Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 07/1280 WET
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
gevestigd te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. J.V. van Vegten,
tegen
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft bij brief van 30 mei 2007 beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 24 april 2007. De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 9 juni 2008.
Partijen, ambtshalve opgeroepen, zijn verschenen, eiseres vertegenwoordigd door mr. J.V. van Vegten en mr. G.J.M. Cartigny en verweerder vertegenwoordigd door mr. W.H. Simonis en M.J. Jansson.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Motivering
Achtergrond
1.1. Verweerder heeft op 21 december 2005 de Beleidsregels Medefinancieringsstelsel (MFS) voor de periode van 2007 tot en met 2010 (hierna: Beleidsregels MFS) vastgesteld, welke regels met ingang van 1 januari 2006 in werking zijn getreden (Stcrt. 23 december 2005, nr. 250, pag. 25). De Beleidsregels MFS zijn gebaseerd op de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken en op het Subsidiebesluit en de Subsidieregeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Met het MFS geeft verweerder aan op welke wijze hij Nederlandse maatschappelijke organisaties, die werken aan duurzame armoedebestrijding in ontwikkelingslanden, wil financieren. Op grond van het MFS worden subsidieaanvragen op kwaliteit beoordeeld en onderling vergeleken (tenderprocedure). Verweerder heeft voor de periode van 2007 tot en met 2010 een plafond vastgesteld van € 2.110 miljoen.
1.2. Verweerder heeft een Adviescommissie Medefinanciering (hierna: de Adviescommissie) ingesteld om te adviseren over de beslissing op de subsidieaanvragen op grond van de Beleidsregels MFS 2007-2010. Op basis van de Beleidsregels MFS heeft de Adviescommissie het Beoordelingskader MFS 2007-2010 (hierna: het Beoordelingskader) opgesteld. De Adviescommissie heeft in dit beoordelingskader de richtlijnen, die in de Beleidsregels zijn vastgelegd, nader uitgewerkt en geconcretiseerd tot kwaliteitseisen waaraan de aanvragen moeten voldoen. Daarbij heeft de Adviescommissie tevens een aanvraagstramien ontwikkeld, als praktische vertaling van het beoordelingskader, met aanwijzingen en vragen die beantwoord moeten worden, wil een organisatie voor MFS-financiering in aanmerking komen (hierna: het aanvraagstramien). De Adviescommissie heeft verder een beoordelingshandleiding opgesteld, die als leidraad moet dienen bij het uitvoeren van de beoordelingstoetsen door de beoordelaars, alsmede een gestandaardiseerd beoordelingsformulier.
Eiseres
2. Eiseres zet zich in voor een democratisch Zuidelijk Afrika vanuit de thema’s Mensenrechten en vredesopbouw, Media en vrijheid van meningsuiting en Economische rechtvaardigheid. Bij brief van 20 april 2006 heeft eiseres subsidie op grond van de MFS aangevraagd ter hoogte van een bedrag van
€ 28.266.263,00.
Het bestreden besluit
3. Verweerder heeft de subsidieaanvraag afgewezen omdat eiseres niet heeft voldaan aan het criterium dat met ingang van 1 januari 2009 tenminste 25% van de jaarlijkse inkomsten van de organisatie afkomstig is uit andere bronnen dan subsidies van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarmee volgt verweerder het advies van de Adviescommissie. In de beslissing op bezwaar gaat verweerder, gelet op de aard van de subsidieregeling, voorbij aan de tijdens de hoorzitting door eiseres verstrekte nadere gegevens en toelichting.
Het beroep
4. In beroep handhaaft eiseres haar stelling dat zij, in strijd met het bepaalde in artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet in de gelegenheid is gesteld voorafgaande aan het (primaire) besluit van 29 september 2006 de aanvraag toe te lichten of te reageren op het advies. Zoals uit de beslissing op bezwaar blijkt had eiseres, indien zij daartoe tijdig in de gelegenheid was gesteld, een substantieel betere onderbouwing van de aanvraag kunnen geven die dan wel bij de besluitvorming zou zijn betrokken. Verder stelt eiseres dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu niet of uiterst summier is ingegaan op de door eiseres aangevoerde bezwaargronden. Eiseres bestrijdt dat zij niet voldoet aan de zogenoemde drempeltoets. Zij verzoekt de rechtbank bij gegrondverklaring van het beroep zelf in de zaak te voorzien en de subsidie toe te kennen.
Toetsingskader
5.1. De rechtbank stelt voorop dat bij beslissingen over subsidieverleningen als de onderhavige verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. In dat licht dient de rechtbank het bestreden besluit terughoudend te toetsen. Het bestreden besluit komt slechts dan voor vernietiging in aanmerking indien het beleid of de gevolgde gedragslijn als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd of indien verweerder dat beleid of de gedragslijn op onjuiste wijze heeft toegepast.
5.2. Verder is van belang dat verweerder heeft gekozen voor een regeling waarbij de beschikbare middelen worden verdeeld volgens een zogenaamde tenderprocedure, waarbij alle in de betreffende periode ingediende aanvragen met elkaar worden vergeleken en gerangschikt in volgorde van de mate waarin wordt bijgedragen aan de doelstellingen van de Beleidsregels MFS. De aanvragen die het meest voldoen aan de criteria komen voor subsidie in aanmerking. Essentieel voor de tender is de rangschikking, dus de competitie en de onderlinge vergelijking van aanvragen. Dat vergt een gelijk houden van de omstandigheden, reden waarom na het sluiten van de aanvraagtermijn niets meer kan veranderen aan de aanvraag; ook niet in bezwaar. Deze gang van zaken is rechtens aanvaardbaar als in de praktijk voldoende gewaarborgd is dat de bevoegde, zorgvuldig samengestelde commissie zich daadwerkelijk over alle aanvragen buigt en haar oordeel met motivering op hoofdpunten direct wordt vastgelegd.
Beoordeling.
6.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerders Beleidsregels MFS niet als kennelijk onredelijk kunnen worden beschouwd. Verweerder heeft – in verband met de hem (nog) ter beschikking staande subsidiegelden – een subsidieplafond ingesteld. Voorts acht de rechtbank het criterium dat met ingang van 1 januari 2009 tenminste 25% van de jaarlijkse inkomsten van de organisatie afkomstig is uit andere bronnen dan subsidies van het ministerie van Buitenlandse Zaken, gezien de wens van de minister dat organisaties niet teveel afhankelijk worden van deze (subsidie) gelden, niet onredelijk.
6.2. Eiseres heeft aangevoerd dat het (primaire) besluit niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat zij naar aanleiding van het advies van de Adviescommissie niet is gehoord en in de gelegenheid is gesteld de aanvraag toe te lichten en aan te vullen. In artikel 4:7, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, het de aanvrager in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager zelf heeft verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank is de hoorplicht van artikel 4:7, eerste lid, van de Awb hier, anders dan eiseres heeft betoogd, niet van toepassing. Verweerder heeft zijn beslissing niet gebaseerd op informatie die niet afkomstig is van eiseres of informatie die niet in overeenstemming is met de door eiseres verstrekte gegevens. Verweerder heeft zijn beslissing ook niet gebaseerd op andere feiten of belangen dan die eiseres bij de aanvraag heeft verstrekt.
6.3. Het voorgaande laat onverlet dat zich omstandigheden kunnen voordoen waarin het bestuursorgaan bij de voorbereiding van zijn besluit op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb gehouden kan zijn de belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. In het geval dat, indien verweerder of de Adviescommissie de aanvraag onduidelijk zouden hebben gevonden, had eiseres in de gelegenheid gesteld kunnen worden de aanvraag te verduidelijken. Van een dergelijke onduidelijkheid is echter niet gebleken. Voorts kan het geven van een gelegenheid tot toelichting, hetzij in het kader van de zienswijze, hetzij in bezwaar, er niet toe leiden dat, zoals eiseres beoogt, een nadere onderbouwing van de aanvraag met nieuwe stukken of gegevens aan de orde kan komen. Het aan eiseres toestaan de aanvraag alsnog zo te onderbouwen dat aan de zeer belangrijke drempeltoets wordt voldaan, zou in strijd komen met het kernelement van de tenderprocedure.
6.4. De rechtbank deelt in dit verband niet het standpunt van eiseres dat verweerder vóór de uiterste termijn van aanvraag onvoldoende of onvolledige informatie beschikbaar heeft gesteld. Ten aanzien van de eis dat met ingang van 1 januari 2009 tenminste 25% van de jaarlijkse inkomsten van de organisatie afkomstig is uit andere bronnen dan subsidies van het ministerie van Buitenlandse Zaken, geldt een open criterium, in die zin dat de aanvrager vrij is in de wijze waarop hij aannemelijk maakt dat hij aan die eis voldoet. Dit brengt met zich dat eiseres bij de aanvraag alle stukken die tot die beoordeling kunnen bijdragen mocht en kon indienen. Dat eiseres heeft verzuimd van de in de aanvraag vermelde Europese subsidies de aanvragen dan wel andere bescheiden bij de aanvraag te voegen, komt voor haar rekening en risico nu verweerder van meet af aan duidelijk heeft gemaakt dat als gevolg van het tendersysteem alle relevante stukken en informatie bij de aanvraag moesten worden ingediend.
6.5. Naar het oordeel van de rechtbank is de behandeling en de beoordeling van de aanvragen door de Adviescommissie voldoende controleerbaar. Aan de toetsing van een aanvraag aan inhoudelijke criteria is onvermijdelijk een kwalitatief beoordelingsaspect verbonden. Het beoordelingsrapport van de Adviescommissie, in samenhang met het eindrapport van de Adviescommissie van 13 september 2006, geeft voldoende duidelijk aan welke beoordelingsprocedure de Adviescommissie heeft gevolgd en hoe de Adviescommissie tot de beoordeling is gekomen. Niet is gebleken dat aan deze procedure zodanige gebreken kleven dat verweerder zijn besluitvorming niet op het advies van de Adviescommissie heeft mogen baseren. De rechtbank ziet geen grond hierover anders te denken dan in de uitspraak van deze rechtbank van 9 januari 2008, AWB 07/2638 BELEI, gepubliceerd op rechtspraak.nl met nummer LJN: BD1424 is verwoord. Het rapport van de Radboud Universiteit Twente, waarin kritische opmerkingen worden gemaakt bij het MFS, beschouwt de rechtbank in dat verband als vooral gericht op het publieke en politieke debat over deze subsidieverlening.
6.6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden de beoordeling door de Adviescommissie aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. In het advies is aan de hand van de bij de aanvraag verstrekte informatie uiteengezet waarom de Adviescommissie van oordeel is dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in 2009 de gestelde (meer)inkomsten daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. Van belang bij die beoordeling is de gestelde fondsenwerving, waarvan naar het oordeel van de Adviescommissie niet blijkt dat daar een positieve ontwikkeling is geweest in de laatste jaren, die zich de komende jaren zal doorzetten. Voorts is de onderbouwing van de in de begroting 2007-2010 neergelegde verwachtingen, met name ten aanzien van de EU-fondsen als onvoldoende beoordeeld. De rechtbank kan dit advies volgen en acht het niet onbegrijpelijk dat de Adviescommissie de aanvraag en de bijbehorende stukken op deze wijze heeft gewaardeerd. Van eiseres mochten bij de aanvraag duidelijke aanknopingspunten worden verwacht op grond waarvan geoordeeld kon worden dat aan het criterium zou worden voldaan. Van de gestelde Europese subsidies blijkt bij de aanvraag dat daar in het verleden nauwelijks aanspraak op is gemaakt, terwijl toewijzing van de nadere aanvragen onvoldoende was beargumenteerd en onderbouwd. De Adviescommissie mocht in dat licht de gestelde succes-rate van 33% als speculatief beoordelen. Eiseres is er naar het oordeel van de rechtbank ook overigens niet in geslaagd die beoordeling als zodanig te weerleggen maar heeft, zoals uit het bestreden besluit blijkt, slechts een ondergeschikt aantal van de vraagtekens van de Adviescommissie kunnen ophelderen. Dat in bezwaar ten aanzien van de Europese subsidies wel een betere onderbouwing kon worden gegeven, heeft verweerder, gelet op het systeem van de tendersubsidie, terecht buiten beschouwing gelaten.
6.7. Naar aanleiding van de vaststelling van de Adviescommissie dat eiseres met de in de aanvraag opgenomen gestage groei van MFS-gelden zichzelf een zware taak (en bewijslast) heeft opgelegd om zeer hoge bedragen aan eigen inkomsten te genereren, heeft eiseres in bezwaar opgemerkt dat dat, vanwege de te verwachten vermindering van de PSO-subsidie, op advies van het Ministerie zou zijn geschied, maar dat de richtlijnen voor groeipercentages met deze aanvraag en begroting niet worden overschreden. Wat daar ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank kan dat aan de vaststelling en beoordeling van de Adviescommissie dat eiseres niet voldoet aan de drempeltoets niet afdoen.
6.8. In het rapport is de Adviescommissie ook ingegaan op de in de MFS neergelegde organisatietoets en de voorsteltoets. Volgens het onderzoeksrapport was dat aanvankelijk niet de bedoeling, en zouden aanvragen van drempelfalers in eerste opzet verder terzijde gesteld worden. Later is besloten dat de rest van de toetsing toch moest worden gedaan “om alsnog een volledig beeld te krijgen van de kwaliteit van deze aanvragen”. In bezwaar is eiseres uitvoerig ingegaan op de beoordeling van de organisatie- en de voorsteltoets. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder in de beslissing op bezwaar aan die bezwaren voorbijgaan, omdat de afwijzing van de aanvraag uitdrukkelijk is gebaseerd op het oordeel dat eiseres de drempeltoets niet heeft gehaald. Het beroep op een motiveringsgebrek treft dan ook geen doel.
7. Eiseres heeft geschetst welke gevolgen de afwijzing van subsidie voor haar werkzaamheden en de continuïteit van haar organisatie heeft. Voor zover daarmee is aangevoerd dat een groot belang is gediend met het alsnog honoreren van de subsidieaanvraag oordeelt de rechtbank dat dit enkele gegeven, dat inherent is aan het weigeren van subsidie op grond van een systeem waarbij in beginsel beperkte middelen op basis van kwalitatieve criteria worden verdeeld, geen aanleiding vormt om het bestreden besluit te vernietigen.
8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt mocht stellen dat eiseres niet voldoet aan de drempeltoets en de afwijzing van de MFS-aanvraag op die grond mocht handhaven.
9. Het beroep is dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling is bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 21 augustus 2008 door mr. L. van Es, voorzitter, mr. M. Zijp en mr. drs. W.P. van der Haak, leden, in tegenwoordigheid van C.H. Kuiper, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.