Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht.
Reg.nr: TW 97/1716
Inzake: A, wonende te B, eiseres,
tegen: het Landelijk instituut sociale verzekeringen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit.
Besluit van verweerder d.d. 13 oktober 1997.
2. Zitting.
Datum: 26 november 1998.
Eiseres is, daartoe ambtshalve opgeroepen, in persoon verschenen, bijgestaan door F.A.M. Kwaaitaal.
Verweerder is, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde drs. J.P.A. Loogman, werkzaam bij Gak Nederland bv te Alkmaar
3. Feiten welke de rechtbank als vaststaande aanneemt.
Eiseres was sedert 13 november 1987 in het genot van uitkeringen ingevolge de (thans vervallen) Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO).
Daarnaast ontving eiseres een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW).
Tijdens de uitkeringsperiode werkte eiseres incidenteel voor Randstad uitzendbureau. Op de betreffende werkbriefjes, welke door Randstad werden ingevuld, heeft eiseres niet steeds opgave gedaan van de gewerkte uren en de daarmee gepaard gaande verdiensten. Bij besluit van 10 januari 1996 heeft verweerder in verband daarmee vastgesteld dat eiseres over de tijdvakken 1 augustus 1991 tot 26 oktober 1991, 4 november 1991 tot 18 januari 1992 en 8 november 1993 tot 28 januari 1994 geen recht had op een toeslag, dit in verband met de hoogte van de over die tijdvakken genoten inkomsten. Bij besluit van 26 januari 1996 heeft verweerder het aan uitkering teveel betaalde van eiseres teruggevorderd. Bij brief van gelijke datum is eiseres een specificatie van het terug te vorderen bedrag verstrekt. Vanaf dat moment is op de eiseres toekomende uitkeringen steeds een bedrag ad f 118,30 ingehouden.
Eiseres is op 17 december 1996 in het huwelijk getreden; daarvan heeft eiseres verweerder mededeling gedaan per 25 april 1997. In verband met de verdiensten van haar echtgenoot had eiseres vanaf de datum van het huwelijk geen recht meer op een toeslag. Verweerder heeft na kennisneming van het huwelijk de toeslag met terugwerkende kracht beëindigd; verder heeft verweerder bij brief van 6 mei 1997 zijn voornemen bekend gemaakt om een boete ad f 600,-- op te leggen. In reactie op deze laatste brief is namens eiseres aangevoerd dat zij bij brief van 2 december 1996 aan verweerder had bericht dat zij op 17 december 1996 in het huwelijk zou treden met de heer X.
Verweerder heeft bij besluit van 4 juli 1997 de ten onrechte over het tijdvak van 17 december 1996 tot 1 juni 1997 betaalde toeslag van eiseres teruggevorderd. Bij besluit van gelijke datum heeft verweerder een boete van ? 600,-- opgelegd. Verweerder heeft daarbij acht geslagen op de omvang van het bedrag waarvoor verweerder is benadeeld, de mate van verwijtbaarheid en de financiële omstandigheden van eiseres. Namens eiseres is bezwaar gemaakt tegen zowel het besluit tot terugvordering als tegen het besluit, haar een boete op te leggen. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft een hoorzitting plaatsgevonden alwaar eiseres met haar gemachtigde is verschenen. Verweerder heeft het bezwaar vervolgens bij besluit van 13 oktober 1997 ongegrond verklaard voorzover dit was gericht tegen de terugvordering; voorzover het bezwaar ziet op het besluit een boete op te leggen, heeft verweerder dat besluit herroepen en thans een boete opgelegd van f 300,--. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Aangevoerd is dat verweerders administrateur op de hoogte was van het huwelijk van eiseres zodat er geen reden is over te gaan tot terugvordering en het opleggen van een boete.
4. Bewijsmiddelen.
De gedingstukken alsmede het verhandelde ter zitting.
5. Motivering.
Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit, waarbij het besluit tot terugvordering van teveel uitbetaalde toeslag is gehandhaafd, en waarbij het besluit tot het opleggen van een boete van f 600,- is herzien in die zin dat de op te leggen boete f 300,-- bedraagt, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
ad terugvordering toeslag
Eiseres stelt niet dat zij sedert de datum van haar huwelijk ten onrechte geen toeslag heeft ontvangen; zij heeft dan ook geen beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 6 mei 1997, strekkende tot beëindiging van haar aanspraak op toeslag met ingang van 17 december 1996. Partijen zijn het er derhalve over eens dat verweerder onverschuldigd toeslag heeft betaald.
De leden 1 en 2 van artikel 20 van de TW luiden als volgt:
1. De toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a of 14 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) van degene die aanspraak maakt op een toeslag, of zijn wettelijke vertegenwoordiger teruggevorderd.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Lisv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Verweerder is dus in beginsel verplicht tot terugvordering. Ingevolge het tweede lid van artikel 20 TW kan het Lisv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Blijkens de terugvordering van de volledige uitkering over het vermelde tijdvak heeft verweerder geen dringende redenen aanwezig geacht om van terugvordering af te zien. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder op de hoogte was van haar huwelijk en desondanks de toeslag is blijven doorbetalen. De rechtbank gaat er vanuit dat eiseres beoogt daarmee te stellen dat er een dringende reden als bedoeld in artikel 20, lid 2 TW aanwezig is. De rechtbank is van oordeel dat daarvan geen sprake is. De door de wetgever in het leven geroepen uitzondering op de hoofdregel moet voorkomen dat terugvordering onaanvaardbare consequenties voor de betrokkene oplevert en komt slechts aan de orde indien er sprake is van een incidentele en uitzonderlijke situatie. Een dergelijke situatie is niet aan de orde. Ook in het geval eiseres tijdig aan verweerder heeft bericht dat zij in het huwelijk ging treden moet de rechtbank toch vaststellen dat eiseres geen melding heeft gemaakt van het voor het recht op toeslag relevante gegeven dat haar huwelijkspartner inkomsten genoot. Eiseresses stelling dat verweerder niet adequaat heeft gereageerd op haar mededeling is dan ook niet houdbaar.
Gelet op het hiervoor overwogene dient het beroep, voor zover gericht tegen de terugvordering van onverschuldigd betaalde toeslag, ongegrond te worden verklaard.
ad boete-oplegging
Ingevolge artikel 12 van de TW zijn degene die aanspraak maakt op toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger, alsmede de instelling aan welke ingevolge artikel 22 toeslag wordt uitbetaald, verplicht aan het Lisv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald.
In artikel 14a van de TW (voor zover hier van belang) is het volgende bepaald:
1. Indien degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger de verplichting bedoeld in artikel 12 TW niet of niet behoorlijk is nagekomen, legt het Lisv hem een boete op van ten hoogste f 5 000,-.
2. De hoogte van de boete wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin degene die aanspraak maakt op een toeslag, zijn echtgenoot, of zijn wettelijke vertegenwoordiger de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
3. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Lisv besluiten van het opleggen van een boete af te zien.
4. (...)
5. (...)
6. het Lisv stelt nadere regels met betrekking tot het eerste en het tweede lid.
Ter uitvoering van artikel 14a, lid 6, van de TW is vastgesteld het Boetebesluit TICA van 6 juni 1996, Stcrt. 1996, 141.
Ingevolge artikel 2 van het Boetebesluit TICA legt de bedrijfsvereniging (thans:Lisv) een boete op met inachtneming van dit besluit.
Artikel 3 van het Boetebesluit TICA maakt een onderscheid in boete-categorieën, oplopend van boetes van de eerste (f 150,-) tot en met de zevende (f 1.800,-) categorie.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef, en eerste volzin, van het Boetebesluit TICA is de op te leggen boete, onverminderd het bepaalde in de artikelen 5 tot en met 8, bij een benadelingsbedrag van f 2000,-- tot f 4000,-- een boete uit de derde categorie.
Ingevolge artikel 6 van het Boetebesluit TICA legt de bedrijfsvereniging, indien zij, gelet op de mate waarin de belanghebbende de overtreding van de inlichtingenplicht wordt verweten, de op grond van de voorgaande artikelen vastgestelde boete te hoog acht, een boete uit de naastlagere boetecategorie op.
De opdracht die de wetgever verweerder in artikel 14a, lid 2 en 6, TW heeft gegeven valt uiteen in drie van elkaar te onderscheiden beoordelingskaders, te weten de ernst van de gedraging, de (mate van) verwijtbaarheid van de verzekerde dan wel de persoon aan wie op grond van de TW een toeslag wordt betaald, en de omstandigheden waarin hij verkeert. De in het Boetebesluit TICA neergelegde systematiek sluit daarbij aan. Met het bepaalde in de artikelen 3 en 4 is beoogd invulling te geven aan de opdracht om de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de gedraging. Het bepaalde in de artikelen 5 en 6 ziet op de opdracht om de boete af te stemmen op de mate waarin de mededelingsplichtige de gedraging kan worden verweten en artikel 8 heeft betrekking op de opdracht de hoogte van de boete af te stemmen op de omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit de opvatting ten grondslag gelegd dat eiseres de in artikel 12 TW neergelegde mededelingsplicht heeft overtreden nu zij niet onverwijld uit eigen beweging een relevante wijziging in haar omstandigheden heeft doorgegeven.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat eiseres eerst via het inlichtingenformulier van 23 april 1997 heeft medegedeeld dat zij op 17 december 1996 in het huwelijk is getreden en dat haar echtgenoot inkomsten heeft.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat eiseres in strijd met de in artikel 12 TW neergelegde mededelingsplicht heeft gehandeld. Dientengevolge is verweerder benadeeld tot een bedrag van f 2.854,31. Onder de vaststelling dat het hier een benadelingsbedrag betreft gelegen tussen f 2.000,- en f 4.000,-, heeft verweerder conform het bepaalde in artikel 4 Boetebesluit TICA een boete uit de derde categorie opgelegd, welke boete na bezwaar is verlaagd naar de naastlagere categorie met het oog op het gegeven dat eiseres nadien door middel van het inlichtingenformulier de noodzakelijke informatie heeft verstrekt.
De rechtbank ziet aanleiding te overwegen dat de waardering van de ernst van een gedraging een objectieve benadering vergt, in die zin dat, ongeacht de (mate van) verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, bepaald dient te worden welke boete bij een concrete gedraging past. In het Boetebesluit TICA is aan die objectieve benadering in de artikelen 3 en 4 uitwerking gegeven door in geval van overtreding van artikel 12 TW, de ernst van de gedraging af te meten aan het bedrag waarmee verweerder als gevolg van die overtreding is benadeeld.
Op zichzelf acht de rechtbank het aanknopen bij het benadelingsbedrag in overeenstemming met doel en strekking van artikel 14a, lid 2, TW.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat de wijze waarop in het Boetebesluit TICA aan die uitwerking vorm is gegeven, in die zin dat geldt dat bij elk benadelingsbedrag vanaf f 2.000,-- tot f 4.000,- een boete van f 600,- dient te worden opgelegd, zodanig beperkend is dat daarmee geen recht wordt gedaan aan de opdracht om de boete af te stemmen op de ernst van de gedraging. In dit verband wordt overwogen dat, indien het benadelingsbedrag zich bevindt tussen de f 2.000,- en f 4000,-, bij de boete-oplegging geen onderscheid meer gemaakt kan worden tussen een geval van "zware" informatiefraude, zoals het opzettelijk valselijk invullen van inlichtingen/wijzigingsformulieren, en een aanmerkelijk lichter vergrijp als bijvoorbeeld het door nalatigheid te laat melden van een voor de uitkering relevant feit. De rechtbank is van oordeel dat de regelgever aldus op een te rigide en categorische wijze vorm heeft gegeven aan het criterium ernst van de gedraging. Daarbij tekent de rechtbank nog aan dat de gewenste nuancering niet gevonden kan worden in het bepaalde in de artikelen 5 en 6 van het Boetebesluit TICA, aangezien deze bepaling uitsluitend toepassing kan vinden in geval van verminderde verwijtbaarheid van de betrokken persoon, hetgeen los staat van de (mate van) ernst van de gedraging.
De rechtbank is op grond van het voren overwogene tot de slotsom gekomen dat de artikelen 3 en 4 van het Boetebesluit TICA, voor zover betrekking hebbend op de benadelingscategorie f 2.000,- tot f 4.000,-, wegens strijd met artikel 14a, lid 2, Toeslagenwet verbindende kracht missen. Het op die artikelen gebaseerde bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
6. Beslissing.
De rechtbank,
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de terugvordering van toeslag, ongegrond;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de boete-oplegging, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de boete-oplegging;
- bepaalt dat het Landelijk instituut sociale verzekeringen aan eiseres het griffierecht ad f 55,00 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Zijp, voorzitter, mr. G.J.A. van Unnik en mr. E.M. van der Linde, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Weely, als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 6 januari 1999
door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt. Afschrift verzonden op:
Reg.nr: TW 97/1716