ECLI:NL:PHR:2024:247

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/04588 H

Zitting5 maart 2024

CONCLUSIE

T.N.B.M. Spronken

In de zaak

[aanvrager],

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1955,

hierna: de aanvrager

1.De uitspraak waarvan herziening wordt gevraagd

1.1

De aanvrager is bij arrest van 31 augustus 2015 door het gerechtshof Amsterdam, wegens "overtreding van artikel 2.2 lid 3, van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam 2008 en overtreding van artikel 2.2 lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam 2008", veroordeeld tot twee geldboetes, elk van vijftig euro, telkens bij gebreke van betaling en verhaal te vervangen door één dag hechtenis.

1.2

De Hoge Raad heeft bij arrest van 11 april 2017 het cassatieberoep tegen bovengenoemd arrest verworpen.^[1]Daarmee is de uitspraak waarvan herziening wordt gevraagd in kracht van gewijsde gegaan.

1.3

De onderhavige zaak hangt samen met de herzieningsverzoeken van [betrokkene 1] (23/04609), [betrokkene 2] (23/04590), [betrokkene 3] (23/04612) en [betrokkene 4] (23/04591). In deze zaken zal ik vandaag ook concluderen.

1.4

De aanvrager heeft na het onherroepelijk worden van voornoemde uitspraak van het hof Amsterdam een klacht tegen Nederland ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op (onder meer) de grond dat tegenover haar in verband met voornoemde strafrechtelijke procedure het recht op vrijheid van vreedzame vergadering als neergelegd in art. 11 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden. Het EHRM heeft deze klacht bij uitspraak van 21 november 2023 gegrond verklaard.^[2]

1.5

Bij brief van 23 februari 2024 heeft de griffier van het EHRM de raadsman van klager bericht dat geen verzoek is gedaan op grond van art. 43 van Pro het EVRM om de zaak te verwijzen naar de Grote Kamer, zodat de uitspraak van 21 november 2023 onherroepelijk is geworden op 21 februari 2024.^[3]

1.6

Het gaat in deze zaken om een protestactie die heeft plaatsgevonden op 5 juli 2011 en was gericht tegen de ontruiming van kraakpand “[kraakpand]” gelegen aan de [a-straat] te Amsterdam. Bij deze actie zijn 138 mensen door de politie aangehouden, waaronder de aanvrager en de hiervoor onder 1.3 genoemde personen, op verdenking van verstoring van de openbare orde, strafbaar gesteld in de APV Amsterdam 2008.

2.De aanvraag tot herziening

2.1

De herzieningsaanvraag is namens de aanvrager ingediend door W.H. Jebbink, advocaat te Amsterdam.

2.2

Volgens de aanvrager brengt de door het EHRM vastgestelde schending mee dat herziening noodzakelijk is met het oog op rechtsherstel als bedoeld in art. 41 EVRM Pro en art. 457 lid 1 aanhef Pro en onder b Sv. Verzocht wordt de aanvraag toe te wijzen en op grond van verjaring van de feiten de officier van justitie niet-ontvankelijk te verklaren dan wel de zaak te verwijzen zoals bedoeld in art. 472 lid 1 Sv Pro.

2.3

De aanvraag tot herziening is op 28 november 2023 ingekomen en is dus ruim binnen de in art. 465 lid 2 Sv Pro gestelde termijn van drie maanden ingediend. Nu aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan, is de aanvraag ontvankelijk.

3.De uitspraak van het EHRM in de zaak van de aanvrager tegen Nederland

3.1

Het EHRM heeft in de zaak van de aanvrager tegen Nederland unaniem geoordeeld dat sprake is van schending van het in art. 11 EVRM Pro vastgelegde recht op vrijheid van een vreedzame vergadering.^[4]

3.2

Na een samenvatting van de feiten (waaronder de “events before and during the protest”), de procedure en een weergave van het toepasselijk juridisch kader herhaalt het EHRM onder verwijzing naar eerdere uitspraken het uitgangspunt dat art. 11 EVRM Pro enkel het recht op een “peaceful assembly” beschermt, en niet strekt tot bescherming van “a demonstration where the organisers and participants have violent intentions”.^[5]Bij dit uitgangspunt neemt het EHRM uitdrukkelijk ook de gedragingen van de individuele deelnemers aan de prostestacties in zijn beoordeling mee:

“49. In order to establish whether an applicant may claim the protection of Article 11, the Court takes into account (i) whether the assembly was intended to be peaceful or whether the organisers had violent intentions; (ii) whether the applicant demonstrated violent intentions when joining the assembly; and (iii) whether the applicant inflicted bodily harm on anyone (see
Shmorgunov and Others v. Ukraine, nos. 15367/14 and 13 others, § 491, 21 January 2021). It notes that where both sides – demonstrators and police – were involved in violent acts, it is sometimes necessary to examine who started the violence (see
Primov and Others v. Russia, no. 17391/06, § 157, 12 June 2014).

50. It should be noted that an individual does not cease to enjoy the right to freedom of peaceful assembly as a result of sporadic violence or other punishable acts committed by others in the course of the demonstration if the individual in question remains peaceful in his or her own intentions or behaviour. The possibility that persons with violent intentions who are not members of the organising association might join the demonstration cannot as such take away that right. Even if there is a real risk that a public demonstration might result in disorder as a result of developments outside the control of those organising it, such a demonstration does not as such fall outside the scope of paragraph 1 of Article 11, and any restriction placed thereon must be in conformity with the terms of paragraph 2 of that provision (see
Kudrevičius and Others, cited above, § 94).

51. The burden of proving the violent intentions of the organisers of a demonstration lies with the authorities (see
Christian Democratic People’s Party v. Moldova(no. 2), no. 25196/04, § 23, 2 February 2010).

52. In the Court’s view, although not an uncommon occurrence in the context of the exercise of freedom of assembly in modern societies, physical conduct purposely obstructing traffic and the ordinary course of life in order to seriously disrupt the activities carried out by others is not at the core of that freedom as protected by Article 11 of the Convention. This state of affairs might have implications for any assessment of “necessity” to be carried out under the second paragraph of Article 11 (see Kudrevičius and Others, cited above, § 97). 53. The Court reiterates that the term “restrictions” in Article 11 § 2 must be interpreted as including both measures taken before or during a gathering and those, such as punitive measures, taken afterwards (see
Navalnyy, cited above, § 103, with further references). Thus, an interference may consist in,
inter alia, dispersal of a gathering or the arrest of participants, and penalties imposed for having taken part in a gathering (ibid.).”

3.3

Op grond van het voorgaande overweegt het EHRM in onderhavige zaak dat de deelname van klagers aan de protestactie onder de reikwijdte viel van art. 11 EVRM Pro:

“54. The Court is prepared to agree with the Government that impeding the scheduled eviction of the [kraakpand] squat was the foreseeable result of intentional action by the organisers and participants, including the applicants. However, and while recognising that protests which foreseeably or intentionally impede the activities of other private actors or public bodies are not at the core of the right to peaceful assembly in Article 11 of the Convention (see paragraph 52 above), such obstructive or disruptive conduct might still be protected by that provision (see, for example,
Kudrevičius and Others, cited above, §§ 98-99 and 155-57;
Tuskia and Others v. Georgia, no. 14237/07, §§ 74-75, 11 October 2018;
Ekrem Can and Others v. Turkey, no. 10613/10, §§ 82-85, 8 March 2022; and
Bumbeș v. Romania, no. 18079/15, §§ 47-48, 3 May 2022).

55. The Court does not discern any reason in the present case to depart from these precedents. Even if the purpose of the gathering went beyond conveying disapproval of the eviction of the [kraakpand] squat and the participants also sought to prevent the lawful eviction of the squat (potentially amounting to “a form of coercion”; compare
Drieman and Others v. Norway(dec.), no. 33678/96, 4 May 2000), this did not, of itself, remove the applicants’ participation in it from the scope of protection of the right to freedom of peaceful assembly under Article 11 of the Convention. As noted above (see paragraph 52), such state of affairs might have implications for any assessment of “necessity” to be carried out under the second paragraph of this provision (
Kudrevičius and Others, cited above, § 97). The Court also reiterates that the question of whether a gathering falls within the autonomous concept of “peaceful assembly” in paragraph 1 of Article 11 and the scope of protection afforded by that provision is independent of whether that gathering was conducted in accordance with a procedure provided for by the domestic law (see
Navalnyy, cited above, § 99), such as a duty of prior notification.

56. The Court further considers that no violent intentions or behaviour can be inferred from the calls posted online or the slogans chanted. On the face of it and given the context, they should be understood as expressions of dissatisfaction and protest rather than deliberate and unambiguous calls for violence (compare
Gül and Others v. Turkey, no. 4870/02, §§ 41-42, 8 June 2010;
Christian Democratic People’s Party, cited above, § 27; and
Primov and Others, cited above, § 135). Nor can any such intentions or behaviour be inferred in itself from the fact that several participants brought air mattresses or wore balaclavas or other disguises (with respect to the wearing of balaclavas, compare
Ibragimova v. Russia, no. 68537/13, § 39, 30 August 2022; see also point 60 of General Comment No. 37 of the Human Rights Committee, cited in paragraph 33 above).

57. Turning to the question of whether any violent intentions or actions on the part of the participants, including the applicants, could be inferred from the remaining factors adduced by the Government (see paragraph 43 above), the Court reiterates that in several cases it has recognised that Article 11 offers protection to ostensibly peaceful protesters who have taken part in assemblies which were tarnished by violence on the part of other protesters (see, for example,
Karpyuk and Others v. Ukraine, nos. 30582/04 and 32152/04, §§ 207-08 and 211, 6 October 2015;
Mushegh Saghatelyan v. Armenia, no. 23086/08, §§ 233-35, 20 September 2018; and
Laguna Guzman v. Spain, no. 41462/17, § 35, 6 October 2020; all with further references).

58. The Court notes that the applicants were not amongst the group of protesters who were arrested and prosecuted on suspicion of publicly committing concerted acts of violence against persons or property (see paragraph 9 above). In this connection the Court reiterates that individuals are not to be held responsible for the acts of violence by other participants (see
Ezelin v. France, 26 April 1991, § 53, Series A no. 202, and
Gün and Others v. Turkey, no. 8029/07, § 83, 18 June 2013 and compare points 86 and 87 of the OSCE/Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, cited in paragraph 32 above). Since it does not appear from the materials in the case file that the applicants – who must be presumed to have had peaceful intentions in the absence of sufficient and convincing evidence to the contrary (compare
Karpyuk and Others, §§ 198-207, and
Mushegh Saghatelyan, §§ 230-33, both cited above) – personally set off smoke bombs, threw objects or kicked out in the direction of the police, or otherwise resorted or incited to violence, the Court finds that the conduct during the gathering for which they were held responsible was not of such a nature and degree as to remove their participation in it from the scope of protection of the right to freedom of peaceful assembly under Article 11 of the Convention (see, by contrast,
Razvozzhayev v. Russia and Ukraine and Udaltsov v. Russia, nos. 75734/12 and 2 others, § 284, 19 November 2019).

59. In view of the above, the Court finds that the applicants are entitled to invoke the guarantees of Article 11, which is therefore applicable
ratione materiaein the present case, and that their arrest, prosecution and conviction amounted to an interference with their right to freedom of peaceful assembly. The Court therefore dismisses the Government’s objection.”

3.4

Daarnaast oordeelt het EHRM dat de Hoge Raad niet heeft onderzocht of de rol van klagers in de protestactie vreedzaam is geweest in de zin van art. 11 EVRM Pro en ten onrechte geen belangafweging als vereist in art. 11 lid 2 EVRM Pro heeft gemaakt:

(b) Whether the interference was prescribed by law and pursued a legitimate aim

60. The relevant general principles were summarised in
Kudrevičius and Others(cited above, §§ 108-10 and 140) and confirmed and further developed in
Navalnyy(cited above, §§ 114-15 and 120-22).

61. The Court notes that the parties disagreed as to whether the interference was prescribed by law (see paragraphs 41 and 44 above). However, the Court decides to dispense with ruling on the issue of lawfulness because, in any event, the interference cannot be said to have been “necessary in a democratic society”, for the reasons set out below.

62. The Court further accepts that the interference may be regarded as having pursued the “prevention of disorder or crime” and the “protection of the rights and freedoms of others” within the meaning of paragraph 2 of Article 11 (see also
Kudrevičius and Others, cited above, § 140;
Oya Ataman v. Turkey, no. 74552/01, § 32, ECHR 2006 XIV; and
Éva Molnár v. Hungary, no. 10346/05, § 34, 7 October 2008).

(c) Whether the interference was necessary in a democratic society

63. The right to freedom of assembly, one of the foundations of a democratic society, is subject to a number of exceptions which must be narrowly interpreted and the necessity for any restrictions must be convincingly established. When examining whether restrictions on the rights and freedoms guaranteed by the Convention can be considered “necessary in a democratic society” the Contracting States enjoy a certain but not unlimited margin of appreciation. It is, in any event, for the Court to give a final ruling on the restriction’s compatibility with the Convention and this is to be done by assessing the circumstances of a particular case (see
Kudrevičius and Others, § 142, and
Mushegh Saghatelyan, § 238, both cited above).

64. When the Court carries out its scrutiny, its task is not to substitute its own view for that of the relevant national authorities but rather to review under Article 11 the decisions they took. This does not mean that it has to confine itself to ascertaining whether the State exercised its discretion reasonably, carefully and in good faith; it must look at the interference complained of in the light of the case as a whole and determine, after having established that it pursued a “legitimate aim”, whether it answered a “pressing social need” and, in particular, whether it was proportionate to that aim and whether the reasons adduced by the national authorities to justify it were “relevant and sufficient”. In so doing, the Court has to satisfy itself that the national authorities applied standards which were in conformity with the principles embodied in Article 11 and, moreover, that they based their decisions on an acceptable assessment of the relevant facts (see
Kudrevičius and Others, cited above, § 143, and
Körtvélyessy v. Hungary, no. 7871/10, § 26, 5 April 2016).

65. Turning to the present case, the Court notes that the Supreme Court found that the appellate court did not err in law and was not incomprehensible in its ruling that there had been no demonstration within the meaning of the Public Assemblies Act as the aim of the gathering had been to seek confrontation and to (physically) prevent the eviction (see paragraph 20 above), adopting the position that Article 11 of the Convention was inapplicable as well. The Supreme Court essentially stopped its assessment at that point; it did not examine whether the applicants’ role in the gathering was in fact “peaceful” within the autonomous meaning given to that concept in the Court’s case-law (see
Navalnyy, cited above, § 99).

66. By reaching such a conclusion and not exercising the balancing test required under Article 11 § 2 of the Convention, the Supreme Court failed to give relevant and sufficient reasons for the interference with the applicants’ right to freedom of assembly, and thus failed to convincingly establish the necessity for such restrictions, which must be interpreted narrowly (see the relevant principles in paragraph 63 above). Given the above considerations, the Court finds that the requirements under Article 11 of the Convention were not met because the analysis of applicability of that provision – and, consequently, the assessment of the justification of the nterference – were not carried out at the domestic level in a manner consistent with the Convention and the Court’s case-law (compare
Obote v. Russia, no. 58954/09, § 43, 19 November 2019, and Malofeyeva v. Russia, no. 36673/04, § 141, 30 May 2013; see also, mutatis mutandis,
L. v. the Netherlands, no. 45582/99, §§ 40-42, ECHR 2004-IV).

67. It follows that the interference with the applicants’ rights cannot be said to have been “necessary in a democratic society” and was thus in breach of Article 11 of the Convention.”

4.De beoordeling van de herzieningsaanvraag

4.1

De aanvraag is gegrond op art. 457 lid Pro 1, aanhef en onder b Sv. Ingevolge deze bepaling kan de Hoge Raad ten voordele van de gewezen verdachte (thans veroordeelde) een onherroepelijke veroordeling van een Nederlandse rechter herzien op grond van een uitspraak van het EHRM waarin is vastgesteld dat het EVRM of een protocol bij dit verdrag is geschonden in een procedure die heeft geleid tot een veroordeling. Als gezegd heeft het EHRM in het voorliggende geval geoordeeld dat de aanhouding, vervolging en veroordeling van aanvrager in strijd was met het recht op vrijheid van vergadering en vereniging zoals bescherming in art. 11 EVRM Pro.^[6]

4.2

Verder geldt dat herziening noodzakelijk moet zijn met het oog op het rechtsherstel als bedoeld in art. 41 EVRM Pro. Met de steller van het middel meen ik dat ook aan deze voorwaarde is voldaan. Het EHRM heeft overwogen dat uit de online geplaatste oproep tot protest of slogans geen gewelddadige bedoelingen of gedrag kan worden afgeleid. Evenmin kan dit worden afgeleid uit de door de deelnemers meegebrachte luchtbedden of het dragen van bivakmutsen of andersoortige vermommingen.^[7]Verder heeft het EHRM opgemerkt dat de klagers niet behoorden tot de groep actievoerders die aangehouden en vervolgd zijn voor openlijke geweldpleging tegen personen of goederen. In dit verband heeft het EHRM herhaald dat individuele demonstranten niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de gewelddaden van andere deelnemers. Ook anderszins is volgens het EHRM niet gebleken dat de klagers persoonlijk rookbommen hebben ontstoken, voorwerpen hebben gegooid of geschopt in de richting van de politie of op andere wijze hun toevlucht hebben genomen dan wel hebben aangezet tot geweld.^[8]In het licht hiervan valt niet uit te sluiten dat bij een nieuwe berechting, het hof waarnaar de zaak wordt verwezen tot het oordeel komt dat de aanvrager moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging omdat toepassing van de APV Amsterdam 2008 in dit specifieke geval in strijd is met art. 11 EVRM Pro.^[9]

4.3

Nu aan de voorwaarden van art. 457 lid 1 aanhef Pro en onder b Sv is voldaan kan de Hoge Raad op grond van art. 472 lid 1 Sv Pro (1) bij wijze van herziening de zaak zelf afdoen, of (2) de zaak op de voet van artikel 471 verwijzen Pro naar een gerechtshof, teneinde – met inachtneming van het arrest van de Hoge Raad – hetzij de onherroepelijke uitspraak te handhaven hetzij met vernietiging daarvan recht te doen.^[10]

4.4

De steller van het middel heeft (primair) betoogd dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen omdat “(h)et jegens de aanvrager gewezen vonnis in eerste aanleg dateert van 14 juni 2013, zodat vaststaat dat de eerste daad van vervolging meer dan tien jaar geleden plaatsvond en na herziening ingevolge artikel 72 lid 2 Sr Pro beide feiten zijn verjaard”.

4.5

Art. 72 lid 2 Sr Pro bepaalt, dat na de stuiting een nieuwe verjaringstermijn aanvangt. Bij de nieuwe verjaringstermijn wordt een onderscheid gemaakt tussen overtredingen en misdrijven. Reparatiewetgeving heeft er toe geleid dat met ingang van 7 juli 2006 de totale verjaringstermijn voor alle overtredingen tien jaar bedraagt, ook na herhaaldelijke stuiting.^[11]

4.6

De steller van het middel berekent het totale tijdsverloop vanaf het vonnis in eerste aanleg (14 juni 2013), inmiddels ruim tien jaar geleden. Kennelijk gaat de steller van het middel ervan uit dat ook de periode gelegen tussen het onherroepelijk worden van de veroordelende uitspraak (in dit geval het arrest van 11 april 2017) en (in ieder geval) de gegrondverklaring van de herzieningsaanvraag moet worden meegeteld bij het totale tijdsverloop van verjaring op het recht van strafvervolging. Met Van Dorst meen ik dat dit niet juist is. In die fase is immers geen sprake meer van een vervolging. Van Dorst noemt als bijkomend bezwaar tegen deze door de steller van het middel voorgestane rekenwijze dat de regie bij het intreden van de verjaring in handen komt van de aanvrager. Na het onherroepelijk worden van de uitspraak kan de verjaring immers niet meer worden gestuit door daden van vervolging: de aanvrager hoeft alleen maar te wachten tot dat verjaringstermijn is verstreken en vervolgens op die grond herziening aan te vragen. Daar is de verjaringsregeling niet voor bedoeld, aldus Van Dorst, hetgeen ik onderschrijf.^[12]

4.7

De argumenten die de steller van het middel heeft aangedragen overtuigen mij niet van het tegendeel.^[13]In de toelichting op het middel wordt gewezen op de (gewijzigde) memorie van toelichting naar aanleiding van het voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met kort gezegd het vervallen van de verjaringstermijn bij de vervolging van ernstige delicten.^[14]Meer in het bijzonder wordt gewezen op de passage waarin wordt gesproken over de afnemende “maatschappelijke strafbehoefte”:

“De maatschappelijke strafbehoefte ter zake van in een wat verder verleden gepleegde delicten kan verschillen, en de mogelijkheid die het Openbaar Ministerie heeft om de verjaring te stuiten door het stellen van daden van vervolging spoort daarmee. De in het wettelijk strafmaximum uitgedrukte ernst van het delict vormt echter wel een zeer belangrijke indicatie van die maatschappelijke strafbehoefte. Dat het Openbaar Ministerie, door het stellen van daden van vervolging, de verjaring van alle delicten tot in het oneindige kan voorkomen, doet aan de betekenis van die indicatie in sterke mate afbreuk. Het impliceert immers dat de verjaringstermijn uiteindelijk niet door de in de wet uitgedrukte ernst van het delict wordt begrensd, maar door de processuele activiteiten van het Openbaar Ministerie. Daarom wordt voorgesteld de mogelijkheid van stuiting te begrenzen tot maximaal twee maal de wettelijke verjaringstermijn.”^[15]

4.8

Deze passage benadrukt dat moet worden voorkomen dat het openbaar ministerie met de enkele daad van vervolging vervolgens eindeloos inactief kan zijn en verjaring kan voorkomen. Dat speelt echter niet bij herziening: er heeft al vervolging plaatsgevonden en er is onherroepelijk uitspraak gedaan. Nadien kunnen geen vervolgingsdaden worden verricht.

4.9

Wel zou kunnen worden betoogd dat de herzieningsrechter bij de nieuwe behandeling van de zaak rekening houdt met de het tijdsverloop volgens de gewone verjaringsregels, dat zou in dit geval betekenen dat de verjaringstermijn een aanvangt neemt op 6 juli 2011 (op de dag na het begaan van het feit)^[16]en de totale duur van de verjaring (tien bij jaar bij overtreding) met dien verstande dat als gezegd de periode die is gelegen tussen het onherroepelijk worden van het arrest (11 april 2017) en het verwijzingsarrest van de Hoge Raad niet wordt meegeteld.^[17]

4.1

Gelet op voorgaande is op dit moment nog geen sprake van een totale verjaringstermijn van 10 jaar^[18]en ligt het in de rede dat de Hoge Raad de zaak niet zelf afdoet maar na gegrondverklaring van de herzieningsaanvraag de zaak zal verwijzen naar een hof dat daarvan nog geen kennis heeft genomen.^[19]Het hof waarnaar de zaak wordt verwezen, zal dan moeten verzekeren dat de uit het EVRM voortvloeiende rechten worden nageleefd. Daarbij zal in de voorliggende zaak in het bijzonder aandacht moeten worden besteed aan de naleving van het uit art. 11 EVRM Pro voortvloeiende recht van de aanvrager op vrijheid van vergadering en vereniging.

5.Slotsom

5.1

De aanvraag tot herziening is gegrond.

5.2

Deze conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad de aanvraag gegrond zal verklaren en de zaak op de voet van art. 472 lid 1 Sv Pro, in verbinding met art. 471 lid 1 Sv Pro, zal verwijzen naar een ander gerechtshof, opdat de zaak opnieuw zal worden berecht en afgedaan.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Herziening veroordeling wegens schending recht op vreedzame vergadering na protestactie Amsterdam