Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: WABOM 11/1921
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 september 2011 in de zaak tussen:
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden, verzoekster,
(gemachtigde: mr. J.C. Ellerman),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder,
(gemachtigde: mr. K.J.T.M. Hehenkamp).
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder verzoekster onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 3 augustus 2011 zodanige maatregelen te nemen dat de overtreding van voorschrift 1.1.5H van de omgevingsvergunning van 16 januari 2007 (zoals gewijzigd bij het herstelbesluit van 28 oktober 2008) voor wat betreft de overschrijding van de grenswaarden voor de emissieconcentratie en de vracht van dioxine wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden. Indien wordt geconstateerd dat niet aan deze last wordt voldaan, verbeurt verzoekster een dwangsom van € 150.000,00 per geconstateerde overtreding, per twee weken, met een maximum van € 3.000.000,00.
Bij brief van 15 juli 2011 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 27 juli 2011 heeft verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het besluit.
De voorzieningenrechter heeft dit verzoek op 18 augustus 2011 ter zitting behandeld. Verzoekster is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam], productiemanager bij verzoekster. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam1] en [naam2], ambtenaren werkzaam bij verweerder.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor verzoekster uit het bestreden besluit voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Het antwoord op de vraag of er sprake is van een nadeel dat behoort te worden voorkomen door het treffen van een voorlopige voorziening is in belangrijke mate mede afhankelijk van een -voorlopig- oordeel omtrent de vraag of op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat het in de bodemprocedure bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Voor zover het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld heeft het oordeel daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
3. Gelijk zij ook ter zitting desgevraagd meermalen heeft benadrukt heeft verzoekster om een voorlopige voorziening verzocht primair teneinde te voorkomen dat zij bij het nadere onderzoek naar een structurele oplossing voor het onderliggende probleem (de overschrijding van de grenswaarden voor de emissieconcentratie en de vracht van dioxine zoals opgenomen in voorschrift 1.1.5H) bij incidentele, korte overschrijdingen van de grenswaarden direct wordt geconfronteerd met een dwangsom zoals in de last is neergelegd. Dat nader onderzoek moet plaatsvinden staat, aldus verzoekster, vast en daarbij zijn overschrijdingen niet uit te sluiten. De begunstigingstermijn is – naar nu blijkt – niet toereikend om tot een structurele oplossing te komen. Verzoekster acht daarom de haar gegunde begunstigingstermijn niet redelijk.
Met het vorenstaande acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang bij een voorlopige voorziening gegeven.
4. Verzoekster heeft gesteld dat zij, direct nadat was gebleken dat de in de omgevingsvergunning gestelde grenswaarden voor dioxine-emissies werden overschreden, in direct overleg met verweerder is gestart met onderzoek naar de oorzaak van de verhoogde emissies en de te nemen maatregelen om deze emissies terug te dringen. Tot op heden heeft verzoekster evenwel de oorzaak van de overschrijdingen niet (met zekerheid) kunnen achterhalen. Het onderzoek daarnaar is, aldus verzoekster, in volle gang. Wel zijn tussentijds tijdelijke maatregelen getroffen om te kunnen voldoen aan de grenswaarden en uit de laatste metingen volgt dat deze tijdelijke maatregelen succes lijken te hebben gehad. Teneinde de juiste maatregelen te kunnen treffen om de overschrijding van de grenswaarden te beëindigen zonder onevenredig afbreuk te doen aan het normale productieproces en zonder met andere milieunormen in strijd te komen moet het onderzoek naar de oorzaak worden voortgezet en zal door middel van proefnemingen onderzocht moeten worden welke maatregelen blijvend en afdoende effect sorteren. Het niet inzetten van bepaalde reststoffen lijkt op dit moment dan wel effectief te werken, maar verzoekster heeft benadrukt dat een en ander op lange termijn geen afdoende oplossing is. De reststoffen die niet worden ingezet moeten namelijk worden opgeslagen en de capaciteit daarvoor is op eigen terrein beperkt. De grenzen van de opslagcapaciteit zijn voor sommige reststoffen door de maatregelen van de afgelopen paar maanden ook reeds bereikt. Dat betekent dat binnenkort de overblijvende reststoffen zullen moeten worden afgevoerd om elders te worden opgeslagen of vernietigd, hetgeen een kostbare zaak is. Behalve met proefnemingen met het wel of niet inzetten van (bepaalde doseringen) reststoffen moet ook worden onderzocht of er andere maatregelen mogelijk zijn, zodanig dat de nadelen van opslag en transport van overblijvende reststoffen kunnen worden voorkomen. Verzoekster heeft aangevoerd dat de haar gegunde begunstigingstermijn te kort is om binnen dat kader tot een structurele oplossing te komen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat bij voortzetting van het onderzoek en de proefnemingen op enig moment de grenswaarden incidenteel zullen worden overschreden. Verzoekster acht het niet redelijk dat zij bij een onverhoopte, incidentele overschrijding direct een dwangsom verbeurt, mede vanwege de reputatieschade die daar een gevolg van kan zijn. Verzoekster is er dan ook veel aan gelegen dat haar de ruimte wordt geboden om dit onderzoek te laten plaatsvinden zonder dat zij het risico loopt om dwangsommen te verbeuren. Verzoekster is dan ook van mening dat haar een nieuwe, langere begunstigingstermijn moet worden gegund. Verzoekster is van mening dat onder de gegeven omstandigheden haar belang bij schorsing van het bestreden besluit zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij strikte handhaving van de vergunningvoorschriften.
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit – kort gezegd ? betoogd dat de geconstateerde overtredingen van voorschrift 1.1.5H een onaanvaardbare inbreuk op het belang van de bescherming van het milieu vormen. Verweerder heeft het dan ook noodzakelijk geacht overeenkomstig het provinciale handhavingsbeleid tot handhaving over te gaan. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat een schorsing van het bestreden besluit of het verlengen van de begunstigingstermijn gelet op het publieke belang van de volksgezondheid en het milieu onaanvaardbaar zou zijn. Verweerder kan immers niet toestaan - en wenst daar overigens ook niet aan mee te werken - dat met het oog op de op dit moment onduidelijke en mogelijk zeer nadelige gevolgen van de uitstoot van dioxine op de lange termijn grenswaarden gedurende langere tijd worden overschreden. Bij een schorsing van het bestreden besluit of bij een verlenging van de begunstigingstermijn zoals verzocht zou verweerder daartoe (in feite) de ruimte worden geboden. Daarbij dient, aldus verweerder, in aanmerking te worden genomen dat de grenswaarden voor dioxine uit de omgevingsvergunning volgen en daarom in het kader van deze procedure niet ter discussie staan. Verweerder heeft tenslotte benadrukt dat de begunstigingstermijn mede in overleg met verzoekster tot stand is gekomen. Deze begunstigingstermijn is, aldus verweerder, ook toereikend geweest om met tijdelijke maatregelen de overschrijding van de grenswaarden te beëindigen. Daarom kan ook niet worden staande gehouden dat de begunstigingstermijn te kort is vastgesteld. Schorsing van de opgelegde last onder dwangsom zou, aldus verweerder, tot gevolg hebben dat verzoekster zonder enige milieu-beperking in staat wordt gesteld om haar productieproces vanuit een bedrijfsmatig en commercieel oogpunt te optimaliseren. Daarvoor is volgens verweerder een begunstigingstermijn niet bedoeld. Voor een langere begunstigingstermijn is volgens verweerder geen aanleiding.
6.1 Gelet op hetgeen uit de stukken is gebleken en mede in aanmerking genomen hetgeen ter toelichting daarop door partijen ter zitting ook desgevraagd naar voren is gebracht ziet de voorzieningenrechter voorshands onvoldoende aanleiding om tot toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening over te gaan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verweerder bij het onverkort handhaven van de grenswaarden voor de emissieconcentratie en de vracht van dioxine zoals opgenomen in voorschrift 1.1.5H zwaarder weegt dan het belang dat verzoekster heeft bij het treffen van de door haar verzochte voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
6.2 Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak - zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 december 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-Nummer BO8251 - geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Vast staat dat thans de door verzoekster getroffen maatregelen effectief lijken te zijn. Voorshands kan het er dan ook voor worden gehouden dat verzoekster binnen de haar gegunde termijn erin is geslaagd om een einde te maken aan de geconstateerde overtreding. In zoverre kan dan ook niet worden gezegd dat aan verzoekster een te korte begunstigingstermijn is gegund. De begunstigingstermijn dient er immers slechts toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dat deze maatregelen voorshands tijdelijk van aard zijn en nog geen structurele oplossing bieden, doet daaraan niet af.
6.3 Los van het vorenstaande is de voorzieningenrechter voorts van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de begunstigingstermijn niet verder te verlengen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter in de eerste plaats dat verzoekster weliswaar heeft gesteld dat niet valt uit te sluiten dat bij het nadere onderzoek de grenswaarden incidenteel zullen worden overschreden, doch een en ander is namens verzoekster niet met overtuigende en verifieerbare informatie onderbouwd zodat de juistheid van dit betoog voorshands niet althans niet voldoende aannemelijk is geworden. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het – gegeven ook de aan verzoekster vergunde milieuvoorschriften – juist op de weg van verzoekster ligt ervoor zorg te dragen dat dit nadere onderzoek binnen de gegunde grenswaarden kan plaatsvinden. Verzoekster heeft vooralsnog niet in voldoende mate aangetoond dat een en ander op geen enkele wijze tot de mogelijkheden zou behoren. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, indien en voor zover het nadere onderzoek van verzoekster is gericht op het herinzetten van reststoffen in combinatie met het toepassen van ureum, verzoekster op basis van vergunningvoorschrift 0.1.7 ‘Proefnemingen’ de mogelijkheid heeft om voor een dergelijke proefneming verweerder om goedkeuring te vragen. Blijkens het bepaalde onder d van dit voorschrift bestaat vervolgens voor verzoekster de ruimte om overeenkomstig een door verweerder goedgekeurde proefbeschrijving een proefneming uit te voeren. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat daarbij incidentele geringe overschrijdingen van de grenswaarden kunnen worden ingecalculeerd zodat verzoekster in dat geval geen dwangsom zal verbeuren. Op basis van de voorhanden zijnde informatie kan de voorzieningenrechter tenslotte op dit moment niet een toereikende beoordeling maken van de vraag of, en zo ja op welke termijn het door verzoekster gestelde probleem van de opslagcapaciteit van de niet ingezette reststoffen vanuit het oogpunt van milieu tot een onaanvaardbare situatie zal (kunnen) leiden. De voorzieningenrechter acht door verzoekster onvoldoende onderbouwd dat dit probleem thans het treffen van een voorlopige voorziening onontkoombaar maakt. Gebleken is dat verweerder bereid is om binnen de grenzen van de toepasselijke regelgeving mee te werken aan tussentijdse voorzieningen ten behoeve van de opslag van restafval.
7. Anders dan namens verzoekster is betoogd bestaat geen grond voor het oordeel dat de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is.
8. Hetgeen verzoekster in het kader van de bezwaarschriftenprocedure overigens nog naar voren heeft gebracht acht de voorzieningenrechter niet van zodanig gewicht dat op grond daarvan een voorlopige voorziening zoals door verzoekster gewenst zou moeten worden getroffen.
9. Bij deze beslissing bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voor¬zieningen¬rechter, in aanwezig¬heid van mr. W.I.K. Baart, griffier. Deze beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2011 te Alkmaar.
griffier voorzieningenrechter
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.