Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht –
Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: AWB 99/291 WET A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
de Stichting Hogescholen Oost Nederland, gevestigd te Enschede, eiseres,
gemachtigde: Hobéon Management Consult B.V. te Den Haag, in de persoon van haar statutair directeur W.L.M. Blomen,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 februari 1999.
2. De feiten en het verloop van de procedure
De Stichting Hogeschool Enschede en de toenmalige Rijkshogeschool IJsselland (inmiddels: Hogeschool IJsselland) hebben bij notariële akte van 5 november 1993 de Stichting Hogescholen Oost Nederland opgericht.
De Stichting Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland houden elk een instelling voor hoger onderwijs in stand. Beide instellingen zijn bekostigde instellingen voor hoger onderwijs als bedoeld in artikel 1.8, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (WHW).
De bevoegdheid tot vertegenwoordiging van eiseres komt volgens haar statuten tevens toe aan díe gezamenlijk handelende leden van de Raad van Bestuur van eiseres, bestaande uit de leden van de Colleges van Bestuur van de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland, die tevens voorzitter zijn van de Colleges van Bestuur.
Eiseres streeft volgens haar statuten naar het bevorderen van de samenwerking tussen de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland en het uitvoering geven aan de door beide instellingen gesloten samenwerkingsovereenkomst. Meer concreet heeft eiseres tot doel bepaalde opleidingen te verzorgen die de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland nu al als niet-bekostigde instelling voor hoger onderwijs in de zin van artikel 6.9, eerste lid, WHW verzorgen.
Bij brief van 25 februari 1997 heeft eiseres gevraagd de door haar in stand te houden onderwijsinstelling Hogescholen Oost Nederland aan te wijzen als instelling voor hoger onderwijs in de zin van artikel 6.9 WHW.
Bij brief van 13 februari 1998 heeft de Inspectie van het Onderwijs verweerder geadviseerd het verzoek van eiseres af te wijzen.
Bij besluit van 18 mei 1998 heeft verweerder het verzoek van eiseres, onder verwijzing naar het advies van de Onderwijsraad van 27 april 1998, afgewezen, overwegende dat de opleidingen die eiseres beoogt te verzorgen nog geen volledige opleidingscyclus hebben gefunctioneerd.
Bij brief van 23 juni 1998 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 10 november 1998 is eiseres op haar bezwaarschrift gehoord door de Commissie voor de Bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Bij besluit van 9 februari 1998 (lees: 9 februari 1999) heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor de Bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 4 februari 1999, het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Bij beroepschrift van 19 maart 1999, op 22 maart 1999 op de rechtbank ingekomen, heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 8 april 1999, op 12 april 1999 op de rechtbank ingekomen, heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij faxbericht van 17 mei 1999 heeft eiseres haar beroep aangevuld.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 24 juni 1999, waar eiseres is vertegenwoordigd door dr. A. Peters en drs. M.F. Koeman, voorzitters van de Colleges van Bestuur van respectievelijk de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland, bijgestaan door Blomen voornoemd en mr. R.E. Meijer, gemachtigden, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.J. Minkhorst, juridisch medewerker bij de Centrale Financiën Instellingen, een agentschap van het departement van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van verweerder van 9 februari 1999 in rechte in stand kan blijven en of verweerder terecht heeft gehandhaafd zijn weigering om de door eiseres in stand te houden onderwijsinstelling aan te wijzen als instelling voor hoger onderwijs als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, WHW.
De rechtbank stelt voorop dat anders dan verweerder meent de gemachtigde geacht moet worden bevoegd te zijn namens eiseres beroep in te stellen en haar in deze procedure te vertegenwoordigen. De vermelding van Holten in plaats van Enschede als statutaire vestigingsplaats in de machtiging van eiseres van 18 maart 1999 betreft volgens eiseres in haar brief van 27 mei 1999 een vergissing. Ondanks dit gebrek moet het ook voor verweerder echter duidelijk zijn geweest dat het beroep is ingesteld door dezelfde rechtspersoon als die op wiens bezwaarschrift het besluit van 9 februari 1999 is genomen. Er is dan ook geen reden aan te nemen dat een ander dan eiseres tegen het besluit van 9 februari 1999 beroep heeft ingesteld. Dit klemt te meer daar eiseres in de machtiging van 18 maart 1999 op de door de statuten voorgeschreven wijze werd vertegenwoordigd door de respectieve voorzitters van de Colleges van Bestuur van de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland.
Verweerder heeft aan zijn weigering om de door eiseres in stand te houden instelling aan te wijzen als instelling voor hoger onderwijs in de zin van artikel 6.9, eerste lid, WHW ten grondslag gelegd dat een instelling niet eerder wordt aangewezen dan nadat door het instellingsbestuur het bewijs is geleverd van voldoende kwaliteit van het initiële onderwijs en dat de beoordeling hiervan niet behoorlijk kan plaatsvinden voordat de betrokken opleidingen een volledige opleidingscyclus hebben gefunctioneerd. Eerst dán bestaat een relevant toetsingskader voor de beoordeling van de kwaliteit van het initiële onderwijs. Het bewijs van voldoende kwaliteit van het initiële onderwijs is in dit geval niet geleverd, aangezien de desbetreffende opleidingen nog geen van alle een volledige onderwijscyclus hebben gefunctioneerd, aldus verweerder.
Eiseres heeft de stellingname van verweerder bestreden. Zij heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat zowel het besluit van 18 mei 1998 als dat van 9 februari 1999 moet worden vernietigd omdat verweerder onrechtmatig lang heeft getalmd om een beslissing te nemen op respectievelijk het verzoek van 25 februari 1997 en het bezwaarschrift van 23 juni 1998.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft een ieder bij de vaststelling van zijn burgerlijke rechten het recht op een behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn.
De rechtbank is van oordeel dat aan het betoog van eiseres over de haars inziens onrechtmatig trage besluitvorming van verweerder niet die betekenis kan worden verbonden die zij er kennelijk aan gehecht wil zien. Nog daargelaten dat in deze procedure alleen de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 9 februari 1999 aan de orde is en deze procedure niet tot vernietiging van het besluit van 18 mei 1998 kan leiden, geldt dat voorzover eiseres een beroep heeft willen doen op het bepaalde bij artikel 6, eerste lid, EVRM het bij dat artikel in de eerste plaats moet gaan om de termijn van de gerechtelijke procedure.
Daarnaast kan het optreden van het bestuursorgaan (ten dele) bij die termijn worden betrokken, maar dan moet ten minste sprake zijn van een standpuntbepaling van het bestuursorgaan dat aanleiding kan geven een geschil (over in dit geval de vaststelling van een burgerlijk recht) op te werpen. De voor artikel 6, eerste lid, EVRM relevante termijn is in dit geval op z'n vroegst vanaf 18 mei 1998 gaan lopen. De daarna verstreken periode houdt, mede gelet op de complexiteit van het te beslechten geschil, geen overschrijding van de redelijke termijn in. De door eiseres gepropageerde consequentie van een eventuele overschrijding van de redelijke termijn, te weten de vernietiging van zowel het besluit van 18 mei 1998 als dat van 9 februari 1999 en het alsnog inwilligen van het verzoek van 25 februari 1997, zou overigens niet mogelijk zijn geweest. De overschrijding van de redelijke termijn kan in een geval als dit niet leiden tot de beïnvloeding van de materiële rechtspositie tussen partijen en de teloorgang van de toe te passen (wettelijke) regels. Bij overschrijding van de redelijke termijn kan genoegdoening worden gevonden in bijvoorbeeld het betalen van schadevergoeding of een veroordeling in de proceskosten. Voorzover één of meer in de Algemene wet bestuursrecht geregelde beslistermijnen zijn overschreden, kan tegen het niet tijdig nemen van een beslissing een rechtsmiddel worden aangewend om de besluitvorming te bespoedigen. Overschrijding van deze beslistermijnen kan echter niet tot gevolg hebben dat om die reden de inhoud van het besluit voor onrechtmatig moet worden gehouden.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder bij de beoordeling van het initiële onderwijs dat zij beoogt te verzorgen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met hetzelfde onderwijs dat de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland al geruime tijd verzorgen. Voor het verkrijgen van een aanwijzing als in geding wordt geëist dat bestaande, bekostigde instellingen een nieuwe rechtspersoon oprichten. In een dergelijk geval ligt het volgens eiseres voor de hand dat de aan te wijzen instelling wordt beschouwd als een voortzetting onder een andere naam van de al bestaande instellingen en hun opleidingen. Ter nadere onderbouwing van haar betoog heeft eiseres een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en verwezen naar twee naar haar idee vergelijkbare gevallen waarin verweerder wel is overgegaan tot aanwijzing in de zin van artikel 6.9, eerste lid, WHW. De gevallen betreffen de Stichting Hogeschool Schroevers i.o. en de European University for Professional Education B.V. i.o. Volgens eiseres werd in deze twee gevallen strikt genomen evenmin voldaan aan het vereiste dat het initiële onderwijs door de aan te wijzen instelling een volledige opleidingscyclus is verzorgd en al zolang heeft gefunctioneerd. In bedoelde gevallen heeft verweerder hier echter geen doorslaggevende betekenis aan gehecht. Verweerder heeft, anders dan in haar geval, het initiële onderwijs dat de moederinstelling, die de nieuwe instelling heeft opgericht, al verzorgde, toegerekend aan de nieuwe rechtspersoon, aldus eiseres. Eiseres is van mening dat haar geval overeenstemt met de twee gevallen die zij heeft aangeduid. Zij moet dan ook gelijk worden behandeld en evenmin als de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. en de European University for Professional Education B.V. i.o. tegengeworpen krijgen dat de opgegeven opleidingen strikt genomen onder haar leiding nog geen volledige onderwijscyclus hebben gefunctioneerd.
Ingevolge artikel 6.9, tweede lid, WHW wordt het besluit tot aanwijzing niet genomen dan nadat ten genoegen van Onze minister door het instellingsbestuur het bewijs is geleverd van voldoende kwaliteit van het initiële onderwijs.
Deze bepaling impliceert, zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 12 oktober 1998, inzake no. H01.97.0935, heeft overwogen, voor verweerder een grote mate van beoordelingsvrijheid. Ter nadere invulling van deze beoordelingsvrijheid heeft verweerder als uitgangspunt geformuleerd dat beantwoording van de vraag of het door de aanvrager te verzorgen initiële onderwijs kan worden beschouwd als onderwijs van voldoende kwaliteit eerst behoorlijk is te beantwoorden als de desbetreffende opleiding(en) een volledige opleidingscyclus hebben gefunctioneerd. Naar het oordeel van de rechtbank blijft verweerder met dit uitgangspunt binnen de hem ter zake toekomende beoordelingsvrijheid.
De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder het beroep op het gelijkheidsbeginsel, dat eiseres in verband met toepassing van bedoeld uitgangspunt heeft gedaan, niet deugdelijk gemotiveerd heeft weerlegd. Bij dit oordeel is het volgende in aanmerking genomen.
De Stichting Hogeschool Schroevers i.o. heeft verzocht om aanwijzing in de zin van artikel 6.9, eerste lid, WHW voor vier opleidingen die eerder door Schoevers Opleidingen B.V. werden verzorgd. Overeenkomstig het advies van de Inspectie beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en hoger onderwijs van 27 november 1996 heeft verweerder dit verzoek ingewilligd. Verweerder heeft ook de European University for Professional Education B.V. i.o. aangewezen in de zin van artikel 6.9 WHW. Deze laatste rechtspersoon betreft de voortzetting van de sinds 1989 in Den Haag opererende vestiging van de European University for Professional Education, dat een netwerk vormt van vijftien vestigingen in negen verschillende Europese landen. De instelling die ten tijde van de aanwijzing de in oprichting zijnde rechtspersoon in stand beoogde te houden was identiek aan de vestiging van European University for Professional Education die al enige tijd in Den Haag onderwijs verzorgde. Hetzelfde geldt voor de betrokken opleiding.
De rechtbank stelt vast dat het geval van de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. in zoverre overeenstemt met dat van eiseres dat de opleidingen onder de hoede van de stichting in oprichting nog geen volledige onderwijscyclus hebben gefunctioneerd; ten tijde van het verlenen van de aanwijzing werden de opleidingen nog niet door de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. verzorgd.
Dat deze stichting niettemin kon worden aangewezen heeft verweerder gegrond op het argument dat de bewuste opleidingen, terwijl zij door Schoevers Opleidingen B.V. werden verzorgd, al wel een volledige opleidingscyclus hebben gefunctioneerd.
Naar het oordeel van de rechtbank kan dit argument niet redengevend zijn voor het standpunt dat het geval van de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. een zodanig ander geval betreft dat geen sprake zou zijn van gelijke gevallen die gelijk zouden moeten worden behandeld. De opleidingen die eiseres wil verzorgen worden, zoals gezegd, nu al verzorgd door de Hogeschool Enschede en/of de Hogeschool IJsselland en hebben zo ten minste al één volledige onderwijscyclus gefunctioneerd. Dat deze opleidingen nu verzorgd gaan worden door een nieuwe instelling kan in vergelijking met het geval van de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. niet van doorslaggevende betekenis zijn, aangezien laatstgenoemde instelling de desbetreffende opleidingen evenmin een volledige onderwijscyclus heeft verzorgd en de Stichting Hogeschool Schoevers i.o., gelijk eiseres, geen exacte kopie betreft van de instelling waar zij uit is voortgekomen. De instelling die door de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. in stand wordt gehouden verzorgt slechts een (klein) deel van de opleidingen die al door Schoevers Opleidingen B.V. werden verzorgd en vormt ten opzichte van de oorspronkelijk onderwijsinstelling een afzonderlijke, op zichzelf staande, instelling. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verweerder in de vergelijking geen betekenis heeft gehecht aan het feit dat de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland anders dan Schoevers Opleidingen B.V. bekostigde instellingen zijn, heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom het geval van de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. een zodanig ander geval betreft dat eiseres niet gelijk behoefde te worden behandeld als genoemde stichting en haar wel onverkort kon worden tegengeworpen dat de door haar te verzorgen opleidingen nog geen volledige onderwijscyclus hebben gefunctioneerd.
De rechtbank is van oordeel dat het geval van de European University for Professional Education B.V i.o. wezenlijk afwijkt van dat van eiseres en de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. in die zin dat de nieuwe instelling en opleiding al (lange tijd) bestaan en slechts de ongewijzigde voortzetting onder de vlag van een nieuwe rechtspersoon vormen van de al bestaande instelling; alleen wat de nieuwe rechtspersoon betreft stemt het geval overeen met dat van eiseres en de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. Daarom vormt de instelling van European University for Professional Education B.V. i.o. ten opzichte van de oorspronkelijk vestiging van de European University for Professional Education geen afzonderlijke, op zichzelf staande instelling en is het begrijpelijk dat verweerder bij het hanteren van het eerder omschreven uitgangspunt ervan is uitgegaan dat de instelling niet van de in het verleden door de oprichtende rechtspersoon gedreven instelling moet worden onderscheiden.
Het voorgaande dwingt niettemin, gezien wat hiervoor over de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. is overwogen, tot de conclusie dat het besluit van verweerder van 9 februari 1999 ondeugdelijk is gemotiveerd en wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden vernietigd.
Anders dan eiseres voorstaat zal de rechtbank niet, zelf in de zaak voorziend, de gevraagde aanwijzing verlenen. Zoals hiervoor al is overwogen beschikt verweerder bij de beoordeling van een aanwijzingsverzoek over een grote mate van beoordelingsvrijheid. Deze vrijheid heeft verweerder weliswaar opgevuld met het eerder beschreven uitgangspunt, maar dit uitgangspunt betreft niet meer dan een eerste vereiste waar in beginsel aan moet zijn voldaan voordat aan de beoordeling van de kwaliteit van het initiële onderwijs kan worden overgegaan. Verweerder rest dan nog de nodige beoordelingsvrijheid. De rechtbank heeft die vrijheid te respecteren, zodat zij al daarom niet zelf in de zaak kan voorzien, nog daargelaten of, mede gezien het verband tussen het initiële onderwijs dat eiseres wil gaan verzorgen met het bekostigde onderwijs van de Hogeschool Enschede en de Hogeschool IJsselland, de ondeugdelijke motivering impliceert dat het geval van eiseres zo overeenstemt met dat van de Stichting Hogeschool Schoevers i.o. dat verweerder om die reden gehouden zou zijn aan eiseres de aanwijzing te verlenen waar zij om heeft gevraagd. Evenmin zal de rechtbank verweerder gelasten de door eiseres opgeworpen noodprocedure inzake opneming van de betrokken opleidingen in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs te starten, reeds omdat opneming in dat register afhankelijk is van de in geding zijnde aanwijzing.
De rechtbank acht het, gelet op het bepaalde bij artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van beroepsmatige rechtsbijstandsverlening.
Beslist wordt daarom als volgt:
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van verweerder van 9 februari 1999, kenmerk CFI/JZ-98/5514 U;
- gelast dat verweerder een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift van 23 juni 1998;
- veroordeelt verweerder (de Staat der Nederlanden) in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op f 1.420,--, door de Staat der Nederlanden te betalen aan eiseres;
- verstaat dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het griffierecht ten bedrage van f 450,-vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 1999 door mr. J.G.J. Roelvink,
in tegenwoordigheid van mr. N.C. van Lookeren Campagne als griffier.
Afschrift verzonden op kr
99/291 WET A