Uitspraak
463 / ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ALMELO
zaaknummer: 29655 ha za 6 van 1999
datum uitspraak vonnis: 20 oktober 1999 (aez)
Vonnis van de arrondissementsrechtbank te Almelo, meervoudige
kamer voor burgerlijke zaken, in de zaak van:
de gemeente Borne,
zetelend te Borne,
eiseres,
hierna te noemen de gemeente,
procureur: mr. J.C. van Nie,
tegen
A wonende te B, gemeente Borne
gedaagde,
hierna te noemen A,
procureur: voorheen mr. T.J. van Drooge, thans mr. I.C. Dunhof -
Lampe.
Gehoord partijen.
Gezien de stukken,
Overweegt:
Over het procesverloop:
De gemeente heeft geconcludeerd voor eis overeenkomstig de
inhoud van de dagvaarding en daarbij drie producties in het geding
gebracht.
A heeft geantwoord en daarbij zeven producties in het
geding gebracht.
Vervolgens hebben partijen ieder nog een conclusie genomen
onder overlegging van producties.
Tenslotte hebben partijen de stukken aan de rechtbank overgelegd
en vonnis gevraagd.
Over het recht:
de feiten
1. De rechtbank gaat voor het onderhavige geschil uit de van
de navolgende feiten. Deze kunnen tussen partijen als vaststaand
worden aangenomen omdat zij zijn gesteld en niet of onvoldoende
weersproken, dan wel blijken uit de inhoud van de overgelegde en
niet of onvoldoende betwiste producties.
2a. A heeft zich op 14 maart 1990 tot de gemeente
gewend met een verzoek om medewerking te verlenen voor de
bouw van een woning op het aan A in eigendom
toebehorende perceel grond, gelegen aan de […]weg te B.
De op dit perceel rustende bestemming voorzag niet in
bebouwingsmogelijkheden.
In reactie op dit verzoek heeft het college van burgemeester
en wethouders van de gemeente A op 12 september
1990 meegedeeld dat voor de bouw van een woning op bedoeld
perceel een wijziging van het ter plaatse geldende
bestemmingsplan noodzakelijk was en dat daaraan op dat moment
vanwege dreigende overschrijding van het door de provincie
Overijssel aan de gemeente toegekende woningbouwcontingent
geen medewerking werd verleend.
b. Bij brief van 2 augustus 1993 heeft de gemeente A
verzocht aan te geven of zijn verzoek om planwijziging nog actueel
was, waarna op 3 april 1995 een aanvraag om bouwvergunning
voor een woning door A is ingediend.
c. De gemeente heeft de concept-bestemmingsplanwijziging
voorgelegd aan de Provinciale Planologische Commissie (hierna:
PPC). De PPC heeft laten weten in principe met de bouw van een
woning op het perceel van A aan de […]weg te kunnen
instemmen, maar heeft er daarbij op gewezen dat het bouwplan
voor de familie C zou kunnen leiden tot planschade in de vorm
van aantasting van hun woongenot welke op voet van artikel 49
van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) door de
gemeente vergoed zou moeten worden.
d. Bij schrijven van 20 februari 1996 heeft de gemeente A
vervolgens verzocht zich schriftelijk bereid te verklaren de
eventuele kosten van planschade, ontstaan door realisering van de
woning, voor zijn rekening te nemen. Na ontvangst van deze
verklaring zou de gemeente het ontwerpbestemmingsplan ter visie
leggen.
Bij schrijven van 22 februari 1996 heeft A de verzochte
bereidverklaring afgegeven.
e. De gemeente heeft op 1 maart 1996 het ontwerpplan in
procedure gebracht. Op 30 mei 1996 heeft de gemeenteraad het
bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld, waarna op 19 november
1996 aan A een bouwvergunning voor een woning is
verleend.
A heeft op 29 januari 1997 het perceel grond als
bouwkavel bestemd voor woningbouw verkocht.
f. Op 6 juni 1997 heeft de gemeente A schriftelijk
meegedeeld dat zij twee verzoeken om planschadevergoeding had
ontvangen. A heeft in een schriftelijke reactie op 1
oktober 1997 laten weten zich niet aan de eerdere bereidverklaring
gebonden te achten.
De gemeenteraad heeft op 27 november 1997 besloten beide
verzoeken te honoreren. In totaal heeft de gemeente f. 27.500,00
aan planschadevergoeding betaald.
g. Daartoe aangesproken door de gemeente heeft A
geweigerd het bedrag van f. 27.500,00 aan de gemeente te
vergoeden.
de vordering en het verweer
3. De gemeente vordert thans A te veroordelen aan
haar te betalen f. 27.500,00, vermeerderd met f. 1.745,00 wegens
buitengerechtelijke incassokosten en vermeerderd met de wettelijke
rente vanaf 9 november 1998.
De gemeente legt aan haar vordering ten grondslag dat zij met A een overeenkomst heeft gesloten waarbij A zich
onvoorwaardelijk heeft verbonden om hetgeen de gemeente aan
planschadevergoeding als gevolg van de bouw van de woning aan
de […]weg aan derden zou uitkeren aan haar te vergoeden.
4. A heeft erkend de overeenkomst te zijn aangegaan
maar acht zich daardoor niet gebonden. A heeft daartoe,
kort weergegeven, aangevoerd:
dat de Wro verhaal van planschadevergoedingskosten als hier aan
de orde krachtens privaatrechtelijke overeenkomst niet toelaat;
dat de gemeente de haar ingevolge de Wro toegekende
bevoegdheden in dit geval heeft gebruikt voor een ander doel dan
waarvoor ze zijn toegekend;
dat A zich gedwongen heeft gezien de bereidverklaring te
tekenen omdat hij anders geen toestemming voor het bouwen van
de woning zou krijgen en
dat de gemeente A ten onrechte heeft meegedeeld dat er
geen planschade te verwachten was waardoor bij A het
vertrouwen is gewekt dat het slechts om een formaliteit zou gaan
om welke redenen de overeenkomst nietig is wegens strijd met de
openbare orde, dan wel A gerechtigd is de nietigheid in te
roepen wegens misbruik van omstandigheden.
Voorts heeft A aangevoerd dat de overeenkomst niet
rechtsgeldig is omdat deze namens de gemeente is getekend door
een ambtenaar die daarvoor niet bevoegd was.
Tenslotte meent A dat de gemeente jegens hem
onzorgvuldig handelt door nakoming te vorderen waar hij op geen
enkele wijze door de gemeente is betrokken bij de besluitvorming
rond het toekennen van de planschadevergoedingen en hij ook
geen enkele invloed op de (hoogte van de) toegekende
vergoedingen heeft gehad.
beoordeling
5. De rechtbank gaat voorbij aan de stelling van de gemeente
dat alleen op basis van een daartoe strekkende vordering in rechte
van A de rechter de overeenkomst zou kunnen nietig
verklaren of vernietigen. Ingevolge artikel 3:49 van Pro het BW, bezien
in samenhang met artikel 3:51, volstaat het indien bij wijze van
verweer een beroep op de nietigheid of vernietiging wordt gedaan.
6. Voor het voorliggende geschil acht de rechtbank van belang
dat de gemeente op verzoek en ten gunste van A de
bestemming van het perceel aan de […]weg te B heeft
gewijzigd. Hoewel partijen van mening verschillen over de preciese
achtergronden is niet gesteld of gebleken dat met de wijziging van
de agrarische bestemming van het perceel in een woonbestemming
ook andere dan de individuele belangen van A waren
gediend.
Als gevolg van deze bestemmingsplanwijziging is de gemeente
voor kosten komen te staan in de vorm van vergoeding van schade
die derden als gevolg van de planwijziging hebben geleden. De
vraag is of de gemeente gerechtigd is deze kosten op A
te verhalen en zo ja, of de (privaatrechtelijke) weg die zij daarvoor
heeft gekozen daartoe geëigend is.
strijd met de openbare orde
7. De rechtbank is het met partijen eens dat noch de Wro, noch
de gemeentewet de gemeente een directe grondslag biedt om de
kosten van planschadevergoedingen op de belanghebbenden bij
een planwijziging te verhalen.
Daarmee heeft de rechtbank in de eerste plaats de vraag te
beantwoorden of het verhaal van deze kosten middels het sluiten
van een overeenkomst zoals de gemeente heeft gedaan een
onaanvaardbare doorkruising oplevert van de publiekrechtelijke
regeling zoals neergelegd in de Wro. Van belang daarbij zijn de
aard van de publieke taak en de aard van de kosten.
7.1. De aard van de taak.
De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat het in het algemeen
niet ongeoorloofd is dat een gemeente de kosten die voor haar
verbonden zijn aan de uitoefening van haar planologische taken en
bevoegdheden bij de belanghebbende burger in rekening brengt.
Zo is niet ongebruikelijk dat bij vrijstellingsverzoeken ex artikel 19
van de Wro voor de kosten van planontwikkeling en
planvoorbereiding een kostendekkende leges wordt geheven en dat
Gemeentewet de aanleg van noodzakelijke voorzieningen hetzij via
een exploitatieovereenkomst, hetzij via een baatbelasting worden
bekostigd. Daarnaast worden in het geval de gemeente zelf het
plan ontwikkelt doorgaans de kosten van planontwikkeling en
exploitatie doorberekend in de grondprijs.
Uit deze opsomming van mogelijkheden blijkt dat niet alleen
publiekrechtelijke vormen van kostenverhaal mogelijk zijn, maar
ook privaatrechtelijke.
7.2. De aard van de kosten
A heeft verwezen naar de jurisprudentie van de
Afdeling rechtspraak van de Raad van State inzake de gemeenten
Raamsdonk (AB 1984/540) en Tholen (BR 1986/141). Geen van
beide uitspraken handelde over (het verhaal van) kosten van
planschadevergoedingen zoals hier aan de orde zodat deze
jurisprudentie in het onderhavige geval niet zondermeer toepasbaar
is.
Het recht op planschadevergoeding zoals vervat in artikel 49 Wro Pro
omvat vergoeding van onevenredige schade ten gevolge van een
bestemmingsplan “(…) waarvan vergoeding niet voldoende door
aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd”. Naar ook uit de
ontstaansgeschiedenis van deze bepaling kan worden afgeleid is
daarmee voorzien dat ook en zelfs bij voorkeur op andere wijze
kan worden tegemoet gekomen aan de nadelige effecten die een
wijziging van het planologische régime kan hebben op de in het
betreffende gebied reeds gevestigde belangen. De rechtbank heeft
geen aanknopingspunten gevonden waaruit valt af te leiden dat
dergelijke schadevoorkomende of schadebeperkende maatregelen
uitsluitend door en voor rekening van de overheid moeten of
kunnen worden getroffen. Binnen het raam van artikel 49 Wro Pro is het
derhalve mogelijk dat een gemeente ter voorkoming van
planschade een privaatrechtelijke overeenkomst sluit over de
noodzakelijk geachte schade-afwendende maatregelen en
voorzieningen ten laste van een derde.
In het verlengde daarvan concludeert de rechtbank dat deze
regeling er evenmin aan in de weg staat dat een gemeente
privaatrechtelijk overeenkomt de kosten van planschadevergoeding
achteraf te zullen verhalen.
7.3 Het voorgaande in ogenschouw genomen is de rechtbank
van oordeel dat verhaal van planschadekosten langs
privaatrechtelijke weg in beginsel geen onaanvaardbare
doorkruising oplevert van de regeling zoals vervat in de Wro. Het
feit dat de wetgever geen specifieke regeling voor verhaal van deze
kosten in de Wro heeft voorzien houdt naar de mening van de
rechtbank niet in dat de wetgever deze mogelijkheid ook heeft
willen uitsluiten.
détournement de pouvoir
8. Vervolgens is aan de orde of de gemeente door haar
medewerking aan een planwijziging afhankelijk te stellen van de
bereidheid om de mogelijke daaruit voortvloeiende
planschadekosten te vergoeden haar bevoegdheden in het kader
van de ruimtelijke ordening heeft gebruikt voor een ander doel dan
waarvoor zij zijn toegekend.
Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank negatief.
Het ontgaat de rechtbank waarom een gemeente bij de beoordeling
van een verzoek om medewerking aan een planherziening zich niet
mede zou mogen laten leiden door de kosten die zij, bij inwilliging
van het verzoek, verwacht te moeten maken. In het algemeen zal
een overheid staande voor de vraag of een maatregel moet worden
getroffen danwel een voorziening moet worden gerealiseerd
afwegen of de voordelen die dat de gemeenschap oplevert
opwegen tegen de kosten die daarvoor door diezelfde
gemeenschap moeten worden opgebracht. In de sfeer van de
ruimtelijke ordening geldt dat te sterker nu artikel 9, tweede lid van
het Besluit ruimtelijke ordening eist dat de (economische en
maatschappelijke) uitvoerbaarheid van het plan of de planwijziging
van meet af aan in de besluitvorming wordt meegenomen. Valt die
afweging negatief uit, dan ligt het in de rede dat medewerking wordt
geweigerd. Van détournement de pouvoir is daarbij geen sprake.
misbruik van omstandigheden
9. Ten tijde van het aangaan van de overeenkomst bestond er
geen inzicht in de mogelijke omvang van het risico dat de gemeente
voor rekening van A wilde laten komen. Beperkingen zijn
daaraan dan ook niet gesteld. Wel ging de gemeente ervan uit dat
de kans dat er planschade zou ontstaan verwaarloosbaar was en zij
heeft de stelling van A dat dit in een gesprek tussen A en een wethouder aan A is meegedeeld niet
weersproken. Een deugdelijke analyse van het schaderisico vooraf
heeft dan ook niet plaatsgevonden en A heeft geen
beperkingen gesteld aan (de omvang van) het risico dat hij voor zijn
rekening nam. Dat dit voor A nadelig kon zijn, is evident.
Ook is van belang dat A voor de realisering van zijn
bouwplannen afhankelijk was van de medewerking van de
gemeente en dat deze, mits A de verzochte
bereidverklaring afgaf, zou worden verleend.
Daar staat tegenover dat van enig bijzonder belang dat A
destijds had bij de mogelijkheid om aan de […]weg te kunnen
bouwen, anders dan dat hij dat graag wilde, niet is gebleken.
Evenmin is er reden om aan te nemen dat de gemeente kosten die
- gelet op de aan de orde zijnde belangen - voor haar rekening
hadden behoren te blijven op deze wijze op A heeft willen
afwentelen. Er is dan ook geen reden om te oordelen dat A
destijds in een zodanige positie verkeerde dat hem weinig
anders restte dan de voor hem nadelige overeenkomst te
accepteren en dat de gemeente, dat wetend, daarvan misbruik zou
hebben gemaakt.
onbevoegd gesloten
10. A heeft aangevoerd dat de overeenkomst niet
rechtsgeldig tot stand is gekomen nu de brief van 20 februari 1996
waarin A namens burgemeester en wethouders is
verzocht de eventuele kosten van planschade voor zijn rekening te
nemen is ondertekend door een ambtenaar die daartoe geen
mandaat had. In reactie daarop heeft de gemeente gesteld dat de
gemeente de handeling van de betreffende ambtenaar bekrachtigt.
A zelf heeft gesteld naar aanleiding van de brief van 20
februari 1996 een gesprek met onder andere een wethouder van de
gemeente te zijn aangegaan. Bovendien is de gemeente de
harerzijds gedane toezegging nagekomen en heeft zij, nadat
A zich bereid had verklaard, het bestemmingsplan gewijzigd.
In het aan de commissie ROV uit de gemeenteraad voorgelegde
advies van 2 mei 1996 wordt daarenboven met zoveel woorden
aangegeven dat er met A afspraken over de eventuele
planschade zijn gemaakt.
Uit dit geheel van omstandigheden leidt de rechtbank af dat de
gemeente het optreden van haar ambtenaar heeft bekrachtigd als
bedoeld in artikel 3:69 van Pro het BW.
zorgvuldigheid
11. Tenslotte is de vraag aan de orde of de gemeente in het
kader van de uitvoering van de overeenkomst A niet had
moeten betrekken bij de besluitvorming over de toe te kennen
planschadevergoedingen.
Ingevolge artikel 49 Wro Pro beslist de gemeenteraad op verzoeken om
toekenning van planschadevergoeding. De wet kent aan derden,
zoals A , geen recht op inspraak, laat staan
(mede)zeggenschap toe. De gemeente heeft echter bij de
uitvoering van de overeenkomst met A de beginselen van
behoorlijk bestuur in acht te nemen. Dat geldt zeker in dit geval
waar de overeenkomst de uitoefening door de gemeente van haar
taken en bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening
betreft, waarmee de overeenkomst een uitgesproken
publiekrechtelijk karakter draagt.
In dat kader had de gemeente uit het oogpunt van de jegens A
in acht te nemen zorgvuldigheid en mede gelet op het
specifieke beoordelingskader van artikel 49 Wro Pro A de
gelegenheid moeten bieden ook zijnerzijds alles naar voren te
brengen wat voor de beoordeling van de (omvang van) de schade
relevant zou kunnen zijn.
De vraag is wat het gevolg moet zijn van deze omissie. Uit de
stellingen van A blijkt dat hem achteraf wel inzage is
verstrekt in de beslissing van de gemeenteraad en de daaraan ten
grondslag liggende adviezen van de schadebeoordelingscomissie.
(conclusie van antwoord, 19). Nu niet nader heeft
aangegeven dat en waarom de door de gemeente toegekende
vergoedingen niet juist of te hoog zouden zijn en ook anderszins
niet is gebleken dat de onzorgvuldige handelwijze van de gemeente
A voor onnodig hoge kosten plaatst ziet de rechtbank
geen reden om de vordering van de gemeente te beperken.
12. De conclusie moet zijn dat het verweer van A moet
worden verworpen. Tegen de gevorderde buitengerechtelijke
incassokosten en de wettelijke rente is geen zelfstandig verweer
gevoerd. De rechtbank zal de vordering van de gemeente
toewijzen.
A moet als de in het ongelijk gestelde partij worden
veroordeeld in de kosten van deze procedure.
RECHTDOENDE
I. Veroordeelt A om aan de gemeente tegen
behoorlijk bewijs van kwijting te betalen de somma van f. 29.245,00
(zegge: negenentwintig duizend tweehonderd vijfenveertig gulden),
te vermeerderen met de wettelijke rente over f. 27.500,00 vanaf 9
november 1998 tot aan de dag der algehele voldoening.
II.Verklaart dit vonnis inzoverre uitvoerbaar bij voorraad
II. Veroordeelt A in de kosten van de procedure, tot
aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op
f. 655,47 wegens verschotten en f. 1.720,00 wegens salaris van de
procureur.
Aldus gewezen door mrs. Effting, Jue en Keuzenkamp en in het
openbaar uitgesproken ter civiele terechtzitting van woensdag 20
oktober 1999 in tegenwoordigheid van de griffier.