Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 07/3215 en AWB 07/3216
Uitspraak van de voorzieningenrechter
in de zaak van:
[stichting],
gevestigd te [plaatsnaam],
verzoekster,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Koggenland,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 29 maart 2007 heeft verweerder afwijzend beslist op een verzoek van verzoekster op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om toezending van stukken uit de periode 18 december 2006 tot en met 1 maart 2007 betreffende het toekomstige regionale bedrijventerrein Jaagweg. Het hiertegen door verzoekster gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 3 juli 2007 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 september 2007, met zaaknummers AWB 07/1878 en AWB 07/1879, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van verweerder van 3 juli 2007 vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij besluit van 9 oktober 2007, verzonden op 25 oktober 2007, heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist. Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 25 november 2007 beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij bij deze brief de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij tussenbeslissing van 8 januari 2008 heeft de rechtbank, onder toepassing van het derde lid van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bepaald dat de kennisneming van de gedingstukken, toegezonden bij brief van 3 januari 2008, uitsluitend is toegestaan aan de rechtbank. Bij brief van 13 januari 2008 heeft verzoekster de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 12 februari 2008, waar verzoekster, vertegenwoordigd door [bestuurslid 1] en [bestuurslid 2], is verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde M.J.M. Neefjes.
Motivering
1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zodat onmiddellijk uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter neemt deze beslissing op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb.
2. Ingevolge artikel 1 van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a onder c en d bedoelde bestuursorganen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
3. In het verzoek van 1 maart 2007 heeft verzoekster verweerder gevraagd om openbaarmaking van stukken uit de periode 18 december 2006 tot en met 1 maart 2007, die betrekking hebben op de toekomstige ontwikkeling van het bedrijventerrein Jaagweg in Koggenland. Verweerder heeft zijn afwijzing van dit verzoek bij besluit van 3 juli 2007 gehandhaafd. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit besluit bij uitspraak van 11 september 2007 vernietigd, omdat - kort gezegd - verweerder de aard en strekking van de vertrouwelijke stukken, waarvan de openbaarmaking is geweigerd, niet heeft gespecificeerd en hij in het bestreden besluit - ondanks een daartoe strekkend advies van de Commissie voor de bezwaarschriften - niet gemotiveerd heeft aangegeven waarom het verzoek om informatie van verzoekster op grond van de in de artikelen 10 en 11 van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden moet worden geweigerd.
4. Bij het bestreden besluit van 9 oktober 2007 heeft verweerder beoogd uitvoering te geven aan evengenoemde uitspraak. In dat besluit heeft verweerder besloten dat de hieronder genoemde stukken, die in de periode 18 december 2006 tot en met 1 maart 2007 zijn geproduceerd en die verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Awb bij de rechtbank heeft ingediend, niet voor openbaarmaking in aanmerking komen:
I. het ontwerp-plan van aanpak, versie januari 2007;
II. de conceptversies van de voorovereenkomst, versie januari 2007, februari 2007, 15 februari 2007 en 21 februari 2007;
III. de conceptversies van de exploitatieopzet van 24 januari 2007, 8 februari 2007 (3x) en 14 februari 2007;
IV. algemeen overzicht grondexploitatieopzet;
V. vertrouwelijke notitie uitgangspunten grondexploitatie;
VI. besprekingsverslagen van de projectgroep van 16 januari 2007, 31 januari 2007 en 7 februari 2007 en het besprekingsverslag van de stuurgroep van 20 februari 2007.
5. Verzoekster betoogt dat verweerder openbaarmaking van deze stukken niet achterwege heeft kunnen laten. Naar haar mening bevatten de verzochte gegevens
milieu-informatie in de zin van de artikelen 10 en 11 van de Wob en heeft verweerder de weigeringsgronden, die hij aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, niet terecht toegepast. Verder voert zij aan dat de verwijzing van verweerder in het bestreden besluit naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 september 2007, in zaaknummers AWB 07/1463 en AWB 07/1464, niet opgaat, reeds omdat die procedure betrekking had op andere documenten. Zij stelt voorts dat de verslagen van de project- en stuurgroep informatie over beleidsvoorbereiding bevatten en dat, gelet op artikel 8 van de Wob, ook die informatie voor openbaarmaking in aanmerking komt. Daarnaast wijst zij erop dat de verslagen onder meer bedoeld zijn voor besturen van de betrokken private partijen, zodat niet valt in te zien waarom die stukken niet ook aan haar ter beschikking kunnen worden gesteld.
6. Naar aanleiding van het betoog van verzoekster dat de hierboven genoemde stukken milieu-informatie betreffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
7. Onder milieu-informatie wordt, gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob, ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer - voor zover van belang - onder meer verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a. bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a. en b. bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.
8. De voorzieningenrechter begrijpt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat verzoekster haar stelling dat sprake is van milieu-informatie enkel baseert op het feit dat het beoogde bedrijventerrein Jaagweg in een vermeende ecologische verbindingszone is gesitueerd en dat ter plaatse mogelijk bedrijven in milieucategorie 4 kunnen worden gevestigd.
De voorzieningenrechter kan verzoekster hierin niet volgen. Voor de beantwoording van de vraag of de documenten, die verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Awb bij de rechtbank heeft ingediend, milieu-informatie bevatten is niet relevant of het bedrijventerrein in de ecologische verbindingszone komt te liggen of eromheen. Het gaat erom of deze informatie voldoet aan de definitie van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de stukken stelt de voorzieningenrechter vast dat deze zijn gericht op menings- en gedachtevorming over mogelijke ruimtelijke ontwikkelingen in het bewuste gebied en op de economische uitvoerbaarheid daarvan. De stukken, waarvan een deel slechts concepten betreft, behelzen primair planologische en economische overwegingen. Informatie over bijvoorbeeld geluidbelastingen, bodemvervuiling, emissies naar bodem, lucht of water, flora en fauna etcetera is daarin niet opgenomen. Dergelijke milieu-informatie zal pas in een later stadium van de ontwikkeling van het bedrijventerrein beschikbaar komen, bijvoorbeeld in het kader van het op te stellen milieueffectrapport. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de stukken, waarvan de openbaarmaking is geweigerd, geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer betreffen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
9. Met betrekking tot de stukken onder I. en II, zijnde het ontwerp-plan van aanpak en de conceptversies van de voorovereenkomst, heeft verweerder in het nieuwe besluit op bezwaar gesteld dat deze stukken niet voor openbaarmaking in aanmerking komen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gaat om stukken die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Hij wijst in dit verband op de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 11 september 2007, in zaaknummers AWB 07/1463 en AWB 07/1464.
10. In evengenoemde uitspraak van 11 september 2007 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de voorovereenkomsten en de concepten voor een plan van aanpak, die zijn geproduceerd in de periode 1 juni 2006 tot en met 19 december 2006, zijn aan te merken als stukken van intern beraad, met daarin persoonlijke beleidsopvattingen. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat deze conclusie ten aanzien van het het ontwerp-plan van aanpak, versie januari 2007, en de conceptversies van de voorovereenkomst, versie januari 2007, februari 2007, 15 februari 2007 en 21 februari 2007 anders zou moeten zijn. Verweerder heeft derhalve terecht verstrekking van vorengenoemde stukken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
11. Aan de weigering tot openbaarmaking van de stukken III, IV en V, zijnde de concept-versies van de exploitatieopzet van 24 januari 2007, 8 februari 2007 (3x) en 14 februari 2007, het algemeen overzicht grondexploitatieopzet en de vertrouwelijke notitie uitgangspunten grondexploitatie, ligt blijkens het bestreden besluit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob ten grondslag. Verweerder wijst in dit verband op de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 11 september 2007, in zaaknummers AWB 07/1463 en AWB 07/1464.
Blijkens het verweerschrift is dit standpunt ingegeven door de opvatting dat de aard en het karakter van deze documenten niet wezenlijk anders zijn dan die van de stukken uit de periode 1 juni 2006 tot en met 19 december 2006, waarover de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 11 september 2007 heeft geoordeeld.
12. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat openbaarmaking van de stukken III, IV en V, die betrekking hebben op de financiële exploitatie van het bedrijventerrein Jaagweg, het economische dan wel financiële belang van de gemeente kan raken waardoor de onderhandelingspositie van de gemeente wordt verzwakt. Verder acht de voorzieningenrechter de vrees van verweerder, zoals ook geuit in de procedure die tot eerdergenoemde uitspraak van 11 september 2007 heeft geleid, dat openbaarmaking van het stuk derden in een voorrangspositie kan brengen op het moment dat uitvoeringsopdrachten openbaar gaan worden aanbesteed en de vrees voor onevenredige bevoordeling of benadeling van deelnemers bij deze aangelegenheid niet ongegrond. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid zijn belang bij het achterwege blijven van het verstrekken van de stukken III, IV en V in dit geval zwaarder laten wegen dan het belang van verzoekster bij het verstrekken ervan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder zijn weigering om de stukken III, IV en V openbaar te maken, door te verwijzen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 september 2007, in zaaknummers AWB 07/1463 en AWB 07/1464, voldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het beroep treft in zoverre geen doel.
13. Wat betreft de stukken onder VI, zijnde de besprekingsverslagen van de projectgroep van 16 januari 2007, 31 januari 2007 en 7 februari 2007 en het besprekingsverslag van de stuurgroep van 20 februari 2007, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze met het oog op en ten behoeve van een standpuntbepaling/interne oordeelsvorming zijn opgesteld en derhalve ten behoeve van intern beraad. Voorts zijn in deze stukken naar zijn mening persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. Hiertoe brengt hij naar voren dat de verslagen niet meer bevatten dan de weerslag van de voorbereidende werkzaamheden met betrekking tot de voorovereenkomst, de exploitatieopzet en het plan van aanpak, alsmede de uitkomsten van discussies, voorstellen, aanbevelingen, meningen, argumenten, voorlopige conclusies etcetera. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat in de stuurgroep noch in de projectgroep besluitvorming plaatsvindt.
14. Voor zover verzoekster een beroep doet op artikel 8 van de Wob, overweegt de voorzieningenrechter dat deze bepaling in dit geval niet van toepassing is, omdat deze betrekking heeft op de situatie dat een bestuursorgaan uit eigen beweging en niet op verzoek informatie verschaft. Het beroep treft in zoverre geen doel.
15. Zoals de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 20 november 2007, met zaaknummers AWB 07/2423 en AWB 07/2424, heeft overwogen zijn de vergaderverslagen van de (ambtelijke) project- en stuurgroep ten behoeve van intern beraad opgesteld en zijn daarin persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor de nu in het geding zijnde verslagen van de project- en de stuurgroep. Het behelzen op meningsvorming of ontwikkeling van beleid gerichte stukken. Daarbij is sprake van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat, zoals de toelichting op artikel 11, eerste lid, Wob het formuleert, ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven, etc (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 13). Onder persoonlijke beleidsopvattingen vallen ook opvattingen en meningen, die worden gedragen door een groep personen of rechtspersonen.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar stelling dat verweerder met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob over de bewuste vergaderverslagen informatie had moeten verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Gelet op de geringe omvang en samenstelling van de project- en stuurgroep valt immers niet uit te sluiten dat ook na het weglakken van gegevens persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden herleid tot individuele leden van de project- en de stuurgroep.
De voorzieningenrechter verwerpt de stelling van verzoekster dat de omstandigheid dat verslagen van de project- en de stuurgroep bij besturen van private partijen terechtkomen per definitie zou moeten inhouden dat deze documenten ook aan anderen openbaar gemaakt moeten worden. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat er in samenwerkingsprojecten tussen private partijen en de overheid gelegenheid moet zijn voor vertrouwelijk en informeel overleg, zeker in de voorbereidende fase. Dat sommige private partijen kennis mogen of kunnen nemen van opvattingen van ambtenaren of bestuurders betekent niet dat deze informatie voor een ieder toegankelijk moet zijn.
Verweerder heeft derhalve terecht verstrekking van de verslagen van de project- en de stuurgroep in de periode van 18 december 2006 tot en met 1 maart 2007 op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
16. Ten aanzien van het door onderzoeksbureau Goudappel Coffeng opgestelde rapport “Verkeerstechnische inpassingsstudie aansluiting Westfrisiaweg – A7” van december 2006, waarnaar verzoekster in haar beroepschrift verwijst, overweegt de voorzieningenrechter dat dit rapport blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting raakvlakken heeft met het nieuw te ontwikkelen bedrijventerrein Jaagweg. Ervan uitgaande dat dit rapport onder verweerder berust, had het op zijn weg gelegen zich uit te laten over de vraag of de uitzonderingsgronden van de Wob zich tegen de openbaarmaking van dit document verzetten. Nu verweerder in het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft nagelaten dit rapport te noemen en hij daarmee de verstrekking van het rapport impliciet heeft geweigerd, zonder daarvoor een motivering te geven, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.
17. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft de in bezwaar gehandhaafde (impliciete) weigering tot openbaarmaking van het rapport van Goudappel Coffeng van december 2006. Verweerder dient in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de voorzieningenrechter een termijn stellen. Bij deze beslissing ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
18. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Wel ziet de voorzieningenrechter, anders dan verweerder, grond voor het oordeel dat de gemeente Koggenland het voor de behandeling van het beroep en het verzoek betaalde griffierecht dient te vergoeden. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat artikel 2, eerste lid, van de Wob uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Om die reden zijn ook de beslistermijnen, zoals opgenomen in artikel 6 van de Wob, kort gehouden. Gelet op het in de Wob neergelegde primaat van openbaarmaking en de in deze wet gestelde termijnen wordt de indiener van een verzoek om voorlopige voorziening naar het oordeel van de voorzieningenrechter geacht een spoedeisend belang te hebben bij een beoordeling van zijn verzoek. De enkele omstandigheid dat het verzoek in dit geval wordt afgewezen, omdat met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak, geeft geen aanleiding om vergoeding van het griffierecht in de voorlopige voorzieningsprocedure achterwege te laten.
Beslissing
De voorzieningenrechter
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 9 oktober 2007, voor zover het betreft de in bezwaar gehandhaafde (impliciete) weigering tot openbaarmaking van het rapport “Verkeerstechnische inpassingsstudie aansluiting Westfrisiaweg-A7” van Goudappel Coffeng van december 2006;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit te verzenden;
- wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat de gemeente Koggenland aan verzoekster het voor de behandeling van het beroep en het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 570,00
(2x € 285,00) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 22 februari 2008 door mr. drs. W.P. van der Haak, voor¬zieningen¬rechter, in tegen¬woordig¬heid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, griffier.
griffier voorzieningenrechter
Tegen de uitspraak op het beroep kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uit-spraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening kan geen hoger beroep worden ingesteld.