Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/2924
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2012 in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaatsnaam], eiser,
(gemachtigde mr. R. Zwiers),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (districtskantoor Alkmaar), verweerder,
(gemachtigde mr. M. van Nederveen ).
Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2010 heeft verweerder bepaald dat eiser per 5 oktober 2009 niet in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) omdat hij minder dan 35% arbeidsongeschikt is.
Bij besluit van 15 oktober 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2011. De rechtbank heeft de zaak gevoegd behandeld met de zaak, geregistreerd onder nummer AWB 10/2614. Eiser is - daartoe ambtshalve opgeroepen - verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is eiser vergezeld van de arbeidsdeskundige drs. ing. V. van Koersveld. Verweerder is - daartoe ambtshalve opgeroepen - vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De als getuige-deskundige opgeroepen (staf-) bezwaarverzekeringsarts W. Ruitenberg is eveneens verschenen, vergezeld door zijn collega bezwaarverzekeringsarts B.C. Bockwinkel. Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiser was werkzaam als [beroep 1] gedurende een volledige werkweek bij Visser & Mol BV Bouwmaatschappij. Op 7 april 2005 is hij als gevolg van een bedrijfsongeval, waarbij eiser een betonblok op zijn hoofd heeft gekregen, uitgevallen voor zijn werkzaamheden. Bij besluit van 23 maart 2007 is eiser per einde wachttijd minder dan 35% arbeidsongeschikt bevonden en is hem een WIA-uitkering geweigerd. Op 22 juni 2007 is eiser als [beroep 2] in dienst getreden bij Winner Jachten BV voor 30 uur in de week. Per 5 oktober 2009 heeft eiser zich ziek gemeld. Op 18 januari 2010 maakt eiser met behulp van een formulier melding van een verslechterde gezondheid binnen vijf jaar na afwijzing van de WIA-aanvraag.
2. Eiser voert – zakelijk weergegeven – aan dat hij meer beperkt is dan door de bezwaarverzekeringsarts is aangenomen. Eiser verwijst naar een rapportage van GZ-psycholoog drs. A.A. Meulders van eMMe uit augustus 2010. Ten onrechte zijn de door de psycholoog aanbevolen beperkingen op de beoordelingspunten 1 tot en met 3 van rubriek I niet overgenomen. De bezwaarverzekeringsarts heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de beperkingen op deze beoordelingspunten mild zijn. Uit het neurologisch onderzoek blijkt dat de beperkingen in de praktijk bestaan. Ook de beperkingen op de beoordelingspunten intensieve begeleiding en vervoer zijn ten onrechte niet overgenomen. Verder voert eiser aan dat de geduide functies niet passend zijn. Bovendien zet eiser vraagtekens bij de mogelijkheid om nieuwe vaardigheden in de praktijk aan te leren en samen te oefenen. De functieomschrijving maakt hier geen melding van.
3. Verweerder gaat er van uit dat eiser ondanks zijn medische beperkingen gedurende ongeveer 40 uur per week nog bepaalde arbeid kan verrichten. Eiser is volgens verweerder per 5 oktober 2009 onveranderd voor minder dan 35% arbeidsongeschikt te beschouwen. De medische beperkingen van eiser zijn vastgesteld door de bezwaarverzekeringsarts en uiteindelijk weergegeven in de Functionele mogelijkhedenlijst (FML) van 7 oktober 2010. Verweerder ziet geen aanleiding om alle door de psycholoog voorgestelde beperkingen over te nemen. Verweerder verwijst daarbij naar de Basisinformatie CBBS 2009. Daarin staat dat beperkingen bij de beoordelingspunten concentreren, verdelen van de aandacht en het geheugen alleen moeten worden aangegeven indien sprake is van zeer ernstige beperkingen. In deze instructie staat dat als de zelfverzorging normaal is er geen sprake is van een stoornis als bedoeld onder deze aandachtspunten. De arbeid die eiser naar de mening van verweerder nog kan verrichten bestaat uit de door de arbeidsdeskundige geselecteerde functies. Vergelijking van het loon in die functies met het inkomen dat eiser voorheen met zijn werk verdiende – het maatmaninkomen – leidt er volgens verweerder toe dat eiser per 5 oktober 2009 minder dan 35% arbeidsongeschikt is in de zin van de WIA.
4. De rechtbank acht voor de beoordeling van de zaak de volgende regelgeving van belang.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WIA is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
Ingevolge artikel 5 van Pro de WIA is gedeeltelijk arbeidsgeschikt hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling slechts in staat is met arbeid ten hoogste 65% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, doch die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
Ingevolge artikel 54, eerste lid, van de WIA ontstaat recht op een WGA-uitkering voor de verzekerde die ziek wordt, indien:
a. hij de wachttijd heeft doorlopen;
b. hij gedeeltelijk arbeidsgeschikt is; en
c. er op hem geen uitsluitingsgrond van toepassing is.
Ingevolge het tweede lid van artikel 54 van Pro de WIA ontstaat het recht op een WGA-uitkering niet eerder dan op de eerste dag na afloop van de wachttijd of, indien op die dag de uitsluitingsgrond, bedoeld in artikel 43, onderdeel b, van toepassing is, op de dag dat zich die uitsluitingsgrond niet meer voordoet.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b van de WIA ontstaat, indien op de dag, bedoeld in artikel 54, tweede lid, geen recht op een WGA-uitkering is ontstaan omdat de verzekerde op die dag niet gedeeltelijk arbeidsgeschikt is, alsnog recht op die uitkering met ingang van de dag dat hij wel gedeeltelijk arbeidsgeschikt wordt, indien hij op de dag hieraan voorafgaand minder dan 35% arbeidsongeschikt was en de gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak als die op grond waarvan hij gedurende de wachttijd ongeschikt was tot het verrichten van zijn arbeid.
Ingevolge het derde lid van artikel 55 WIA Pro kan het recht op een WGA-uitkering in de situatie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, en het tweede lid, niet later ingaan dan vijf jaar na de dag, bedoeld in artikel 54, tweede lid, en in de situatie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, niet later dan vier weken na de dag, bedoeld in artikel 54, tweede lid.
5.1 De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of de medische grondslag van het bestreden besluit voldoende is. Door de psycholoog van eMMe zijn de volgende beperkingen voorgesteld:
1.1 concentreren van de aandacht, beperkt
1.2 verdelen van de aandacht, beperkt
1.3 herinneren, beperkt
1.9.2 bekende werkwijze
1.9.3 rechtstreeks toezicht en/of intensieve begeleiding
1.9.5 voorspelbare werksituatie
1.9.8. geen hoog handelingstempo
2.10 vervoer, beperkt
5.2 De bezwaarverzekeringsarts geeft in de rapportage van 7 oktober 2010 aan dat uit het psychologisch onderzoek is gebleken dat er duidelijke beperkingen zijn voor persoonlijk en sociaal functioneren. De bezwaarverzekeringsarts is echter van mening dat er geen argumenten zijn om de beperkingen op de beoordelingspunten 1.1 tot en met 1.3 over te nemen omdat er slechts milde problemen zijn met concentreren, verdelen van aandacht en het geheugen. In de rapportage van 16 december 2010 stelt de bezwaarverzekeringsarts dat bij eiser de zelfverzorging en de rol in het samenlevingsverband normaal is. Er is dan geen sprake van een ernstige stoornis. In de rapportage van 28 april 2011 wijst de bezwaarverzekeringsarts op de invulinstructie CBBS. Uit de informatie van neuropsycholoog M.A.C. Kraak van Vesalius volgt dat er geen sprake is van een traumatisch hersenletsel. Er is sprake van een aanpassingsstoornis. Hierdoor is het volgens de bezwaarverzekeringsarts niet aannemelijk dat er ernstige beperkingen zijn.
5.3 De bezwaarverzekeringsarts heeft bij het invullen van de FML gebruik gemaakt van de “Basisinformatie CBBS” (juni 2009). De Basisinformatie CBBS vervangt onder meer de documenten “Gebruikershandleiding CBBS” (versie 2001) en de “Werkinstructie CBBS” (deel 1 en 2 versie januari 2003 en deel 3 versie oktober 2004). Volgens verweerder is de Basisinformatie CBBS een naslagwerk voor arbeidsdeskundigen en verzekeringsartsen en betreft het geen instructieboek.
Ten opzichte van de Gebruikerhandleiding en de Werkinstructie CBBS bevat de Basisinformatie CBBS diverse wijzigingen.
Wat betreft het beoordelingspunt 1.1. is niet langer sprake van “concentreren van de aandacht” maar van “vasthouden van de aandacht”. Verder staat op pagina 93 van de Basisinformatie CBBS het volgende vermeld:
“Ernstige stoornis
Over het algemeen zal een afwijking in het vasthouden van de aandacht alleen voorkomen bij mensen met een ernstige stoornis. Denk daarbij aan cliënten met een manie, een psychose, ADHD, een ernstige depressie, of met ernstige schade in de hersenen, aangeboren of verworven. Een score 2 (sterk beperkt) is meestal niet verenigbaar met arbeid in het vrije bedrijf.
Vuistregel
Hanteer als vuistregel dat er, als de zelfverzorging normaal is en zeker als de rol in het samenlevingsverband normaal is, geen sprake kan zijn van een stoornis in het vasthouden van de aandacht als bedoeld onder dit aandachtspunt. Een andere belangrijke indicatie is bijvoorbeeld adequate deelname aan het beoordelingsgesprek.”
Bij het beoordelingspunt 1.2. (verdelen van de aandacht) is de omschrijving van de normaalwaarde en de score beperkt en sterk beperkt gewijzigd. Verder staat op pagina 96 van de Basisinformatie CBBS het volgende vermeld:
“Ernstige stoornis
Over het algemeen zal een afwijking in het verdelen van de aandacht alleen voorkomen bij mensen met een ernstige stoornis. Denk daarbij aan cliënten met denkstoornissen, zoals voorkomend bij een depressie of met een uitgesproken traagheid of starheid in denken, cliënten met hallucinaties, angsten of met ernstige schade in de hersenen, aangeboren of verworven.
Vuistregel
Hanteer als vuistregel dat er, als de zelfverzorging normaal is en zeker als de rol in het samenlevingsverband normaal is, geen sprake kan zijn van een stoornis in het verdelen van de aandacht als bedoeld onder dit aandachtspunt.”
Bij beoordelingspunt 1.3. (herinneren) staat op pagina 98 van de Basisinformatie CBBS het volgende vermeld:
“Ernstige stoornis
Over het algemeen zal een beperking in het herinneren alleen voorkomen bij mensen met een ernstige stoornis. Denk daarbij aan cliënten met een dementie, M. Wernicke-Korsakow of met ernstige schade in de hersenen, aangeboren of verworven.”
5.4 Ter zitting heeft getuige-deskundige bezwaarverzekeringsarts Ruitenberg desgevraagd erkend dat de hierboven cursief weergeven passages niet voorkwamen in de vervangen handboeken. Wel was het ook voor 2009 de bedoeling om de beoordelingspunten op dezelfde manier in te vullen. De genoemde ziektebeelden zijn slechts voorbeelden. De verzekeringsarts mag zelf beoordelen of een beoordelingspunt beperkt moet worden gescoord. De basisinformatie is slechts een hulpmiddel en de tekst laat ook ruimte om bij minder ernstige stoornissen toch te scoren. Dat in het verleden de beoordelingspunten 1.1. tot en met 1.8. vaker werden gescoord was niet juist. Het is nimmer de bedoeling geweest om bij milde beperkingen te scoren op deze beoordelingspunten. Bij milde beperkingen dient te worden gekeken naar beoordelingspunt 1.9. (specifieke voorwaarden voor het persoonlijk functioneren in arbeid).
5.5 De Centrale Raad van Beroep heeft in meerdere uitspraken (zie onder meer de uitspraak van 9 november 2004, LJN: AR4718) uitgemaakt dat het CBBS in beginsel rechtens aanvaardbaar is te achten als ondersteunend systeem en methode bij de beoordeling of, en zo ja in welke mate, iemand arbeidsongeschikt is te achten in de zin van de arbeidsongeschiktheidswetten. Er zijn, in het licht van de in de arbeidsongeschiktheidswetten gegeven regels inzake het arbeidsongeschiktheidsbegrip, zoals deze nader zijn uitgewerkt in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, alsmede in het licht van de met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidsbegrip en de arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen tot stand gekomen rechtspraak, onvoldoende aanknopingspunten om daarover in algemene zin anders te oordelen. Ook de rechtbank acht het CBBS als ondersteunend systeem aanvaardbaar.
5.6 Het staat verweerder vrij om door middel van een handboek aan (bezwaar-) verzekeringsartsen aanwijzingen te geven over de wijze waarop zij om dienen te gaan met dit ondersteunend systeem. Zo ook staat het verweerder vrij om (bezwaar-) verzekeringsartsen te instrueren op welke wijze de FML moet worden ingevuld. Anders dan verweerder kennelijk beoogt blijkt uit de praktijk dat aan dit handboek door (bezwaar-) verzekeringsartsen een waarde wordt toegekend die verder strekt dan een instructie. Ter onderbouwing van medische oordelen wordt, zo ook in de onderhavige zaak, zelfs geciteerd uit dit handboek.
5.7 De rechtbank stelt vast dat verweerder met de Basisinformatie CBBS in feite mede invulling geeft aan het wettelijke begrip arbeidsongeschiktheid nu bij (onder meer) de beoordelingspunten 1.1 t/m 1.3 staat vermeld welk(e) type en mate van stoornis aanleiding kunnen geven tot het aannemen van een beperking in de FML en dus tot het aannemen van arbeidsongeschiktheid. De Basisinformatie CBBS geeft aldus onder meer invulling aan artikel 3, eerste lid, van het Schattingsbesluit waarin staat vermeld dat het verzekeringsgeneeskundig onderzoek ertoe strekt vast te stellen of betrokkene ten gevolge van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling ongeschikt is tot werken. De Basisinformatie CBBS kan in zoverre worden gekwalificeerd als een (wetsinterpreterende) beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid en artikel 4:81 van Pro de Awb.
5.8 De rechtbank stelt echter vast dat de Basisinformatie CBBS niet bij besluit is vastgesteld en ook niet is bekend gemaakt. Hoewel materieel gesproken kan worden van een beleidsregel voldoet de Basisinformatie CBBS derhalve niet aan de vereisten van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Daarin staat immers uitdrukkelijk vermeld dat onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel.
5.9 De Basisinformatie CBBS dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook te worden gezien als een gedragslijn. Met het opstellen van de Basisinformatie CBBS tracht verweerder uitvoering te geven aan de eis van een consistente bevoegdheidsuitoefening. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder de gedragslijn in de praktijk ook hanteert. Uit de rapportages van de bezwaarverzekeringsarts komt voldoende naar voren dat verweerder zich conformeert aan de Basisinformatie CBBS 2009.
5.10 Een gedragsregel kan echter niet als onderbouwing van een besluit dienen indien de voorgeschreven gedragslijn en de toepassing die daaraan is gegeven het wettelijke kader te buiten gaat of onredelijk is. De rechtbank oordeelt dat de aanscherping van de Basisinformatie CBBS 2009 op de beoordelingspunten 1.1. tot en met 1.8. zich niet verdraagt met het wettelijke arbeidsongeschiktheidsbegrip. Uitgangspunt bij de verzekeringsgeneeskundige beoordeling dient de vraag te zijn of er sprake is van een ziekte of gebrek en niet de vraag welke ziekte het betreft, laat staan of het een ernstige ziekte betreft. Indien is vastgesteld dat sprake is van een ziekte dan wel gebrek moet vervolgens worden beoordeeld of hieruit beperkingen voortvloeien. De FML geeft op de genoemde beoordelingspunten gradaties aan waartussen de verzekeringsarts kan kiezen. Door als uitgangspunt te nemen dat op die beoordelingspunten in beginsel slechts ernstige stoornissen – met name de daargenoemde voorbeelden - tot beperkingen kunnen leiden miskent verweerder de wettelijke systematiek en is sprake van een rechtens onaanvaardbare invulling van wettelijke begrippen. Of een stoornis (in abstracto) al dan niet ernstig is, is in het wettelijk stelsel immers niet relevant; relevant is of een bepaalde stoornis in het individuele geval leidt tot beperkingen. Daar komt bij dat er geen wetenschappelijke onderbouwing is gegeven voor het door verweerder in de Basisinformatie CBBS 2009 gehanteerde categorische onderscheid tussen het al dan niet voortvloeien van beperkingen uit ernstige dan wel minder ernstige stoornissen.
De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat de in de Basisinformatie CBBS neergelegde gedragsregel op dit punt het wettelijk kader te buiten gaat.
5.11 Nu verweerder het achterwege laten van verdergaande beperkingen in de FML heeft onderbouwd onder verwijzing naar een met de wet strijdige gedragsregel is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit komt wegens schending van het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De medische grondslag van het bestreden besluit is ontoereikend.
5.12 De rechtbank merkt hierbij nog op dat verweerder bovendien op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de Basisinformatie 2009. Waar de Basisinformatie 2009 spreekt over de voorwaarde van een “ernstige” stoornis voor het opnemen van enige beperking op de genoemde beoordelingspunten, heeft de bezwaarverzekeringsarts blijkens de rapportage van 7 oktober 2010 beoordeeld of sprake is van een “zeer ernstige” stoornis. Ook om die reden is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6. De arbeidsdeskundige kant van de zaak behoeft bij deze uitkomst geen bespreking.
7. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien nu verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen andermaal zal moeten beslissen op het door eiser ingediende bezwaarschrift.
8. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,00. Hierbij heeft de rechtbank voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 874,00;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 41,00 vergoedt;
- bepaalt dat de betaling dient te worden gedaan aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A. Swildens, voorzitter, mr. M. Zijp en mr. T. Luigjes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Stratmann, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2012 te Alkmaar.
griffier rechter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.