder geval is volgens het subonderdeel de daarvoor door het hof in rov. 4.12 genoemde omstandigheid, dat gesteld noch gebleken is dat de Gemeente uit de gedragingen van [verweerder] in het kader van de procedure die heeft geleid tot het vonnis van 5 april 2000 heeft afgeleid dat [verweerder] zijn aanspraken zou hebben prijsgegeven, daarvoor ontoereikend. Bepalend is immers of de brief van 24 september 1999 een voldoende duidelijke mededeling als door het hof bedoeld bevat. In dat verband is niet relevant of de Gemeente uit latere gedragingen van [verweerder] kon afleiden dat hij zijn aanspraak op schadevergoeding zou hebben prijsgegeven. Bovendien heeft het hof miskend dat [verweerder] in de bedoelde procedure uit andere hoofde dan onrechtmatige daad aanspraak maakte op schadevergoeding. Daarmee zeggen de gedragingen van [verweerder] in het kader van die procedure niets over eventuele aanspraken op schadevergoeding op een andere grondslag.

Hetzelfde geldt volgens het subonderdeel ten slotte voor de door het hof in rov. 4.13 genoemde omstandigheid dat [verweerder] geen belang had bij polarisatie. Die omstandigheid neemt immers niet weg dat van [verweerder] , die blijkens ’s hofs vaststelling in rov. 4.8 door een advocaat werd bijgestaan, kon worden verwacht dat hij ook ten aanzien van de aansprakelijkheid voor de vernietigde vergunning een voldoende duidelijke mededeling als zojuist bedoeld aan de Gemeente zou doen.

2.48

Ik meen dat de klacht van het subonderdeel slaagt.

2.49

Ook bij de meest welwillende lezing van de brief van mr. Garretsen ^[36] ontbreekt zelfs het begin van een verwijzing naar mogelijke aansprakelijkheid van de Gemeente voor de schade van [verweerder] als gevolg van de vernietiging van de eerste vergunning. De brief betreft expliciet de door [verweerder] gewenste aanpassing van het contract, (niet vanwege onrechtmatig handelen van de Gemeente, maar) omdat
“inmiddels (meer dan) duidelijk is dat de oorspronkelijke doelstellingen zoals die mede ten grondslag hebben gelegen aan de tussen partijen tot uitgangspunt voor hun transactie genomen feiten en overwegingen in de jaren 1990/1991 niet meer kloppen” , om welke reden
“er (…) dan ook alle aanleiding voor aanpassing van het oorspronkelijk contract (is).”

Het is onmiskenbaar in verband met de beoogde aanpassing van het contract dat mr. Garretsen vervolgens meldt dat
“(d)e noodzaak tot aanvullende schadeloosstelling (…) zich nu reeds voor(doet).” Die
“aanvullende schadeloosstelling (de term schadevergoeding wordt consequent vermeden)
en/of een overbruggingsfinanciering” zou volgens het vervolg van de brief deel moeten uitmaken van de contractuele aanpassingen, naast een door de Gemeente te verstrekken
“lijst van plaatsen en/of gebieden waar cliënt zich reëel kan vestigen, dat wil zeggen zonder de beperkende of belemmerende factoren voor wat betreft een bouwvergunning en/of een milieuvergunning” . Voor het geval dat de Gemeente die weg niet begaanbaar zou achten, noemt mr. Garretsen als alternatief dat (kennelijk nog steeds in het kader van een aanpassing van het contract) zou moeten worden
“gesproken” (niet over een slechts
“aanvullende” , maar) over een
“algehele nadere schadeloosstelling” .

Voor het geval dat de
“beschreven wijze van uitwerking en overleg om welke reden niet tot stand (komt)”, besluit de brief (niet met de dreiging van een schadevergoedingsactie uit onrechtmatige daad, maar) met de mededeling dat mr. Garretsen reeds beschikt over een
“opdracht van cliënt bij de Rechtbank Almelo om een vonnis tot wijziging cq aanpassing van het contract te verzoeken.”

2.5

Ook in het licht van de in de rov. 4.10, 4.12 en 4.13 aangevoerde argumenten acht ik het oordeel dat de Gemeente uit de genoemde brief mocht en moest begrijpen
“dat het [verweerder] menens was” (in wettelijke termen: dat [verweerder] zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming van de verbintenis uit onrechtmatige daad voorbehield), onvoldoende begrijpelijk.

Dat een ruim vier jaar eerder door een voorganger van mr. Garretsen geschreven brief een aansprakelijkstelling bevatte (zie daarover ook rov. 3.8), is onvoldoende voor het oordeel dat de Gemeente moest aannemen dat mr. Garretsen in zijn brief op datzelfde spoor zat. Dat geldt temeer nu in de brief van mr. Garretsen onmiskenbaar voor een geheel ander spoor dan dat van aansprakelijkheid van de Gemeente uit onrechtmatige daad werd gekozen.

Het hof heeft betekenis toegekend aan de hoedanigheid van de Gemeente als professionele partij, maar heeft eraan voorbijgezien dat [verweerder] door een eveneens professionele rechtshulpverlener werd bijgestaan. Een professionele rechtshulpverlener die de bedoeling heeft de verjaring van een vordering te stuiten met een mededeling als bedoeld in art. 3:317 lid 1 BW, zal zulks meer expliciet doen dan door erop te vertrouwen dat de wederpartij een actuele mededeling van geheel andere strekking met een jaren eerder aan haar gezonden aansprakelijkstelling in verband zal brengen.

Alhoewel juist is dat mede met het oog op de bewijspositie van de schuldenaar in verjaringstermijnen is voorzien, staat een beroep op verjaring niet slechts open voor de schuldenaar die door ommekomst van de verjaringstermijn concreet in zijn bewijspositie is geschaad. Dat, zoals het hof in rov. 4.12 heeft overwogen, niet is gesteld of gebleken de Gemeente door het tijdsverloop stukken niet heeft bewaard, doet in beginsel dan ook niet ter zake.

Evenmin doet ter zake of de Gemeente uit andere omstandigheden dan het enkele verloop van de verjaringstermijn heeft afgeleid en het vertrouwen heeft geput dat [verweerder] zijn aanspraken op schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad zou hebben willen prijsgeven. Of verjaring al dan niet intreedt is rechtens niet afhankelijk van al dan niet bestaan van dergelijk vertrouwen, maar van een al dan niet voor ommekomst van de verjaringstermijn door de schuldeiser uitdrukkelijk medegedeeld en ondubbelzinnig voorbehoud van zijn recht op nakoming.

Ook het beroep op de relatie waarin partijen verkeerden kan niet tot het oordeel leiden dat de Gemeente de brief van 24 september 1999 als een door [verweerder] gemaakt ondubbelzinnig voorbehoud van het recht op nakoming van de verbintenis uit onrechtmatige daad had moeten opvatten. Daarbij ware allereerst te bedenken dat de schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt, door de wetgever juist al is bedoeld als milde variant op de aanmaning, die de verhouding tussen partijen inderdaad (verder) onder druk zou kunnen zetten. De Gemeente behoefde niet erop bedacht te zijn dat de advocaat van een schuldeiser zich, omwille van de goede verhoudingen, ter stuiting van de verjaring nog voorzichtiger dan met een dergelijke mededeling zou uitlaten, in het bijzonder door de delictuele aansprakelijkheid van de Gemeente en het recht op nakoming van de tot schadevergoeding strekkende verbintenis uit onrechtmatige daad in het geheel niet aan te roeren. Overigens heeft de door het hof aangenomen wens verdergaande polarisatie te voorkomen (de advocaat van) [verweerder] niet ervan weerhouden in de betrokken brief de Gemeente een gerechtelijke procedure aan te kondigen en een zodanige procedure (zij het over een geheel andere kwestie dan de aanspraken van [verweerder] uit hoofde van onrechtmatige daad) ook daadwerkelijk te entameren.

2.51

Alhoewel het onderdeel daarover niet klaagt, teken ik nog aan dat de eventuele gelding van de brief van mr. Garretsen van 24 september 1999 als stuitingshandeling niet volstaat voor aantasting van het oordeel van de rechtbank dat (in de woorden van het hof)
“de schade als gevolg van het handelen van de gemeente daterende van vóór 10 mei 2000, is verjaard” (rov. 4.5 van het tussenarrest van 21 mei 2013). De rechtbank heeft dat oordeel immers hierop gebaseerd dat in de vijf jaren, voorafgaand aan de als stuitingshandeling op te vatten brief van 10 mei 2005, géén stuitingshandelingen zijn verricht (rov. 12.5 van het vonnis van de rechtbank) en dat derhalve (i) onrechtmatig handelen of nalaten vóór 10 mei 2000 buiten beschouwing moet blijven (rov. 13.1-13.2 van het vonnis van de rechtbank) en (ii) stuitingshandelingen die vóór 10 mei 2000 hebben plaatsgevonden, niet van beslissende betekenis zijn, omdat, ook als zulke stuitingshandelingen zijn verricht, de nieuwe verjaringstermijn die daardoor aanving, reeds was afgelopen vóórdat (op 10 mei 2005 en dus te laat) een nieuwe stuitingshandeling werd verricht (rov. 12.7). Als de brief van mr. Garretsen van 24 september 1999 al als een stuitingshandeling kan worden opgevat, zou dat, gegeven de (in zoverre in hoger beroep niet met succes bestreden) vaststellingen van de rechtbank, niet aan de door de Gemeente ingeroepen verjaring in de weg staan, zij het dat die verjaring in dat geval niet reeds op 10 mei 2000, maar eerst op 24 september 2004 zou zijn ingetreden.

2.52

Onderdeel 5 klaagt dat het hof in rov. 4.14 van zijn tussenarrest van 21 mei 2013, voor zover daarin een zelfstandig dragende overweging valt aan te treffen (in combinatie met ’s hofs overweging in rov. 2.7 van het tussenarrest van 16 september 2014), heeft miskend dat de omstandigheid dat de Gemeente meende dat de op 30 juni 1995 door de AbRvS vernietigde milieuvergunning in stand diende te blijven, niet relevant is. Uit de (onherroepelijke) uitspraak van de AbRvS van 30 juni 1995 volgt immers dat dit niet het geval is.

2.53

Het onderdeel kan niet tot cassatie leiden, nu rov. 4.14 van het tussenarrest van 21 mei 2013 met betrekking tot de mening van de Gemeente over de op 30 juni 1995 door de AbRvS vernietigde milieuvergunning geen zelfstandig dragende beslissing omvat. De bewuste overweging vormt onderdeel van de beschouwingen van het hof over de opvatting van [verweerder] dat van een overkoepelende verplichting van de Gemeente, ook wel aangeduid als “een doorlopende lijn”, sprake is, bij de beoordeling van welke opvatting [verweerder] volgens het hof strikt genomen echter geen belang meer heeft.

Overigens heeft het hof aan de bedoelde mening van de Gemeente wel (en naar mijn mening ook terecht) relevantie toegekend, nu uit deze opvatting blijkt dat de intenties van de Gemeente op verlening van een rechtmatige milieuvergunning waren gericht en dat dit na de uitspraak van de AbRvS van 30 juni 1995 niet anders werd. Ik verwijs daarvoor naar de bespreking van subonderdeel 1.1.

2.54

Onderdeel 6 betoogt dat de voorgaande onderdelen bij gegrondbevinding ook rov. 5.1 van het tussenarrest van 21 mei 2013 en rov. 2.7 van het tussenarrest van 16 september 2014 vitiëren.

2.55

Indien, zoals ik meen, slechts onderdeel 4 slaagt, werkt dat wél door in rov. 5.1 van het tussenarrest van 21 mei 2013 (welke rechtsoverweging mede betrekking heeft op het slagen van grief 1 in het principale appel, die volgens rov. 4.5 van het tussenarrest van 21 mei 2013 het verjaringsoordeel van de rechtbank betreft), maar niet in rov. 2.7 van het tussenarrest van 16 september 2014, dat slechts op de causaliteitsvraag betrekking heeft.

Overigens meen ik dat het slagen van onderdeel 4 verstrekkende consequenties heeft, onder meer omdat het hof de aansprakelijkheid van de Gemeente in het bijzonder heeft gebaseerd op de door de AbRvS op 30 juni 1995 vernietigde vergunning en de door het hof gehanteerde schadeperiode in dat geval hoe dan ook niet langer bruikbaar is. Het komt mij voor dat als gevolg van gegrondbevinding van onderdeel 4 beide bestreden arresten zouden moeten worden vernietigd.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van beide bestreden arresten en tot verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

Voetnoten

1. Ontleend aan de rov. 3.2-3.25 van het tussenarrest van 21 mei 2013 van het hof Arnhem-Leeuwarden.

2. In rov. 3.7 van het tussenarrest van 21 mei 2013 wordt als datum van de eerste vergunning

3. Inleidende dagvaarding onder 16.

4. Gelet op rov. 16.1-16.3 van het vonnis wordt vermoedelijk

5. Onder 5-9.

6. De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 12 december 2014.

7. Vgl. onder meer HR 31 mei 1991 (

8. Vgl. art. 15 van de Wet van 9 juni 1994, houdende tijdelijke regeling inzake de ammoniakdepositie veroorzaakt door veehouderijen (Interimwet ammoniak en veehouderij), Stb. 1994, 634. Het hof vermeldt in rov. 2.8 van het arrest van 16 september 2014 overigens - ten onrechte - dat de IAV vanaf 1 april 1996 heeft gegolden. De IAV is per 1 januari 2002 ingetrokken.

9. Art. 14 lid 4 IAV.

10. Zie AbRvS 15 december 2004 (

11. Zie voor deze term C.N.J. Kortmann, Schade na vernietiging en verlengde besluitvorming: een doos van pandora, NTB 2002, p. 98-106, in het bijzonder p. 103, met verdere verwijzing in voetnoot 41.

12. HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2598, NJ 2009/515 m.nt. M.R. Mok, rov. 3.6.3. De Hoge Raad maakte in dit arrest een uitzondering op de regel van het arrest

13. C.N.J. Kortmann, Causaliteit bij vernietigde of herroepen besluiten. Een systematische beschrijving van 15 jaar bestuursrechtspraak over oorzakelijk verband, Overheid en Aansprakelijkheid 2012/4, p. 189-198, in het bijzonder p. 194.

14. C.N.J. Kortmann, Pandora revisited. Twee principiële Afdelingsuitspraken over causaal verband bij vernietigde besluiten, Gst. 2005, 7229, p. 257-267, in het bijzonder p. 264.

15. R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (2010), p. 1433.

16. R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, De Haan/Drupsteen/Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (2010), p. 1434.

17. L. Di Bella, De toepassing van de vereisten van causaliteit, relativiteit en toerekening bij de onrechtmatige overheidsdaad (2014), p. 57.

18. L. Di Bella, De toepassing van de vereisten van causaliteit, relativiteit en toerekening bij de onrechtmatige overheidsdaad (2014), p. 55, noemt als voorbeeld van de benadering door de civiele rechter HR 1 april 2005 (

19. L. Di Bella, De toepassing van de vereisten van causaliteit, relativiteit en toerekening bij de onrechtmatige overheidsdaad (2014), p. 60.

20. R.D. Lubach en A. Stortelder, Causaliteit bij besluitenaansprakelijkheid: verfijning en inspiratie uit het civiele schadevergoedingsrecht, Overheid en Aansprakelijkheid 2015/31, p. 67-72, in het bijzonder p. 68/69. Overigens spreekt ook Schlössels in zijn noot bij het arrest in JB 2013/43 van een toepassing van een variant van de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit:

21. HR 11 januari 2013 (

22. In die zin reeds C.N.J. Kortmann, Schade na vernietiging en verlengde besluitvorming: een doos van pandora, NTB 2002/4-5, p. 98-106, in het bijzonder p. 105, voor het geval dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid die meerdere rechtmatige alternatieven toelaat:

23. Zie bijv. AbRvS 15 december 2004 (

24. Kamerstukken II 1992/93, 23 221, nrs. 1-2.

25. Prod. 24 bij de akte houdende lijst van producties van 21 maart 2007.

26. Prod. 19 bij de akte houdende lijst van producties van 21 maart 2007, p. 3.

27. Vgl. art. I onder G en art. III van de Wet van 8 juli 1999 tot wijziging van de Interimwet ammoniak en veehouderij (verlenging; einde legalisering),

28. In de antwoordakte van 25 maart 2014 wordt de kwestie van de benodigde ammoniakrechten besproken onder het kopje

29. Prod. 24 bij de akte houdende lijst van producties van 21 maart 2007.

30. Akte uitlatingen en indiening producties ten behoeve van comparitie, onder 17.

31. Prod. 25 bij akte houdende lijst van producties van 21 maart 2007.

32. Vgl. MvT, PG Awb II, p. 471, r.k..

33. HR 11 januari 2013 (

34. HR 22 oktober 2010 (

35. Dat de schade volledig voor rekening zou moeten blijven van de benadeelde die geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft ingesteld acht ik ook moeilijk te verenigen met HR 25 oktober 2002 (

36. Prod. 34 bij de akte houdende lijst van producties van 21 maart 2007.