Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 07/2294 WW
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
wonende te [plaatsnaam],
eiser,
gemachtigde mr. T.A. Vetter,
tegen
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(districtskantoor Amsterdam),
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 15 juni 2007 heeft verweerder aan eiser per 7 juni 2007 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend, berekend aan de hand van een dagloon van € 75,07.
Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 17 juli 2007 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit bij brief van 24 augustus 2007 beroep ingesteld.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 augustus 2008, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is verschenen
E. Schlatmann.
Motivering
Het geschil
1. In het bestreden besluit is toepassing gegeven aan artikel 13, zesde lid, van het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (hierna: het besluit dagloonregels). In deze procedure staat centraal de vraag of verweerder daar terecht toepassing aan heeft gegeven. Eiser beroept zich namelijk op de onverbindendheid van dat artikellid.
De regelgeving
2. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving met name van belang, zoals die gold op de relevante datum in dit geding.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de WW wordt voor de berekening van de uitkering waarop op grond van deze afdeling recht bestaat als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
In het tweede lid van artikel 45 van Pro de WW is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld. Deze regels zijn neergelegd in het besluit dagloonregels.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het besluit dagloonregels is het WW-dagloon van de werknemer die op de dag voorafgaande aan de eerste werkloosheidsdag een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) heeft ontvangen naar een arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, gelijk aan het laatstelijk geldende WAO- dagloon, indien die uitkering met ingang van de eerste werkloosheidsdag wordt ingetrokken dan wel niet meer wordt uitbetaald op grond van artikel 43, eerste lid, of artikel 44, eerste lid, onderdeel a, van de WAO.
Ingevolge artikel 13, zesde lid, van het besluit dagloonregels wordt bij de toepassing van het eerste, tweede, vierde en vijfde lid voor “WAO-dagloon” gelezen: WAO-vervolgdagloon, indien de arbeidsongeschiktheidsuitkering laatstelijk was gebaseerd op een WAO-vervolgdagloon.
Ingevolge artikel 21b, tweede lid, van de WAO is het vervolgdagloon gelijk aan het minimumloon verhoogd met een percentage van het verschil tussen het dagloon en het minimumloon.
De feiten
3. Bij de verdere beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Voor zijn uitval was eiser werkzaam als docent bij [bedrijf_1] (28 uur per week) en [bedrijf_2] (9,35 uur per week). Met ingang van 9 mei 2005 ontving eiser een loongerelateerde uitkering ingevolge de WAO naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Hierbij is het dagloon vastgesteld op € 80,37. Deze uitkering is na anderhalf jaar omgezet in een WAO-vervolguitkering, waarbij het vervolgdagloon is vastgesteld op € 74,14 per 9 november 2006. Met ingang van 7 juni 2007 is de WAO-uitkering ingetrokken wegens een mate van arbeidsongeschiktheid van minder dan 15%. Verweerder heeft aan eiser per gelijke datum, zijnde de eerste werkloosheidsdag van eiser, een WW-uitkering toegekend. Daarbij is het WW- dagloon conform artikel 13, zesde lid, van het besluit dagloonregels gebaseerd op het geïndexeerde WAO-vervolgdagloon en vastgesteld op € 75,07. Partijen zijn het er verder over eens dat het arbeidsurenverlies van eiser is ingetreden op het moment dat hij uitviel in zijn laatste baan als docent. Ook is geen onderwerp van discussie het moment waarop het verzekerde risico intreedt, te weten na intrekking van de WAO-uitkering per 7 juni 2007.
Het standpunt van eiser
4. Voor zover in beroep nog van belang heeft eiser aangevoerd zich niet te kunnen verenigen met de hoogte van zijn WW-dagloon. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 6 augustus 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder
LJ-Nummer BB1791, voert eiser aan dat aan artikel 13, zesde lid, van het besluit dagloonregels verbindende kracht dient te worden ontzegd. Het artikellid is strijdig met de strekking van artikel 45 van Pro de WW en het daaraan ten grondslag liggende verzekeringskarakter. De wetgever heeft met de wijziging van de WW en de dagloonregels niet beoogd afstand te nemen van het loondervingsbeginsel; slechts de wijze van berekening van het gederfde loon is gewijzigd.
Ter zitting heeft eiser nog gemotiveerd aangevoerd dat met de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten (wet Walvis) niet beoogd is van het loondervingsbeginsel af te stappen.
Het standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij tegen de hiervoor bedoelde uitspraak van de rechtbank Utrecht hoger beroep heeft ingesteld. Verweerder is van mening dat met de wet Walvis de grondslag van het dagloon is gewijzigd en het loondervingsbeginsel is verlaten. Aan het besluit dagloonregels ligt het historisch dagloon ten grondslag dat past bij het welvaartsniveau van de werknemer ten tijde van het intreden van het verzekerde risico. Toepassing van artikel 45 van Pro de WW zou er – in dit geval – toe leiden dat het moment van het arbeidsurenverlies en het intreden van het verzekerde risico in de tijd ver verwijderd zal zijn. Het refertejaar ligt dan in een ver verleden. Dat is niet de bedoeling van artikel 45 van Pro de WW. Gezien het tijdsverloop zou de hoogte van de WW-uitkering niet zijn aan te merken als een weerspiegeling van het welvaartsniveau van de werknemer bij het intreden van het verzekerde risico. Aldus blijft artikel 13, zesde lid, van het besluit Dagloonregels binnen de reikwijdte van artikel 45 van Pro de WW. Het WW-dagloon gebaseerd op het WAO- vervolgdagloon leidt er toe dat het dagloon een weerspiegeling is van het welvaartsniveau bij het intreden van het verzekerde risico. Verweerder vindt voor zijn opvatting steun in de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 15 april 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-Nummer BC9452.
De beoordeling
6. De vaststelling van de hoogte van de WW-uitkering wordt geregeld in artikel 45 van Pro de WW. Het WW-dagloon wordt – kort gezegd – berekend aan de hand van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar voorafgaande aan het intreden van het arbeidsurenverlies verdiende. Op grond van het tweede lid van artikel 45 van Pro de WW worden er ten aanzien van de vaststelling van het dagloon en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld. Dat is gebeurd in het besluit dagloonregels. De vraag is thans of de regelgever met artikel 13, zesde lid, van dat besluit is gebleven binnen de door de wetgever in artikel 45, tweede lid, van de WW geboden ruimte tot het vaststellen van regels. Hiertoe dient te worden bezien hetgeen met artikel 45, eerste lid, van de WW is beoogd.
7. Voorop dient te worden gesteld dat een WW-uitkering een loondervingsuitkering is. Met de inwerkingtreding van de wet Walvis is de dagloonvaststelling voor onder meer de WW gewijzigd. Kort gezegd en voor zover hier van belang bestond de wijziging daarin dat het dagloon niet langer werd gebaseerd op toekomstig loon, maar op hetgeen in een periode in het verleden is genoten (historisch dagloon). Met de invoering van de wet Walvis is artikel 45 van Pro de WW dienovereenkomstig gewijzigd en wordt er uitgegaan van het historisch dagloon. In het daarvoor tot 1 januari 2006 geldende artikel 34 Invoeringswet Pro stelselherziening sociale zekerheid (IWS) werd nog uitgegaan van het toekomstig loon. Met deze wijziging van het berekenen van het dagloon is het loondervingsbeginsel van de WW uitkering niet verlaten. Uit de memorie van toelichting op de wet Walvis (TK, 2001-2002, 28219, 3) kan dat naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid. Hoewel in de memorie van toelichting (pag. 22) ten aanzien van oude situatie het “dervingsbeginsel” wordt omschreven als het loon dat de werknemer “bij een vijfdaagse werkweek in de toekomst gemiddeld per dag had kunnen verdienen” (het prospectieve karakter van het dagloon), blijkt dat het dagloon feitelijk werd vastgesteld met behulp van gegevens die betrekking hebben op een periode die aan de ziekte, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid van de werknemer voorafgaat (het zogenaamde retrospectieve karakter van het dagloon). In de “nieuwe” situatie (na 1 januari 2006) zullen echter de consequenties van een bepaalde keuze (in de samenstelling van de beloning) in de toekomst duidelijk zijn. Het nieuwe loonbegrip is immers eenvoudiger. Zo worden in de nieuwe situatie uitsluitend nog die loonbestanddelen in de berekening van het uitkeringsloon betrokken waarover sv-premies zijn betaald. Op deze manier komt er, aldus nog steeds de memorie van toelichting, een duidelijke relatie te liggen tussen het loon in de referteperiode waarover daadwerkelijk premie is betaald en de grondslag van de uitkering. Het doel is er voor te zorgen dat het dagloon op de eerste uitkeringsdag zoveel mogelijk het toekomstig gederfde loon weerspiegelt. Aldus wordt ook recht gedaan aan het uitgangspunt dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokkene.
8. In de oude situatie (tot 1 januari 2006) waarbij artikel 34 IWS Pro nog gold heeft de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) in zijn uitspraak van 15 januari 1998 (gepubliceerd in RSV 1998, 84) overwogen dat “het stellen van nadere regels met betrekking tot de vaststelling van het dagloon zijn begrenzing vindt in de omschrijving van het WW-dagloon in het hiervoor weergegeven tweede lid van artikel 34 van Pro de IWS: ‘hetgeen de werknemer tijdens het ontvangen van de uitkering bij een vijfdaagse werkweek gemiddeld per dag zou hebben kunnen verdienen in het beroep dat hij gewoonlijk uitoefende’. Naar het oordeel van de Raad biedt noch artikel 34, tweede lid, van de IWS, noch het zesde lid van dit artikel de grondslag voor het vaststellen van regels waarbij de relatie met hetgeen de werknemer gemiddeld per dag zou kunnen verdienen in het gewoonlijk uitgeoefende beroep geheel wordt losgelaten. Vervolgens wordt deze grondslag ingeruild voor een uitkeringsgrondslag, ontleend aan artikel 21b van de WAO, die is gerelateerd aan het minimumloon, verhoogd met een aan de leeftijd gekoppeld percentage van het verschil tussen het (volgens het dervingsbeginsel berekende) WAO dagloon en het minimumloon. (…) Samenvattend is de Raad van oordeel dat met de totstandkoming van artikel 14, tweede lid, van de Dagloonregelen IWS, voorzover daarbij is bepaald dat het WW-dagloon gelijk is aan het WAO-vervolgdagloon, de regelgever is getreden buiten de grenzen van artikel 34, tweede, derde en zesde lid, van de IWS, zodat die bepaling in zoverre als onverbindend buiten toepassing dient te blijven. (…) De Raad merkt daarbij op in gevallen van samenloop een koppeling van het WW-dagloon aan het loongerelateerde WAO-dagloon, hoewel enigszins moeilijk in te passen in de systematiek van de WW, niet in strijd te achten met voormelde grenzen, aangezien blijkens artikel 14 van Pro de WAO bij de vaststelling van een loongerelateerde WAO-uitkering eveneens wordt uitgegaan van het dervingsbeginsel(…)”.
9. Verweerder heeft aangevoerd dat voormelde uitspraak op de onderhavige problematiek niet van toepassing is, omdat het loondervingsbeginsel niet meer van toepassing is. Onder verwijzing naar hetgeen hierboven onder 7 is overwogen volgt de rechtbank dat standpunt niet. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat voormelde uitspraak van de Raad wel richtinggevend is in deze procedure. Ook in deze zaak is de rechtbank van oordeel dat het loondervingsbeginsel zoals dat thans is neergelegd in artikel 45 van Pro de WW, wordt verlaten indien de WW-uitkering van eiser niet wordt gebaseerd op het door hem genoten loon in de functie waarin het arbeidsurenverlies is ontstaan, maar op het (lagere) WAO-vervolgdagloon. De grondslag waarop het WAO-vervolgdagloon is gebaseerd is immers wezenlijk anders. Het dagloon is in dat geval gelijk aan het minimumloon verhoogd met een percentage van het verschil tussen het minimumloon en het dagloon.
10. De rechtbank overweegt dan ook dat artikel 13, zesde lid, van het Besluit dagloonregels strijdig is met (de strekking van) artikel 45, eerste lid, van de WW. De bevoegdheid die in het tweede lid van artikel 45 van Pro de WW is neergelegd om zonodig in afwijking van het eerste lid, afwijkende regels te stellen, gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat het loondervingsbeginsel mag worden verlaten. Artikel 13, zesde lid, van het Besluit dagloonregels moet dan ook onverbindend worden geacht en bij het vaststellen van de hoogte van het WW - dagloon buiten toepassing worden gelaten.
11. Voor de stelling dat artikel 13, zesde lid, van het besluit dagloonregels wel binnen het wettelijke systeem valt heeft verweerder zich nog beroepen op de memorie van toelichting bij het besluit dagloonregels. De toelichting op het zesde lid, van artikel 13 van Pro het besluit dagloonregels vermeldt dat met de hantering van het WAO-vervolgdagloon voor het dagloon van de WW-uitkering wordt voorkomen dat de overgang van een WAO-vervolguitkering naar een WW-uitkering tot een verhoging van het dagloon leidt. Die verhoging zou niet passen in het in de wet Walvis neergelegde beginsel dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokkene, aldus verweerder. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Uit de memorie van toelichting op de Wet walvis blijkt dat het gaat om het welvaartsniveau van de werknemer gedurende een zogenaamde referteperiode (zie pag. 64 van de toelichting). In artikel 45, eerste lid, van de WW is neergelegd dat deze periode in geval van werkloosheid is gelegen voor het intreden van het arbeidsurenverlies, in dit geval voor de uitval van eiser als docent. Een afwijkende bepaling voor het geval dat het verzekerd risico (werkloosheid) intreedt geruime tijd na het arbeidsurenverlies is niet in de wet opgenomen. Uit de memorie van toelichting kan niet afgeleid worden dat er aanleiding bestaat om in dit geval een andere referteperiode te hanteren dan wel een andere grondslag voor het WW-dagloon dan het loon voorafgaande aan het arbeidsurenverlies. Ook anderszins zijn er geen aanwijzingen voor de verschuiving van de referteperiode. Aldus kan niet gezegd worden dat artikel 13, zesde lid, van het besluit dagloonregels binnen het wettelijk systeem past. De rechtbank sluit zich dan ook aan bij hetgeen de rechtbank Maastricht in haar uitspraak van 29 januari 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-Nummer BC3092, in een soortgelijke zaak heeft overwogen.
12. Ook overigens ziet de rechtbank niet waarom een hogere WW-uitkering volgend op een (lagere) WAO-uitkering onwenselijk zou zijn. In geval van een WW-uitkering wordt een werknemer immers volledig arbeidsgeschikt geacht en heeft de werknemer tegenover zijn recht op een WW-uitkering vergaande verplichtingen zoals de plicht om te solliciteren. Aldus is een WW-situatie ook wezenlijk anders dan wanneer een werknemer een WAO-uitkering ontvangt. In de memorie van toelichting op de Wet Walvis lijkt daar geen rekening mee te zijn gehouden. De gelijkstelling van het WW-dagloon met het WAO-vervolgdagloon wordt nagenoeg uitsluitend gemotiveerd met het argument dat het een en ander leidt tot een eenvoudige en doelmatige regeling, waarbij verweerder na intrekking van de WAO-uitkering niet opnieuw een dagloon hoeft vast te stellen. Dat betekent lagere uitvoeringskosten en lagere administratieve lasten voor betrokken werkgevers, aldus de minister in zijn antwoord op kamervragen (zie kamervragen met antwoord 2005-2006, nr. 1760, Tweede Kamer).
13. Tot slot overweegt de rechtbank dat zij, zoals de Raad in zijn hierboven onder 8 vermelde uitspraak ook heeft overwogen, de koppeling van het WW-dagloon aan het loongerelateerde WAO-dagloon niet in strijd acht met (de strekking van) artikel 45, eerste lid, van de WW. Bij de vaststelling van een loongerelateerde WAO-uitkering wordt immers ook uitgegaan van het loondervingsprincipe. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het toenmalige LISV naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 15 januari 1998 een mededeling heeft doen uitgaan (M.98.54 van 23 april 1998) waarbij kort gezegd bij samenloop tussen een WAO (vervolg)- en een WW-uitkering het WW-dagloon gelijk is aan het dagloon WAO.
14. Al het voorgaande leidt ertoe dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden wegens strijd met artikel 45, eerste lid, van de WW.
15. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank heeft daarbij voor het indienen van het beroepschrift één punt toegekend en één punt voor het verschijnen ter zitting. Het gewicht van de zaak heeft zij aangemerkt als gemiddeld.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,00;
- bepaalt dat Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiser het griffierecht ten bedrage van in totaal € 39,00 vergoedt;
- wijst het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan op 23 september 2008 door mr. J. Blokland, voorzitter,
mr. L. Boonstra en mr. A.E. van Montfrans-Wolters, leden, in tegenwoordigheid van
mr. P. Verweel, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.