Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummers: 08/1577 WET, 08/1593 WET, 08/1635 WET, 08/1974 WET, 08/2159 WET, 08/2276 WET, 08/2161 WET, 08/2277 WET, 08/2361 WET
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken van:
1. [eiser 1], gevestigd te [plaats],
2. [eiser 2], gevestigd te [plaats],
3. [eiser 3], gevestigd te [plaats],
4. [eiser 4], gevestigd te [plaats],
5. [eiser 5], wonende te [plaats],
6. [eiser 6], gevestigd te [plaats],
7. [eiser 7], gevestigd te [plaats],
8. [eiser 8], gevestigd te [plaats],
9. [eiser 9], wonende te [plaats],
eisers,
gemachtigde B.M.T.M. Brus,
tegen
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaken
Verweerder heeft in zijn primaire besluiten van 21 januari 2008, 18 september 2007, 22 oktober 2007, 14 november 2007, 1 oktober 2007, 26 november 2007, 14 november 2007 en 22 oktober 2007 de aanvragen van respectievelijk eiser(e)s(sen) (hierna: eisers) sub 1 tot en met 8 om subsidie krachtens de SZW-subsidieregeling financiële ondersteuning arbeidsmiddelen (hierna: de Farbo-regeling) afgewezen. De hiertegen door eisers sub 1 tot en met 8 gemaakte bezwaren heeft verweerder bij besluiten van 15 april 2008 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Eisers sub 1 tot en met 8 hebben afzonderlijk tegen deze besluiten bij brieven van 21 en 26 mei 2008 beroep ingesteld.
Bij tussenbeslissing hebben de rechtbanken ’s-Hertogenbosch, Assen, Roermond en Zwolle-Lelystad op verzoek van partijen de bij hun aanhangig gemaakte zaken op grond van artikel 8:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ter verdere behandeling verwezen naar de rechtbank Alkmaar, waar andere soortgelijke zaken aanhangig zijn gemaakt.
Op 1 augustus 2008 heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers sub 9 tegen zijn besluit van 24 juni 2008 tot afwijzing van de subsidieaanvraag van eisers sub 9, nadat hij had ingestemd met hun verzoek om toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Awb, doorgezonden aan de rechtbank Alkmaar ter verdere behandeling als beroepschrift.
De rechtbank heeft de zaken behandeld ter zitting van 29 mei 2009, waar [namen] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden Brus en [naam], fabrikant van de Aqua Grader. De eisers genoemd onder 1, 2, 4 en 5 tot en met 8 zijn verschenen bij de hiervoor genoemde gemachtigden. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. R.A. van der Oord.
Motivering
1. Ingevolge artikel 2 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies kan verweerder subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het arbeidsomstandighedenbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies kunnen onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies verstrekt verweerder slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3, tenzij het een subsidie betreft:
a. als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht; of
b. waarvan de voorgenomen verstrekking tevoren is meegedeeld aan de beide Kamers der Staten-Generaal.
Bij besluit van 29 november 2004 (Stcrt. 2004, 233) heeft verweerder krachtens de artikelen 3 en 5 van de Kaderwet SZW-subsidies de Farbo-regeling vastgesteld, zoals gewijzigd – voor zover hier van belang – bij regeling van 15 december 2006 (Stcrt. 2006, 252).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Farbo-regeling wordt in deze regeling verstaan onder arbeidsmiddelen: arbeidsmiddelen die zijn opgenomen in bijlage I bij deze regeling.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Farbo-regeling kan er subsidie worden verstrekt voor de aanschafkosten van arbeidsmiddelen opgenomen in bijlage I bij deze regeling, mits zij in overeenstemming zijn met de bestemming voor zover aangegeven in die bijlage en bestaan uit de in die bijlage genoemde bestanddelen.
In bijlage I behorend bij artikel 3 (hierna: de Farbo-lijst 2007) is ten aanzien van arbeidsmiddel met nummer F351: Afstaartmachine voor bol- en knolgewassen, bepaald dat dit arbeidsmiddel bestemd is voor het met geringe fysieke inspanning automatisch inkorten of verwijderen van staarten en/of wortelpruiken van bol- en knolgewassen zoals uien, bieten, radijs en bloembollen, en bestaat uit:
- frame met automatische gewasdoorvoer;
- geluidsomkasting rondom het gehele frame met gewasdoorvoer;
- snij-inrichting;
- afvaltransport-inrichting tot buitenkant van het frame;
- (eventueel) stofafzuiging.
Aan- en afvoerbanden komen niet in aanmerking.
2. Eisers, exploitanten van agrarische bedrijven, hebben bij verweerder subsidieaanvragen ingediend voor investeringen ter voorkoming dan wel vermindering van de fysieke belasting. De aanvragen hebben betrekking op investeringscategorie F351: Afstaartmachine voor bol- en knolgewassen. De investering ziet op een door [naam] ontwikkeld bedrijfsmiddel, de Aqua Grader, dat als functie heeft het ontdoen van leliebollen van de wortels door toepassing van een waterspoeltechniek. Met behulp van een krachtige waterstroom die wordt opgewekt door een soort scheepsschroef, aangedreven door een van een geluidsomkasting voorziene elektromotor worden de bollen ontklisterd en gespoeld. Door het gewicht van het aanhangende water zakken de wortels op de trillende rollenbaan tussen de rollen door. Op deze trillende rollenbaan worden de wortels van het gewas afgesneden door een langzaam draaiend kooimes dat zich onder de rollenbaan bevindt.
3. Verweerder heeft de aanvragen in zijn primaire besluiten afgewezen, omdat de Aqua Grader niet is voorzien van een geluidsomkasting rondom het gehele frame met gewasdoorvoer en daarmee niet voldoet aan de omschrijving van investeringscategorie F351 in de Farbo-lijst 2007. Bij de bestreden besluiten van 15 februari 2008 heeft verweerder zijn besluiten tot afwijzing van de aanvragen gehandhaafd. Voor zover de bezwaren van eisers sub 1 tot en met 8 gericht waren tegen de bij regeling van 15 december 2006 bepaalde wijziging van de Farbo-lijst betreffende de omschrijving van het arbeidsmiddel met nummer F351 heeft verweerder deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder is de Farbo-lijst 2007 een algemeen verbindend voorschrift, dat niet voor bezwaar en beroep vatbaar is.
4. Eisers betogen – kort samengevat – dat de Aqua Grader een beter arbeidsmiddel is dan het arbeidsmiddel zoals vermeld op de Farbo-lijst 2007. Hiertoe stellen zij dat de wijze van producthandling, die uitgaat van een procesgeïntegreerde benadering, naast arbovoordelen ook milieuvoordelen oplevert. De geluidsproductie blijft beperkt en er ontstaat geen stof, zodat wordt voldaan aan de algemene doelstelling van de Farbo-regeling, te weten het verbeteren van de arbeidsomstandigheden. Naar de mening van eisers dient de omschrijving in de Farbo-lijst 2007 te worden uitgelegd naar de bedoeling van de wetgever. Nu het de bedoeling is geweest van de wetgever om subsidie toe te kennen voor de aanschaf van arbeidsmiddelen die het arbeidsproces verlichten, en de Aqua Grader hieraan voldoet, menen eisers dat zij voor de bewuste subsidie in aanmerking komen. Zij verwijzen in dit verband tevens naar fiscaalrechtelijke jurisprudentie, waarbij zij opmerken dat met de invoering van deze subsidieregeling zoveel mogelijk is aangesloten bij de systematiek van de destijds bestaande fiscale regelingen. Daarnaast stellen eisers dat er over de wijziging van de Farbo-lijst 2006 inzake de omschrijving van het arbeidsmiddel met nummer F351 geen overleg met het bedrijfsleven is geweest, zodat de aanpassing van de Farbo-lijst in strijd met de zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Naar hun mening moet de jaarlijkse vaststelling van de Farbo-lijst gezien worden als een concretiserende handeling, waartegen bezwaar en beroep openstaat.
5. Vaststaat dat in de Farbo-lijst 2006 onder investeringscategorie F351 een arbeidsmiddel was opgenomen, bestemd voor onder andere het verwijderen van staarten en wortelpruiken van bolgewassen. Deze groenteafstaartmachine moest bestaan uit een frame en een elektrisch of hydraulisch aangedreven rollenbed (exclusief transportband). Deze omschrijving is bij de regeling van 15 december 2006 uitgebreid met onder andere een geluidsomkasting rondom het gehele frame met gewasdoorvoer. Aan deze aanpassing ligt ten grondslag – zo heeft verweerder verklaard – dat was geconstateerd dat, anders dan voorheen, op de markt apparaten beschikbaar waren met een volledige geluidsomkasting.
6. Voor zover eisers sub 1 tot en met 8 bestrijden dat deze wijziging van de Farbo-lijst een algemeen verbindend voorschrift inhoudt en stellen dat verweerder daarom hun bezwaren in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, overweegt de rechtbank het volgende.
Niet in geschil is dat de Farbo-regeling is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. De bewuste wijziging van de Farbo-lijst is bij ministeriële regeling van 15 december 2006 aan de Farbo-regeling verbonden.
Nu de Farbo-lijst 2007 een bijlage bij en als zodanig onderdeel van de Farbo-regeling is, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het jaarlijkse besluit tot vaststelling van deze lijst een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Dit betekent dat dit besluit is uitgezonderd van bezwaar en beroep. Dat neemt echter niet weg dat het vaststellingsbesluit indirect kan worden getoetst in het kader van bezwaar tegen een uitvoeringsbesluit dat is genomen op grond van de Farbo-regeling en dat zelf wel appellabel is. De Awb noch enige andere rechtsregel staat er volgens vaste rechtspraak immers aan in de weg dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar tegen een daarvoor vatbaar besluit beoordeelt of een niet door de formele wetgever gegeven algemeen verbindend voorschrift tot toepassing waarvan het besluit mede strekt, verbindend is. Verweerder heeft dan ook, ondanks zijn terechte vaststelling dat de Farbo-lijst 2007 een algemeen verbindend voorschrift is, ten onrechte de bezwaren van eisers sub 1 tot en met 8, voor zover deze betrekking hadden op de totstandkoming van de Farbo-lijst 2007 wat betreft de aangepaste omschrijving van het arbeidsmiddel met nummer F351, niet-ontvankelijk verklaard. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 november 2006 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-Nummer AZ2275).
7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van eisers sub 1 tot en met 8 gegrond en moeten de bestreden besluiten van 15 april 2008 worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten geheel in stand kunnen blijven. Daarbij betrekt de rechtbank dat, hoewel verweerder in de bestreden besluiten van 15 april 2008 slechts ten overvloede een inhoudelijk standpunt heeft opgenomen over het bezwaar inzake de onzorgvuldige totstandkoming van de Farbo-lijst 2007, hij dit standpunt in de beroepsfase heeft herhaald en heeft voorzien van een nadere toelichting.
8. In zijn verweerschrift geeft verweerder aan, onder verwijzing naar de brochure behorend bij de Farbo-lijst 2006 en het aanvraagformulier, dat de Farbo-lijst jaarlijks wordt aangepast en dat nieuwe arbeidsmiddelen voor de lijst kunnen worden aangemeld door een commissie van deskundigen werkzaam bij de Arbeidsinspectie, door het bedrijfsleven en door het Agentschap van SZW zelf. Het voordragen van een nieuw arbeidsmiddel voor plaatsing op de Farbo-lijst 2007 was tot 1 augustus 2006 mogelijk. Op voorstel van het Agentschap van SZW en na beoordeling door een commissie van deskundigen heeft, aldus verweerder, vervolgens de aanpassing van de omschrijving van het arbeidsmiddel F351 plaatsgevonden. Verweerder wijst er verder op dat de fabrikant van de Aqua Grader er in verband met de octrooiverlening bewust voor heeft gekozen geen ruchtbaarheid te geven aan de totstandkoming van het nieuwe arbeidsmiddel en daarmee het risico heeft genomen dat de regeling zou kunnen wijzigen. Volgens verweerder was er geen mogelijkheid rekening te houden met deze nieuwe ontwikkeling, aangezien hij hier geen weet van heeft gehad, dan wel had kunnen hebben.
9. De belangen die verweerder ten tijde van de totstandkoming van de Farbo-lijst 2007 bekend waren of behoorden te zijn in aanmerking nemend, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geoordeeld dat verweerder in redelijkheid niet tot de wijziging van de bewuste omschrijving heeft kunnen komen. De stelling van eisers dat het bedrijfsleven over de voorgenomen wijziging van de Farbo-lijst had moeten worden geïnformeerd vindt geen steun in de Farbo-regeling en het achterwege laten daarvan kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de wijziging van de Farbo-lijst in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen en dat deze bepaling daarom onverbindend is. Het bedrijfsleven is ervan op de hoogte dat de Farbo-lijst jaarlijks wordt aangepast en kan op de vaststelling ervan invloed uitoefenen door tijdig een nieuw arbeidsmiddel aan te melden voor plaatsing op de lijst. De gevolgen van het achterwege laten van een dergelijke aanmelding door de fabrikant van de Aqua Grader komen voor zijn risico. De rechtbank komt gelet hierop tot de conclusie dat verweerder aan zijn besluitvorming omtrent de onderhavige subsidieaanvragen terecht de Farbo-lijst 2007 ten grondslag heeft gelegd.
10. Wat betreft de vraag of verweerder zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt heeft gesteld dat het door eisers aangemelde arbeidsmiddel niet subsidiabel is in de zin van artikel 3 van Pro de Farbo-regeling, overweegt de rechtbank als volgt.
11. De Farbo-regeling bepaalt, voor zover hier van belang, in artikel 1, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 3, dat sprake is van een arbeidsmiddel waarvoor subsidie voor de aanschafkosten kan worden verstrekt indien het arbeidsmiddel is opgenomen in de Farbo-lijst. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Farbo-regeling is een arbeidsmiddel subsidiabel indien het in overeenstemming is met de bestemming voor zover aangegeven in de Farbo-lijst en bestaat uit de in de Farbo-lijst genoemde bestanddelen.
12. De aanschaf van het arbeidsmiddel met nummer F351 is, gelet op het bepaalde in de Farbo-lijst 2007, subsidiabel, indien het (onder meer) bestaat uit een geluidsomkasting rondom het gehele frame met gewasdoorvoer. Niet in geschil is dat de Aqua Grader, voor de aanschaf waarvan eisers subsidie hebben aangevraagd, niet van een dergelijke geluidsomkasting is voorzien, zodat dit apparaat niet kan worden aangemerkt als een subsidiabel arbeidsmiddel in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Farbo-regeling. Dat de Aqua Grader, zoals door verweerder ook niet wordt weersproken, op het gebied van geluids- en stofreductie vergelijkbaar dan wel beter is dan het arbeidsmiddel zoals vermeld op de Farbo-lijst 2007 en dat de Aqua Grader door de toepassing van een heel andere techniek niet kan en ook niet behoeft te worden voorzien van een geluidsomkasting rondom het gehele frame met gewasdoorvoer om te passen in het streven van de overheid om schadelijke productieprocessen en technieken terug te dringen, speelt in het kader van de beoordeling geen rol, nu verweerder gebonden is aan de criteria zoals die voor subsidieverstrekking in de Farbo-regeling zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, anders dan eisers menen, geen blijk gegeven van een te beperkte uitleg van de Farbo-lijst 2007. De
– naar het oordeel van de rechtbank ondubbelzinnige – tekst van de omschrijving van het arbeidsmiddel met nummer F351 is duidelijk en biedt evenmin als de Farbo-regeling zelf ruimte om van deze omschrijving wegens technische innovatie af te wijken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de Farbo-lijst jaarlijks wordt aangepast, dat het ook mogelijk is om arbeidsmiddelen aan te melden en dat in het kader van de jaarlijkse aanpassing een beoordeling plaatsvindt van de op de lijst staande arbeidsmiddelen en de aangemelde arbeidsmiddelen.
De door eisers aangehaalde fiscaalrechtelijke uitspraken kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Verweerder heeft (in de bestreden besluiten) afdoende gemotiveerd waarom in dit geval van een vergelijkbare situatie zoals deze zich voordeed in de bewuste uitspraken geen sprake is. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht het standpunt ingenomen dat de aanschafkosten voor de Aqua Grader niet voor subsidiëring op de voet van de Farbo-regeling in aanmerking komen. De beroepen treffen in zoverre geen doel.
13. De rechtbank ziet gelet op het hiervoor overwogene aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten van 15 april 2008 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb geheel in stand laten. Dit betekent dat verweerder niet opnieuw hoeft te beslissen op de bezwaarschriften van eisers sub 1 tot en met 8. Het beroep van eisers sub 9 zal ongegrond worden verklaard.
14. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers sub 1 tot en met 8 voor de behandeling van hun beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten heeft de rechtbank, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 966,00. Dit bedrag is het product van 2 (punten voor het opstellen van de beroepschriften en voor het verschijnen ter zitting) en € 322,00 (waarde per punt), (gewicht van de zaak: gemiddeld) en vermenigvuldigd met de factor 1,5 omdat de gedingen moeten worden beschouwd als acht samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Ten aanzien van het beroep van eisers sub 9 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen van eisers sub 1 tot en met 8 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 15 april 2008;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
- verklaart het beroep van eisers sub 9 ongegrond;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan eiser sub 5 het griffierecht ten bedrage van € 145,00 vergoedt en aan eisers sub 1, 2, 3, 4, 6, 7 en 8, ieder afzonderlijk, het griffierecht ten bedrage van € 288,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 tot en met 8 gemaakte proceskosten vastgesteld op € 966,00;
- wijst de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de betaling van € 966,00 dient te worden gedaan aan eisers sub 1 tot en met 8, aan ieder een gelijk deel van € 120,75.
Deze uitspraak is gedaan op 30 juni 2009 door mr. drs. C.M. van Wechem, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en mr. L. Boonstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.