Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/1913, 11/1916, 11/918 en 11/1919
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2012 in de zaken tussen
1. [naam], waarvan de vennoten zijn [naam.1] en [naam.2], te [plaatsnaam],
2. [naam.3], te [plaatsnaam],
3. [naam.4], te [plaatsnaam],
4. [naam.5], waarvan de vennoten zijn
[naam.6] en [naam.7], te [plaatsnaam],
(gemachtigden: A. Post en mr. C.J. Ruitenberg), eisers
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
(gemachtigde: mr. D.J. Hira-Tetar).
Procesverloop
Bij besluiten van 28 januari 2011 (de primaire besluiten) heeft verweerder voor de periode 1 februari 2011 tot en met 31 januari 2012 aan eisers ten aanzien van hun vaartuigen het speciale visdocument Annex IIA 2011 afgegeven voor een gereglementeerd gebied en gereglementeerde vistuigcategorieën, met uitzondering van de gereglementeerde vistuigcategorie TR1 en – in het geval van eiser sub 2 – ook van de gereglementeerde vistuigcategorie TR2.
Bij op 16 juni 2011 verzonden besluiten (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2012. Van eisers is verschenen [naam.4]. Tevens zijn de gemachtigden van eisers verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door H.C. Demkes.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Door de Raad van de Europese Unie is in Verordening (EG) nr. 1342/2008 van 18 december 2008 een langetermijnplan voor kabeljauwbestanden en de bevissing van deze bestanden vastgelegd. Dit langetermijnplan is erop gericht de bestanden van kabeljauw te beschermen door het beperken van de vangstmogelijkheden door het jaarlijks vaststellen van de maximaal toegestane visserijinspanning per inspanningsgroep.
Mede ter uitvoering van voornoemde verordening is door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de regeling van 24 maart 2009, nr. TRCJZ/2009/840, houdende maatregelen voor de instandhouding van zeevisbestand (Regeling instandhoudingsmaatregelen zeevisserij) vastgesteld. Deze regeling is op 1 juli 2009 in werking getreden.
In deze regeling is een aantal eisen opgenomen waaraan vissersvaartuigen moeten voldoen om in aanmerking te komen voor het gebruik van de visserijinspanning. Voor vissersvaartuigen waarvoor aan alle eisen is voldaan, wordt een speciaal visdocument uitgereikt.
2. Op grond van artikel 33, eerste lid, van de Regeling instandhoudingsmaatregelen zeevisserij, is het verboden met een vissersvaartuig met een lengte over alles van ten minste 10 meter de visserij uit te oefenen in de gereglementeerde geografische gebieden met gereglementeerde typen vistuig en die typen vistuig aan boord te houden.
Op grond van het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op een vissersvaartuig, indien:
a. de minister ten aanzien van het vissersvaartuig voor de beheersperiode een speciaal visdocument heeft afgegeven als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van verordening nr. 1342/2008, ten aanzien van het desbetreffende gereglementeerde geografisch gebied en categorie vistuig, voor zover wordt gehandeld in overeenstemming met de aan dat speciaal visdocument verbonden voorschriften;
Op grond van het derde lid geeft de minister het speciale visdocument, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, slechts af ten aanzien van een vaartuig:
a. voor een gereglementeerd gebied en een gereglementeerd vistuig, indien dat vaartuig in de kalenderjaren 2006 tot en met 2008 heeft gevist in dat gereglementeerde geografische gebied met dat gereglementeerd vistuig;
b. ten aanzien waarvan op 1 januari 2009 een onomkeerbare investeringsverplichting is aangegaan met het oog op visserij in de gereglementeerde geografische gebieden en met de gereglementeerde typen vistuigen;
c. dat dient ter vervanging van een vissersvaartuig of vissersvaartuigen ten aanzien waarvan het recht op een speciaal visdocument als bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, bestond op grond van het tweede en derde lid, onderdeel a of b, en de houder van dat document afstand heeft gedaan van dat recht ten gunste van de aanvrager van het speciale visdocument en het motorvermogen van dat vissersvaartuig niet meer bedraagt dan het motorvermogen van het vissersvaartuig of de vissersvaartuigen die worden vervangen, of
d. dat dient ter vervanging van een vissersvaartuig dat voldoet aan het bepaalde in onderdeel a en het motorvermogen van het vervangende vissersvaartuig niet meer bedraagt dan het motorvermogen van het vissersvaartuig of de vissersvaartuigen die worden vervangen.
3. Eisers hebben – wat betreft de formele kant van de zaak ? betoogd dat verweerder hen in de bezwaarfase niet in de gelegenheid heeft gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten en eenzijdig heeft besloten een telefonische hoorzitting te houden.
Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat zij door verweerder in de bezwaarfase in de gelegenheid zijn gesteld om voor een bepaalde datum stukken in te dienen ter onderbouwing van hun stellingen dat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Eisers hebben de stukken voor de afgesproken datum bij verweerder ingediend. Volgens eisers heeft verweerder de besluiten op hun bezwaren evenwel genomen voordat de stukken waren ingediend en aldus zonder van die stukken kennis te hebben genomen.
3.1. Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord.
3.2 Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:2 van Pro de Awb blijkt dat in deze bepaling een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure is neergelegd. Uitzonderingen op de hoorplicht dienen dan ook restrictief te worden geïnterpreteerd. Iedere twijfel omtrent de vraag of een belanghebbende van zijn recht betreffende het horen geen gebruik heeft willen maken, verhindert dat zonder meer van het horen kan worden afgezien. Het al dan niet houden van een hoorzitting mag niet afhankelijk worden gesteld van een niet in de wet voorziene formaliteit. Niet geoorloofd is dat het bestuursorgaan een hoorzitting achterwege laat op de grond dat de bezwaarde daar niet uitdrukkelijk om heeft verzocht. Slechts indien, overeenkomstig artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb, de belanghebbende - al dan niet naar aanleiding van een daartoe strekkende vraag van het bestuursorgaan - uitdrukkelijk heeft verklaard geen gebruik te willen maken van zijn recht gehoord te worden, kan van het horen worden afgezien. De bewijslast omtrent de hiertoe gebleken toestemming ligt bij het bestuursorgaan.
3.3 Uit de gedingstukken volgt dat op 27 april 2011 naar aanleiding van de door eisers ingediende bezwaarschriften een telefoongesprek heeft plaatsgevonden tussen P. Bakker Schut, medewerker van verweerder, en gemachtigde Post van eisers. Niet gebleken is, en verweerder heeft ter zitting ook niet aannemelijk gemaakt, dat aan (deze gemachtigde van) eisers voorafgaand aan dit telefoongesprek een voorstel is gedaan tot het houden van een telefonische hoorzitting, op welke uitnodiging deze gemachtigde van eisers is ingegaan. Uit de inhoud van het verslag van het telefoongesprek blijkt daarnaast niet dat het telefoongesprek het karakter van een (telefonische) hoorzitting heeft gehad. De door verweerder gevolgde wijze van horen kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet gelijkgesteld worden met het bijwonen van een hoorzitting. Voorts is niet gebleken dat eisers uitdrukkelijk hebben verklaard geen gebruik te willen maken van hun recht te worden gehoord.
3.4 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eisers ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep is reeds hierom gegrond. De bestreden besluiten zullen wegens strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb worden vernietigd.
3.5 Verweerder heeft ter zitting erkend dat hij de bestreden besluiten reeds heeft genomen voordat eisers de bewijsstukken hadden ingediend, terwijl de termijn waarbinnen eisers de stukken konden indienen op dat moment nog niet was verstreken.
Door reeds op 16 juni 2011 ? en daarmee in weerwil van de tijdens het telefoongesprek gemaakte afspraak – op de door eisers gemaakte bezwaren te beslissen zonder eventuele bewijsstukken van hun zijde af te wachten, heeft verweerder in strijd met de ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid gehandeld. Dit klemt te meer nu de vraag of een onomkeerbare investeringsverplichting als bedoeld in artikel 33, derde lid, aanhef en onder b, van de Regeling instandhoudingsmaatregelen zeevisserij is aangegaan van belang is voor het antwoord op de vraag of ten aanzien van een vaartuig het speciale visdocument kan worden afgegeven voor – onder meer – de gereglementeerde vistuigcategorieën TR1 en TR2. Ook om deze reden is het beroep gegrond.
4. Tussen partijen is niet in geschil dat de vaartuigen van eisers niet voldoen aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 33, derde lid, aanhef, onder a, c en d, van de Regeling instandhoudingsmaatregelen zeevisserij.
Partijen houdt - materieel gezien - verdeeld de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd het speciale visdocument voor de gereglementeerde vistuigcategorie TR1 af te geven op de grond dat ten aanzien van de vaartuigen van eisers geen onomkeerbare investeringsverplichtingen als bedoeld in artikel 33, derde lid, aanhef en onder b, van de voornoemde regeling zijn aangegaan met het oog op de visserij met genoemd type vistuig.
5. Verweerder is in de primaire en bestreden besluiten niet kenbaar ingegaan op de vraag of ten aanzien van de vaartuigen van eisers onomkeerbare investeringsverplichtingen als bedoeld in artikel 33, derde lid, aanhef en onder b, van de voornoemde regeling zijn aangegaan met het oog op de visserij met vistuig TR1. Verweerder was daartoe wel gehouden. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, bestaat er, gelet op de tekst van deze regeling en de daarbij behorende toelichting, geen grond voor het oordeel dat de voorwaarde als genoemd in artikel 33, derde lid, aanhef en onder a, de hoofdregel vormt voor het verkrijgen van het speciale visdocument en de voorwaarden als genoemd onder b tot en met onder d in het derde lid van datzelfde artikel slechts een uitzondering op die hoofdregel vormen. Naar het oordeel van de rechtbank is in artikel 33, derde lid, een limitatief-imperatief stelsel neergelegd. De daarin opgenomen voorwaarden zijn naar het oordeel van de rechtbank nevenschikkend en niet-cumulatief van aard. Gelet hierop lag het op de weg van verweerder om, nadat hij tot de conclusie was gekomen dat niet aan de onder a genoemde voorwaarde was voldaan, na te gaan of aan een van de onder b tot en met d genoemde voorwaarden was voldaan en daarover uiterlijk in de bestreden besluiten gemotiveerd een standpunt in te nemen. Verweerder is evenwel eerst in het verweerschrift ingegaan op de vraag of zijns inziens aan de voorwaarde als genoemd onder b is voldaan.
De bestreden besluiten zijn gelet op het voorgaande in strijd met het in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb neergelegde zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel onzorgvuldig voorbereid alsmede ondeugdelijk gemotiveerd. Ook om deze reden is het beroep gegrond.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen en bepalen dat verweerder nieuwe beslissingen op bezwaar dient te nemen. Daarbij dient verweerder hetgeen in deze uitspraak is overwogen te betrekken waaronder ook het navolgende.
7. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat onder een “onomkeerbare investeringsverplichting” wordt verstaan een investering aangegaan medio 1 juli 2008, welke investering betrekking heeft op visnetten waarmee nog niet is gevist en waarmee dus nog geen trackrecord is opgebouwd. De hoogte van het bedrag van de investering acht verweerder niet van betekenis. Ook de afschrijvingstermijn van een investering betrekt verweerder niet bij de beoordeling. Verder merkt verweerder op dat de aankoop van bijvoorbeeld quota niet wordt aangemerkt als een in dit kader relevante investering. Aan deze uitleg is geen ruchtbaarheid gegeven. Deze uitleg zou zijn vervat in een interne notitie, aldus verweerder.
8. De rechtbank is van oordeel dat de uitleg die verweerder geeft aan het begrip, daargelaten dat deze uitleg (voor eisers) onvoldoende kenbaar is (geweest), niet als een redelijke uitleg van het begrip kan worden aangemerkt. Zonder toelichting, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom alleen investeringen in netten als relevante investeringen worden aangemerkt. Ook is zonder nadere toelichting niet begrijpelijk waarom alleen investeringen aangegaan medio 1 juli 2008 in aanmerking zouden moeten worden genomen en niet degene die (ruim) voor die datum zijn aangegaan. De regeling noemt een dergelijke beperking niet. Verder ontgaat het de rechtbank ook waarom de hoogte van de gedane investering en de daarop gedane afschrijvingen niet bij de beoordeling worden betrokken. Tenslotte merkt de rechtbank nog op dat in andere, ter zitting aan de orde gekomen gevallen, kennelijk in afwijking van de door verweerder gehanteerde uitleg, wel visdocumenten zijn verstrekt. Ook daarvoor is door verweerder ter zitting geen afdoende toelichting verstrekt. Verweerder zal haar beleid dan ook nader en eenduidig dienen te formuleren en daarbij de voorgaande opmerkingen dienen te betrekken.
9. Niet is gebleken van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor een proceskostenveroordeling bestaat dan ook geen aanleiding. Verweerder dient wel het door eisers betaalde griffierecht aan hen te vergoeden.
10. Het verzoek van eisers om schadevergoeding komt nu niet voor toewijzing in aanmerking. Pas als verweerder nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers heeft genomen, kan namelijk worden beoordeeld of eisers recht hebben op schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt op de bezwaren van eisers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het griffierecht van in totaal € 908,00 (€ 302,00 (eiseres sub 1) + € 152,00 (eiser sub 2) + € 152,00 (eiser sub 3) + € 302,00 (eiseres sub 4)) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. B. Liefting-Voogd en
mr. drs. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.