ECLI:NL:PHR:2021:723

• Datum uitspraak: 22 juli 2021
• Publicatiedatum: 20 juli 2021
• Zaaknummer: 21/02904
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Niet-ontvankelijk
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Niet-ontvankelijkheid van beklag tegen niet-vervolging ministers wegens ambtsmisdrijven

Klager deed op 23 februari 2021 aangifte tegen de minister-president en de minister van Volksgezondheid wegens vermeende ambtsmisdrijven. De officier van justitie seponeerde de aangifte wegens ontbreken van verdenking. Klager maakte hiertegen beklag bij het hof Arnhem-Leeuwarden, dat zich onbevoegd verklaarde en de zaak verwees naar de Hoge Raad.

De procureur-generaal bij de Hoge Raad stelde in zijn conclusie dat het openbaar ministerie niet bevoegd is tot vervolging van ministers; dit kan alleen bij koninklijk besluit of een besluit van de Tweede Kamer. Het hof had de zaak niet naar de Hoge Raad moeten verwijzen, omdat deze niet bevoegd is om een last tot vervolging te geven.

De Hoge Raad verklaart het beklag niet-ontvankelijk omdat hij niet kan oordelen over het niet vervolgen van ministers zonder een last tot vervolging. De conclusie benadrukt het belang van het Protocol inzake de behandeling van aangiften tegen bewindspersonen en wijst op de politieke aard van vervolging van ambtsmisdrijven.

Uitkomst: Het beklag tegen het niet vervolgen van ministers wegens ambtsmisdrijven wordt niet-ontvankelijk verklaard wegens gebrek aan bevoegdheid van de Hoge Raad.

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 21/02904

Zitting: 22 juli 2021

CONCLUSIE

J. Silvis

Verslag inzake het beklag van:

[klager]

tegen

M. Rutte en H.M. de Jonge

Het beklag betreft het niet vervolgen van beklaagden, in hun hoedanigheid als minister-president respectievelijk minister van Volksgezondheid, ter zake van verschillende (ambts)misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid, waarvan klager aangifte heeft gedaan.

1. De feiten en het procesverloop

1.1.

Op 23 februari 2021 heeft klager aangifte gedaan tegen de minister-president en de minister van Volksgezondheid. De aangifte is gedaan ter zake van overtreding van art. 4 Wet Internationale misdrijven, art. 83a Sr, art. 93 Sr, art. 96 lid 1 Sr, art. 96 lid 2 sub 1, 2 en 5 Sr, 97 Sr en verschillende artikelen uit verschillende verdragen. De aangifte bestaat uit een opsomming van de verdrags- en wetsartikelen welke overtreden zouden zijn en de toelichting dat klager zich, gelet op deze artikelen, beperkt voelt in zijn vrijheden “die we als mens in Nederland hebben”.

1.2.

Bij brief van 25 februari 2021 heeft de officier van justitie bij het arrondissementsparket Oost-Nederland klager laten weten dat zijn aangifte niet in behandeling zal worden genomen, omdat er geen sprake is van verdenking van de door klager genoemde strafbare feiten of enig ander strafbaar feit. Tot slot wijst de officier van justitie nog op de bijzondere regeling voor ambtsdelicten door bewindspersonen, maar een (groot) deel van de tekst dienaangaande is weggevallen.

1.3.

Op 17 maart 2021 heeft klager over deze beslissing van de officier van justitie beklag ex art. 12 Sv gedaan bij het hof Arnhem-Leeuwarden. De advocaat-generaal bij het hof heeft op 13 april 2021 schriftelijk verslag uitgebracht waarin hij het hof adviseert het beklag ongegrond te verklaren. Bij beschikking van 29 juni 2021 heeft het hof zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beklag (art. 13a Sv) en de zaak verwezen naar de Hoge Raad.

2. Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-Generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen (Stcrt 2018, 3803)

2.1.

In 2017 is door de minister van Justitie en Veiligheid (toen minister van Veiligheid en Justitie) een protocol vastgesteld waarin is omschreven op welke wijze wordt omgegaan met aangiftes betreffende ambtsdelicten van bewindspersonen en Kamerleden die binnenkomen bij een minister, het Openbaar Ministerie of bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad.

2.2.

Het Protocol is vastgesteld, omdat er nog geen wettelijke regeling bestond en bestaat over de fase voorafgaand aan een last tot vervolging door de Kroon. ^[1] Het Protocol voorziet in een praktische richtlijn hoe betrokken instanties in die fase om kunnen gaan met een aangifte tegen een minister, staatssecretaris of kamerlid. Voor aangiften die binnenkomen bij het openbaar ministerie of de politie geldt het volgende. De officier van justitie beoordeelt of er sprake is van een aangifte, in de zin van een melding die betrekking heeft op een concrete gedraging die een bepaald strafbaar feit oplevert.
Indien de officier van justitie oordeelt dat hier geen sprake van is, laat hij dit weten aan de aangever. Als de aangifte niet voldoende concreet is maar de officier van justitie wel het vermoeden heeft dat er sprake kan zijn van een aangifte, bericht hij dit aan de aangever met het verzoek om een concretisering.
Indien er wel sprake is van een aangifte, beoordeelt de officier van justitie of er sprake is van een ambtsdelict door een bewindspersoon of kamerlid. Is dat niet het geval dan kan het openbaar ministerie de aangifte verder behandelen. In het geval het wel om een dergelijke aangifte gaat dient het openbaar ministerie de aangifte door te sturen aan de minister van Justitie en Veiligheid.

2.3.

De aanleiding om in dit verslag in te gaan op het Protocol is de wijze waarop de officier van justitie klager heeft bericht dat zijn aangifte niet in behandeling zou worden genomen. De officier van justitie bij het arrondissementsparket Oost-Nederland heeft klager bij brief van 25 februari 2021 laten weten dat zijn aangifte niet in behandeling werd genomen, omdat er geen sprake is van verdenking van de door klager genoemde strafbare feiten of enig ander strafbaar feit. Als toelichting op deze beslissing wijst de officier erop dat de aangifte ziet op maatregelen die de minister van Volksgezondheid heeft genomen ter bescherming van de volksgezondheid, welke maatregelen sinds 1 december 2020 zijn opgenomen in wetgeving. Het openbaar ministerie ziet geen reden waarom hier sprake zou zijn van strafbare feiten.

In zijn brief wijst de officier klager tot slot op de bijzondere regeling voor ambtsdelicten. Als er sprake is van een verdenking van een zogenoemd ambtsdelict door een minister is het openbaar ministerie, zo schrijft de officier, niet zelf bevoegd om aangiftes in behandeling te nemen. Art. 119 Grondwet en art. 76 RO bieden in dat geval een bijzondere regeling. De laatste zin van de brief luidt: “In het kort komt die regeling erop neer dat vervolgin”. De rest is kennelijk weggevallen. Er volgen nog twee voetnoten en “Met vriendelijke groeten, namens Openbaar Ministerie, n.”.

2.4.

De officier van justitie kan inderdaad geen vervolgingsbeslissing nemen. In het geval sprake is van een verdenking van een ambtsdelict door een minister of Kamerlid kan de opdracht tot vervolging slechts worden gegeven bij koninklijk besluit of bij besluit van de Tweede Kamer (art. 119 Grondwet; art. 4 Wet ministeriële verantwoordelijkheid ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen). De officier van justitie kan op grond van art. 1 en art. 2 Protocol een aangifte wel in ontvangst nemen en beoordelen of er sprake is van een aangifte. Als de officier van justitie oordeelt dat er geen sprake is van een aangifte laat hij dit weten aan de aangever.

2.5.

In het onderhavige geval heeft de officier van justitie aan klager bericht dat zijn aangifte niet in behandeling zal worden genomen, omdat er geen sprake is van verdenking van de door klager genoemde strafbare feiten of enig ander strafbaar feit. Vervolgens wijst de officier van justitie op de bijzondere regeling voor ambtsdelicten. Als er sprake is van een verdenking van een zogenoemd ambtsdelict door een minister is het openbaar ministerie, zo schrijft de officier, niet zelf bevoegd om aangiftes in behandeling te nemen. De brief stopt vervolgens halverwege de zin, zoals hiervoor is aangegeven, “In het kort komt die regeling erop neer dat vervolgin”.
Hiermee lijkt de brief te hinken op twee redenen voor het niet in behandeling nemen van de aangifte, waarbij de laatste reden lijkt te derogeren aan de eerste: de indruk wordt gewekt dat de officier de aangifte seponeert, terwijl hij daartoe niet bevoegd zou zijn op grond van de bijzondere regeling ^[2] .

2.6.

Klager heeft vervolgens een klacht op grond van art. 12 Sv ingediend bij het hof. Het hof heeft de advocaat-generaal in de gelegenheid gesteld verslag ex art. 12a lid 2 Sv te doen. Dit schriftelijk verslag gaat (ook) voor verschillende ankers liggen: er is geen sprake van verdenking van de door klager genoemde strafbare feiten of enig ander strafbaar feit; klager heeft zijn vermoeden niet nader uitgewerkt in zijn aangifte en/of zijn klaagschrift; de aangifte ziet op maatregelen die gebaseerd zijn op geldende door het parlement aangenomen wet- en regelgeving; en, onder verwijzing naar art. 119 Grondwet en art. 76 RO, voor een vervolging van een ambtsdelict is “het OM niet alleen bevoegd”. Ook hier valt op dat het kennelijk niet helder is voor het openbaar ministerie hoe omgegaan moet worden met een (mogelijke) aangifte wegens een ambtsdelict door een minister. In ieder geval lijken de betrokken officier van justitie en de betrokken advocaat-generaal niet op de hoogte van (de inhoud van) het Protocol.

3. De beschikking van het hof Arnhem-Leeuwarden van 29 juni 2021

3.1.

In zijn beschikking van 29 juni 2021 heeft het hof zich onbevoegd verklaard van het beklag kennis te nemen en met toepassing van het bepaalde in art. 12b Sv de zaak verwezen naar de Hoge Raad.

3.2.

Ten aanzien van de verwijzing van de zaak naar de Hoge raad merk ik het volgende op. De Hoge Raad neemt weliswaar in eerste en enige instantie kennis van ambtsmisdrijven van bewindslieden en Kamerleden, maar de vervolging van deze personen is eerst mogelijk wanneer de procureur-generaal bij de Hoge Raad daartoe een last heeft gekregen bij koninklijk besluit of bij besluit de Tweede Kamer. De Hoge Raad kan dus niet oordelen over een beklag over niet vervolgen, want hij is niet bevoegd om de procureur-generaal een last tot vervolging te geven. Slechts in het (naar ik aanneem hoogst onwaarschijnlijke) geval er een last tot vervolging is gegeven aan de procureur-generaal en deze weigert daar gehoor aan te geven, kan de Hoge Raad over een beklag ter zake oordelen.

3.3.

Het hof had derhalve de zaak niet moeten verwijzen naar de Hoge Raad en moeten volstaan met zich onbevoegd te verklaren om kennis te nemen van het beklag.

4. De ontvankelijkheid van het beklag

4.1.

Het hof heeft de zaak op de voet van art. 13a Sv naar de Hoge Raad verwezen op de grond dat het beklag betrekking heeft op ambtsmisdrijven. Bewindslieden en Kamerleden staan, wanneer het ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd betreft, op grond van art. 119 Grondwet en art. 76 RO in eerste en hoogste instantie terecht voor de Hoge Raad. De opdracht tot vervolging kan slechts worden gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer (art. 119 Grondwet; art. 4 Wet ministeriële verantwoordelijkheid ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen). ^[3]

4.2.

In zijn beschikking van 3 december 2010 heeft de Hoge Raad ten aanzien van die bevoegdheid tot het geven van een opdracht tot vervolging het volgende overwogen ^[4] :

“Die bevoegdheid is bij de parlementaire behandeling van art. 119 Grondwet, mede in verband met art. 14 lid 5 IVBPR en het door Nederland met betrekking tot deze bepaling gemaakte voorbehoud, opnieuw afgewogen en gehandhaafd (Kamerstukken II 1979/80, 16 164 (R 1147), nr. 3, onder 5). Daarbij is door de regering beklemtoond dat, doordat de beslissing tot vervolging van de in art. 119 genoemde politieke ambtsdragers in handen van politieke organen bij uitstek is gebleven (hetzij de regering, hetzij de Tweede Kamer), recht wordt gedaan aan de omstandigheid dat de beoordeling van de draagwijdte en de inhoud van ambtsmisdrijven van Kamerleden, ministers en staatssecretarissen in sterke mate een politiek karakter draagt. Daaraan werd toegevoegd dat door de beslissing omtrent vervolging exclusief in handen te laten van de regering of de Tweede Kamer, de betrokken ambtsdragers worden beschermd tegen een op lichtvaardige gronden ingestelde vervolging. In het licht hiervan moet art. 13a Sv. aldus worden begrepen dat een beklag op de voet van dat artikel niet ertoe kan leiden dat, in plaats van de Kroon of de Tweede Kamer, de Hoge Raad opdracht tot vervolging van een dergelijk misdrijf zou geven.”

4.3.

De Hoge Raad is dus niet bevoegd om opdracht te geven tot vervolging van de in het klaagschrift bedoelde personen ter zake van ambtsmisdrijven. Ik acht het beklag daarom kennelijk niet-ontvankelijk. Op deze grond kan worden afgezien van oproeping van klager.

5. Conclusie

Deze conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van klager in zijn beklag.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Voetnoten

1. Zie over de wenselijkheid van een wettelijke regeling: ‘Niet boven maar in de wet’. Rapport van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen, Juli 2021. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/07/14/niet-boven-maar-in-de-wet

2. Dan laat ik nog daar dat er een deel van de brief is weggevallen.

3. Terzijde merk ik op dat in een context van Europees (fraude)strafrecht sprake kan zijn van een immuniteit in de zin als bedoeld in art. 29 van de Verordening (EU) 2017/1939 (Europees openbaar ministerie), waardoor binnen het door deze Verordening bestreken domein een nadere regeling van afstemming nodig is om een vervolging tegen een minister of Kamerlid in te kunnen stellen.

4. HR 3 december 2010, zaaknr. 10/02744, ECLI:NL:HR:2010:BO0198, NJ 2011/122 m. nt. Keijzer, r.o. 2.3.