Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: GEMWT 02/825
Inzake: [eiseres], gevestigd te [woonplaats], eiseres,
tegen: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 5 juli 2002.
2. Zitting
Datum: 25 augustus 2003.
Eiseres is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij [naam], secretaris van eiseres, en mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag.
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde mr. C.H. Witte, bestuurlijk-juridisch medewerker bij de gemeente Texel.
Voorts is verschenen [naam].
3. Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 15 juni 2001 heeft [naam] verweerder verzocht handhavend op te treden ten aanzien van de aanwezigheid van een viertal zeecontainers/opslagketen op een perceel dat grenst aan het door hem gekochte bouwperceel aan de [adres] te [woonplaats].
Bij brief van 26 oktober 2001 heeft verweerder eiseres meegedeeld voornemens te zijn om haar onder oplegging van een dwangsom van f 165,28 (€ 75) per dag aan te schrijven tot het doen verwijderen en verwijderd houden van een viertal containers en een schaftkeet op het perceel aan het [adres] te [woonplaats], kadastraal bekend gemeente Texel, sectie [sectie + nummers] (hierna: het perceel), en/of tot beëindiging van het strijdig gebruik.
Bij brief van 1 november 2001 is namens eiseres een zienswijze tegen dit voornemen kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 1 februari 2002 heeft verweerder eiseres met betrekking tot het perceel als volgt aangeschreven:
1. U dient de schaftkeet vóór 1 april 2002 te verwijderen. Indien de schaftkeet op 1 april 2002 nog op het preceel aanwezig is, dan zal verweerder overgaan tot het toepassen van bestuursdwang. De kosten voor het toepassen van bestuursdwang zal verweerder verhalen op de overtreder (Dutch Livingstone Invest N.V.).
2. U dient de containers vóór 1 april 2002 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien verweerder op of na deze datum constateert dat eiseres in strijd handelt met deze last dan verbeurt eiseres, of haar rechtsopvolger(s) een dwangsom van € 250,- per dag dat zij in overtreding is. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd stelt verweerder vast op € 50.000,-.
3. U dient het (bovengenoemde) met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel vóór 1 april 2002 te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verweerder op of na deze datum constateert dat eiseres in strijd handelt met deze last dan verbeurt eiseres of haar rechtsopvolger(s) een dwangsom van € 250,- per dag dat zij in overtreding is. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd stelt verweerder vast op € 50.000,-.
Dit besluit heeft verweerder op 1 februari 2002 eveneens aan Dutch Livingstone Invest N.V. verzonden.
Tegen het besluit van 1 februari 2002 is namens eiseres bij faxbericht van 6 februari 2002, aangevuld bij brief van 7 februari 2002, bezwaar gemaakt.
Op 24 april 2002 is eiseres omtrent haar bezwaar gehoord.
Bij brief van 23 mei 2002 zijn namens eiseres nadere stukken toegezonden aan verweerder en de commissie Bezwaar- en Beroepschriften.
Bij besluit van 5 juli 2002 heeft verweerder het bezwaar, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 28 mei 2002, ongegrond verklaard. Verweerder heeft eiseres hierbij met betrekking tot het perceel aangeschreven:
1. om de schaftkeet vóór 1 november 2002 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien de schaftkeet op of na 1 november 2002 nog op het preceel aanwezig is, zal verweerder overgaan tot het toepassen van bestuursdwang. De kosten voor het toepassen van bestuursdwang zal verweerder verhalen op eiseres.
2. om de containers vóór 1 november 2002 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien verweerder op of na deze datum constateert dat eiseres in strijd handelt met deze last dan verbeurt eiseres, of haar rechtsopvolger(s), een dwangsom van € 250,- per dag dat zij in overtreding is. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd stelt verweerder vast op € 50.000,-.
3. om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel vóór 1 november 2002 te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verweerder op of na deze datum constateert dat eiseres in strijd handelt met deze last dan verbeurt eiseres, of haar rechtsopvolger(s), een dwangsom van € 250,- per dag dat zij in overtreding is. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd stelt verweerder vast op € 50.000,-.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 16 juli 2002, door de rechtbank ontvangen op 17 juli 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 augustus 2002 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Bij brief van 13 november 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het geding behandeld ter zitting van 25 augustus 2003.
4. Motivering
4.1. In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. In dat besluit heeft verweerder zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat zij op goede gronden is overgegaan tot het treffen van handhavingsmaatregelen met betrekking tot de op het perceel van eiseres aanwezige schaftkeet en containers.
4.2. Eiseres betoogt primair dat verweerder niet bevoegd is om ten aanzien van de schaftkeet en de containers handhavend op te treden. Zij heeft aangevoerd dat de bouwwerken niet vergunningplichtig zijn. Voor het geval er wel een bouwvergunningplicht zou gelden, heeft eiseres - onder overlegging van foto's en verklaringen van derden - betoogd dat de bouwwerken al sedert 1991/1992 op het perceel aanwezig zijn. Zij stelt dat verweerder daarvan al geruime tijd op de hoogte is en daartegen gezien het tijdsverloop in redelijkheid niet meer kan optreden. De bouwwerken kunnen volgens eiseres bovendien worden gelegaliseerd door middel van het verlenen van een vrijstelling krachtens artikel 23, derde lid, en/of artikel 30, derde lid, van het bestemmingsplan dan wel door het verlenen van een vrijstelling krachtens artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het gebruik van de containers is volgens eiseres gelegaliseerd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Eiseres heeft subsidiair betoogd dat de aan het bestreden besluit verbonden begunstigingstermijn te kort is en dat de dwangsommen op een te hoog bedrag zijn vastgesteld.
Ter zitting heeft eiseres, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 9 september 2002 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder kenmerk LJN AE7967), als punt van formele aard aangevoerd dat verweerder het bestreden besluit niet had mogen baseren op het daaraan ten grondslag liggende advies.
4.3. Ten aanzien van het formele bezwaar van eiseres overweegt de rechtbank als volgt. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak volgt dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat raadsleden op grond van de artikelen 83, tweede lid, en 84, tweede lid, van de Gemeentewet zoals gewijzigd bij de Wet dualisering gemeentebestuur met ingang van 7 maart 2002 geen deel meer mogen uitmaken van een door burgemeester en wethouders ingestelde bezwaarschriftencommissie. De rechtbank overweegt dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak moet zijn uitgegaan van de tekst van voornoemde artikelen, zoals opgenomen in Staatsblad 2002, nr. 112. In Staatsblad 2003, nr. 56, is evenwel een gewijzigde versie van de artikelen 83, tweede lid, en 84, tweede lid, van de Gemeentewet opgenomen, welke wijziging met terugwerkende kracht per 7 maart 2002 in werking is getreden. Ingevolge de gewijzigde redactie van artikel 84, tweede lid, van de Gemeentewet geldt het voorschrift dat raadsleden geen deel mogen uitmaken van een door burgemeester en wethouders ingestelde commissie, niet voor een commissie die is ingesteld om te adviseren over de beslissing op ingediende bezwaarschriften. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat verweerder vanwege het feit dat raadsleden deel uitmaakten van de commissie Bezwaar- en Beroepschriften, het bestreden besluit niet had mogen baseren op het door die commissie op 28 mei 2002 uitgebrachte advies. Dit bezwaar treft dus geen doel.
4.4. Ten aanzien van de overige bezwaren overweegt de rechtbank als volgt.
4.5.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Awb wordt in de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
4.5.2. Op het perceel waar de containers en de schaftkeet zich bevinden, rust ingevolge het op 9 mei 1995 vastgestelde en op 4 maart 1996 in werking getreden bestemmingsplan "De Koog" de bestemming "singelbeplanting".
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor singelbeplanting aangewezen gronden bestemd voor algemene doeleinden in de vorm van windsingels met de daarbij behorende paden en andere verhardingen en met de daarbij benodigde andere bouwwerken.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en andere bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in lid 1 omschreven bestemming.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in lid 2 indien strikte toepassing van dat lid zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
Ingevolge artikel 23, vijfde lid, gelden ten aanzien van de bebouwing de volgende voorschriften:
a. op de in lid 1 genoemde gronden is het bouwen van gebouwen verboden;
b. op of in de gronden mogen uitsluitend andere bouwwerken worden opgericht die noodzakelijk zijn voor of direct verband houden met de in lid 1 genoemde bestemming tot een maximale hoogte van 3 meter.
Ingevolge artikel 30, derde lid, van de planvoorschriften verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde in lid 2, indien strikte toepassing van dat lid zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
4.6. Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie. Van een bijzonder geval kan onder meer sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie of indien een geslaagd beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel.
4.7. De rechtbank stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat het bestreden besluit ziet op vier containers (drie kantoorunits en een zeecontainer) en een schaftkeet, die zijn geplaatst op een aan eiseres toebehorend perceel behorende bij een park met vakantiewoningen. De schaftkeet wordt (in ieder geval ten tijde van de opname op 4 juli 2001) gebruikt als receptie, de containers worden gebruikt als opslag- en personeelsruimten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de containers en de schaftkeet, gelet op de aard en de omvang daarvan, moeten worden aangemerkt als bouwvergunningplichtige bouwwerken in de zin van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. De door eiseres aangevoerde omstandigheid dat de bouwwerken niet bestemd zijn om permanent ter plaatse te blijven functioneren aangezien eiseres van meet af aan streeft naar een betere en fraaiere voorziening voor de receptie en de opslag- en personeelsruimten, doet niet af aan het plaatsgebonden karakter daarvan. Nu ten behoeve van deze bouwwerken niet de daarvoor vereiste bouwvergunningen zijn verleend, is verweerder in beginsel bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
De vraag of de bouwwerken onder het in artikel 30, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften opgenomen overgangsrecht vallen laat de rechtbank buiten beschouwing, omdat ook een positieve beantwoording van die vraag niet tot gevolg heeft dat de illegale situatie - te weten: het bouwen zonder de vereiste bouwvergunning - wordt opgeheven.
4.8. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de containers en de schaftkeet moeten worden aangemerkt als gebouwen in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. Aangezien het ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de planvoorschriften verboden is op gronden met de bestemming "singelbeplanting" gebouwen te bouwen, dient een eventuele aanvraag om bouwvergunning in beginsel te worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Anders dan namens eiseres is betoogd bieden artikel 23, derde lid, en/of artikel 30, derde lid, van de planvoorschriften geen mogelijkheid om ten behoeve van de gebouwen een (binnenplanse) vrijstelling te verlenen. De in die artikelen opgenomen vrijstellingsbevoegdheid, ook wel aangeduid als de toverformule, biedt immers uitsluitend de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. Anders dan namens eiseres ter zitting is betoogd, biedt artikel 28 van Pro de planvoorschriften evenmin de mogelijkheid om ten behoeve van de gebouwen een (binnenplanse) vrijstelling te verlenen. Voorts heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat zij geen aanleiding ziet om ten behoeve van de gebouwen een vrijstelling krachtens artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening te verlenen dan wel het bestemmingsplan aan te passen, aangezien het planologische beleid sedert de vaststelling van het bestemmingsplan "De Koog" op 9 mei 1995 niet gewijzigd is. Gelet op het voorgaande is er geen concreet zicht op legalisatie van de illegale situatie.
4.9. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel faalt. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden aangenomen dat de in geding zijnde gebouwen in de periode 1991/1992 op het perceel zijn geplaatst, hoewel het niet onwaarschijnlijk is dat ze destijds op een (iets) andere locatie zijn geplaatst dan waar ze thans staan. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de containers tijdens de bouw van het vakantiepark dienst hebben gedaan als directieketen, waarna ze in 1992 (het jaar waarin voor het eerst vakantiewoningen zijn verhuurd) zijn geschilderd en in gebruik genomen als receptie c.q. kantoor. Bij zienswijze van 11 februari 1995 heeft eiseres verweerder naar aanleiding van het ter visie leggen van het ontwerp-bestemmingsplan "De Koog" verzocht om het gedeelte ter linker zijde van de entree van het vakantiepark (dat is de huidige locatie van de bouwwerken) te bestemmen voor de plaatsing van containers en enige opslagplaatsen ten behoeve van materialen voor het Beach Park. Bij brief van 1 juni 1995 heeft verweerder de zienswijze van eiseres namens de gemeenteraad ongegrond verklaard. In deze brief is eiseres er - kort samengevat - op gewezen dat bouwwerken voor de opslag van materialen dienen te worden gerealiseerd op gronden met de bestemming "zomerhuizen" en dat het niet nodig wordt geacht om de groenvoorziening daarbij te betrekken. Uit deze briefwisseling blijkt naar het oordeel van de rechtbank zonneklaar dat niet wordt ingestemd met de plaatsing van containers op gronden met de bestemming "windsingels". Gegeven de inhoud van de brief van 1 juni 1995 kan eiseres naar het oordeel van de rechtbank aan het enkele gegeven dat het vervolgens ruim zes jaar heeft geduurd alvorens verweerder - naar aanleiding van een verzoek van een derde - een voornemen tot handhaving heeft doen uitgaan, niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat verweerder niet zou optreden tegen de illegale situatie.
4.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is er geen concreet zicht op legalisering van de illegale situatie en faalt het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft geen andere omstandigheden naar voren gebracht die nopen tot het aannemen van een bijzonder geval. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
4.11. De rechtbank overweegt vervolgens dat met het gevolg geven aan de last tot verwijdering van de containers (zoals hiervoor omschreven in het in rubriek 3 weergegeven onderdeel 2 van het bestreden besluit) tevens een einde wordt gemaakt aan het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel. De rechtbank ziet dan ook niet in dat aan de last tot beëindiging van het strijdige gebruik (zoals omschreven in het in rubriek 3 weergegeven onderdeel 3 van het bestreden besluit) zelfstandige betekenis toekomt. In zoverre is dit onderdeel van het bestreden besluit strijdig met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb. Het namens verweerder ter zitting gevoerde betoog dat met onderdeel 3 van het bestreden besluit is beoogd een preventieve last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van de mogelijke voortzetting van met het bestemmingsplan strijdig gebruik na verwijdering van de containers, kan niet worden gevolgd. Immers, niet is voldaan aan de voor preventieve handhavingsbesluiten geldende eis dat er sprake moet zijn van klaarblijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. Gelet op het voorgaande is het beroep met betrekking tot onderdeel 3 van het bestreden besluit gegrond.
4.12. Tenslotte ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de aan het bestreden besluit verbonden begunstigingstermijn, nu deze door verweerder bewust na afloop van het seizoen is gesteld en deze gerekend vanaf het primaire besluit van 1 februari 2002 negen maanden bedraagt, onredelijk kort is. Evenmin kan worden geoordeeld dat de opgelegde dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
4.13. Gelet op het voorgaande is het beroep met betrekking tot onderdeel 3 van het bestreden besluit gegrond en voor het overige ongegrond. Onderdeel 3 van het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd. De rechtbank zal voorts het bezwaar van eiseres met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb alsnog gegrond verklaren, voorzover het is gericht tegen onderdeel 3 van het primaire besluit van 1 februari 2002, het primaire besluit in zoverre herroepen en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voorzover dat is vernietigd.
4.14. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proces-kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,00. Daarbij is zowel voor het indienen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
5. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond, voorzover het is gericht tegen onderdeel 3 van het bestreden besluit (de last tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik);
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- vernietigt onderdeel 3 van het bestreden besluit (de last tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik);
- verklaart het bezwaar alsnog gegrond, voorzover het is gericht tegen onderdeel 3 van het besluit van 1 februari 2002 (de last tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik);
- herroept onderdeel 3 van het besluit van 1 februari 2002 (de last tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik);
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voorzover dat is vernietigd;
- bepaalt dat de gemeente Texel aan eiseres het griffierecht ten bedrage van € 218,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,00;
- wijst de gemeente Texel aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de betaling van € 644,00 dient te worden gedaan aan eiseres.
Aldus gewezen door mr. drs. W.P. van der Haak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van C.H. Kuiper, als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2003
door voornoemd lid, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, Het lid van de enkelvoudige kamer,
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.