Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ALMELO
zaaknummer: 33007 ha za 99-588
datum uitspraak vonnis: 15 november 2000 (a.s.)
Vonnis van de arrondissementsrechtbank te Almelo, meervoudige kamer voor burgerlijke zaken, in de zaak van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
TANKSTATION SKANDINAVIAN B.V.,
gevestigd te Denekamp,
principaal appellante, incidenteel geïntimeerde,
hierna te noemen Skandinavian,
procureur: mr. W. van de Wetering,
en
DE GEMEENTE DENEKAMP,
met zetel te Denekamp,
principaal geïntimeerde, incidenteel appellant,
hierna te noemen de gemeente,
procureur: mr. T.J. van Drooge.
Gehoord partijen en gezien de stukken, waaronder de stukken van het geding in eerste aanleg.
OVERWEEGT:
Over het procesverloop:
Skandinavian heeft bij dagvaarding van 17 juni 1999 aan de gemeente laten aanzeggen in hoger beroep te komen van de tussen partijen op 14 januari 1999 en 8 april 1999 door de kantonrechter te Enschede onder rolnummer 5479/1998 gewezen vonnissen. Bij memorie van grieven heeft Skandinavian zeven grieven aangevoerd, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat de rechtbank beide vonnissen zal vernietigen en opnieuw rechtdoende zal toewijzen de primaire vordering van Skandinavian, zoals in eerste aanleg gevorderd, met veroordeling van de gemeente in de kosten van beide instanties.
Bij memorie van antwoord, tevens houdende incidenteel appèl, heeft de gemeente verweer gevoerd in het principaal appèl en harerzijds één grief tegen het vonnis van 8 april 1999 aangevoerd, het bewijsaanbod herhaald en geconcludeerd dat in het incidenteel appèl het vonnis van de kantonrechter te Enschede van 8 april 1999 behoort te worden vernietigd voor zover daarin de subsidiaire vordering van Skandinavian is toegewezen. In het principaal appèl, zo stelt de gemeente, behoort de vordering van Skandinavian te worden afgewezen met bevestiging van de beide vonnissen van de kantonrechter met inachtneming van het gestelde in het incidenteel appèl.
Skandinavian heeft bij memorie van antwoord in het incidenteel appèl verweer gevoerd en geconcludeerd tot verwerping van het beroep, met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure. Vervolgens hebben partijen hun procesdossiers overgelegd en vonnis in hoger beroep gevraagd.
Over het recht:
In het principaal en het incidenteel appèl:
1. Skandinavian heeft in eerste aanleg primair gevorderd te vernietigen, althans nietig te verklaren het besluit van burgemeester en wethouders van 30 oktober 1997 tot opzegging van de op 28 augustus 1987 met Skandinavian gesloten overeenkomst voor het gebruik van de gronden, gelegen nabij de grensovergang Rammelbeek aan de oostzijde van de Nordhornsestraat in Denekamp, althans te verklaren voor recht dat zij aan deze opzegging niet gebonden is. Subsidiair heeft Skandinavian gevorderd de gemeente te veroordelen tot vergoeding van alle schade, die zij ten gevolge van de huuropzegging lijdt, deze schade nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, met veroordeling van de gemeente in de proceskosten. De gemeente heeft het gevorderde betwist.
2. Bij vonnis van 8 april 1999 heeft de kantonrechter de primaire vordering van Skandinavian afgewezen, de subsidiaire vordering toegewezen en de proceskosten gecompenseerd.
3. Skandinavian is tijdig en op de bij de wet voorgeschreven wijze in hoger beroep gekomen van beide genoemde vonnissen van de kantonrechter en heeft daartegen zeven grieven opgeworpen, zodat zij in het beroep kan worden ontvangen. De grieven luiden:
Grief I:
Ten onrechte heeft de kantonrechter overwogen dat het besluit tot opzegging van de huurovereenkomst door de gemeente niet in strijd zou zijn met het motiveringsbeginsel (zie het vonnis van 14 januari 1999, r.o. 6).
Grief II:
Ten onrechte overweegt de kantonrechter dat niet gesteld kan worden dat de gemeente het kennelijk door de staat opgewekte vertrouwen dient te respecteren en dat er derhalve geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel (zie vonnis van 14 januari 1999, r.o. 7).
Grief III:
Ten onrechte heeft de kantonrechter overwogen dat er geen sprake kan zijn van schending van het evenredigheidsbeginsel (zie het vonnis van 14 januari 1999, r.o. 8).
Grief IV:
Ten onrechte heeft de kantonrechter overwogen als geformuleerd in rechtoverweging 3 van het vonnis van 8 april 1999.
Grief V:
Ten onrechte heeft de kantonrechter bij zijn oordeel buiten beschouwing gelaten dat de op basis van publiekrecht aan Skandinavian verleende vergunning voor de exploitatie van een benzinestation in feite door de opzegging van de privaatrechtelijke vergunning wordt gefrustreerd, waardoor Skandinavian aanzienlijk financieel nadeel lijdt.
Grief VI:
Ten onrechte heeft de kantonrechter de proceskosten gecompenseerd.
Grief VII:
Ten onrechte heeft de kantonrechter de primaire vordering van Skandinavian afgewezen.
De grief van de gemeente in het incidenteel appèl luidt: ten onrechte heeft de kantonrechter in het eindvonnis van 8 april 1999 de gemeente veroordeeld om alle schade van Skandinavian die zij ten gevolge van de huuropzegging lijdt op te maken bij staat en te effenen volgens de wet te vergoeden.
4. De grieven in hoger beroep strekken er naar het oordeel van de rechtbank toe het geschil in volle omvang aan de rechtbank voor te leggen. De rechtbank zal uitgaan van de door de kantonrechter in het tussenvonnis van 14 januari 1999, rechtsoverweging 2, vastgestelde feiten nu daartegen geen grieven zijn gericht.
5. Het debat tussen partijen spitst zich toe tot de vraag of de gemeente, terstond nadat zij eigenaar was geworden, de privaatrechtelijke vergunning mocht opzeggen. Het gevolg van de opzegging zou zijn dat Skandinavian haar benzineverkooppunt en de rechten op exploitatie daarvan per 1 januari 1999 had moeten prijsgeven, terwijl zij bovendien niet langer in de gelegenheid zou zijn haar verplichtingen uit de huurovereenkomst met Shell na te komen. Skandinavian betoogt, zakelijk weergegeven, dat het besluit van de gemeente nietig is nu dit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zouden het motiveringsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel door de gemeente geschonden zijn.
6. De rechtbank overweegt met betrekking tot het geschil van partijen het volgende. Ingevolge artikel 3:14 Burgerlijk Pro Wetboek (verder: BW) is de gemeente, als overheidslichaam bij privaatrechtelijk optreden en in dat kader bij uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot een privaatrechtelijke overeenkomst als de onderhavige, niet alleen gebonden aan de zogenaamde privaatrechtelijke normen zoals de goede trouw, maar ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (de abbb). Ook artikel 3:1 lid 2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verklaart op privaatrechtelijk handelen van de overheid een aantal materiële en formele abbb direct van toepassing, voor zover de aard van die handelingen zich er niet tegen verzet. Het gaat onder meer om verplichtingen voor de overheid om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren, de verplichting tot belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel. De abbb zijn te beschouwen als een bijzondere invulling van de voor de overheid geldende zorgvuldigheidsnorm. Via de abbb stellen wet en rechtspraak aan de overheid hogere eisen van zorgvuldigheid dan aan andere deelnemers aan het maatschappelijk verkeer. Handelen in strijd met deze abbb is onrechtmatig.
7. Scandinavian stelt dat de gemeente het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake waarbij de rechtbank van de volgende feiten is uitgegaan. De gemeente heeft de grond gekocht met alle daarop rustende lasten en lusten. De gemeente is gewezen op de rechten van Skandinavian op de exploitatie van een benzineverkooppunt en kiosk (vide de artikelen 3 en 9 van de notariële akte van levering d.d. 27 oktober 1997). De gemeente heeft bij brief van 30 oktober 1997 de privaatrechtelijke vergunning opgezegd tegen 1 januari 1999. Tussen partijen staat vast dat de aan Scandinavian vergunde rechten een duurzaam karakter hebben, dat de gemeente daarvan op de hoogte was, alsmede dat de overeenkomst 36 jaren bestond toen deze werd opgezegd.
Voor de opzegging van duurovereenkomsten als de onderhavige bestaat geen wettelijke regeling. In de rechtspraak is algemeen aanvaard dat een dergelijke overeenkomst onder omstandigheden en onder voorwaarden opgezegd kan worden. De rechtbank is van oordeel dat zulks ook geldt voor de privaatrechtelijke vergunning.
De rechtsvoorganger van Skandinavian, [rechtsvoorganger Scandinavian], heeft door verkoop van de grond aan de Staat afstand gedaan van het eigendomsrecht en de bescherming die men daaraan kan ontlenen. Weliswaar is daarbij een recht verkregen tot exploitatie van een op de grond te plaatsen benzinestation en kiosk, echter, indien [rechtsvoorganger Scandinavian] een zo verregaande rechtsbescherming had willen hebben dat zijn exploitatierechten nimmer of slechts onder voorwaarden opgezegd zouden kunnen worden, dan had hij dat in 1961 contractueel vast moeten leggen. Door dat niet te doen heeft hij het risico genomen dat zijn rechten eens beëindigd zouden kunnen worden.
Feiten of omstandigheden waaruit enige toezegging kan worden afgeleid waaruit volgt dat de overeenkomst nimmer opgezegd kan worden zijn de rechtbank niet gebleken. Scandinavian kan de gemeente dan ook niet tegenwerpen dat zij gebonden is aan het door de Staat opgewekte vertrouwen dat de vergunning langdurig zou zijn en dat de vergunning om die reden al niet zou mogen worden beëindigd.
8. Daarmee komt de rechtbank toe aan de toetsing van het opzeggingsbesluit aan het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel vordert dat bij toetsing van overheidshandelen de belangen (het algemeen belang dat de overheid behartigt versus het individuele belang van de burger) gewogen worden en dat de belangen van anderen niet onevenredig worden geschaad. De gemeente legt aan de opzegging van de overeenkomst met Skandinavian het volgende ten grondslag. De gemeente stelt dat zij tot haar beleid heeft gemaakt de commerciële activiteiten aan de grensovergang Rammelbeek zoveel mogelijk te beperken en dat zij verwezenlijking van dat beleid eigendommen van de staat heeft opgekocht, waaronder het terrein van het tankstation, omdat ook het tankstation valt onder die te beperken activiteiten. De gemeente maakt bij de behartiging van een haar door de wet opgedragen taak (het voeren van een planologisch beleid) gebruik van een overeenkomst naar burgerlijk recht.
9. Naar het oordeel van de rechtbank moet vooropgesteld worden dat de gemeente een zekere beleidsvrijheid toekomt bij de uitoefening van haar publieke taak. Dat laat onverlet dat de wijze waarop de gemeente van haar bevoegdheid gebruik maakt volledig toetsbaar is en dat dus in casu beoordeeld moet worden of de gemeente in de omstandigheden van het geval en bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot de opzegging heeft kunnen komen.
10. De gemeente heeft de overeenkomst opgezegd met inachtneming van een opzegtermijn van 14 maanden, terwijl Scandinavian van die overeenkomst afhankelijk was voor (een deel van) haar bedrijfsvoering en haar niets te verwijten viel. De gemeente is er bij de opzegging van uit gegaan dat voor die tijd de overeenkomst van Scandinavian met Shell zou eindigen. Uit produktie 7 bij de akte overlegging stukken van 24 september 1998 (de vertrouwelijke aantekeningen van het gesprek van 23 oktober 1997 tussen de Holding [rechtsvoorganger Scandinavian] B.V. en de gemeente Denekamp) blijkt echter dat de gemeente kort voor de opzegging reeds op de hoogte was van dat optierecht van Shell. Feit is ook dat Shell gebruik heeft gemaakt van haar optierecht, waardoor de overeenkomst tussen Scandinavian en Shell in ieder geval nog tot 2003 gecontinueerd wordt. De gemeente geeft in de opzeggingsbrief van 30 oktober 1997 aan dat de overeenkomst tussen Scandinavian en Shell haar niet regardeert en stelt dat sprake is van schending van artikel 4 van Pro de privaatrechtelijke vergunning. De gemeente had echter wel degelijk rekening moeten houden met die overeenkomst nu haar rechtsvoorganger Domeinen feitelijk met de onderverhuur aan Shell had ingestemd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente door aldus op te zeggen zich onvoldoende rekenschap gegeven van de gevolgen van de opzegging nu Scandinavian daardoor haar verplichtingen jegens Shell niet zou kunnen nakomen. Pas hangende de procedure heeft de gemeente zich bereid getoond de huurovereenkomst met Shell over te willen nemen, dan wel Scandinavian te vrijwaren van de aanspraken van Shell wegens niet nakoming van die huurovereenkomst.
Dat de gemeente zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de financiële consequenties voor Scandinavian van de opzegging, zoals het wegvallen van de huurinkomsten, is de rechtbank evenmin gebleken. De gemeente heeft de overeenkomst in ieder geval opgezegd zonder dat was voorzien in een behoorlijke schadeloosstelling van Scandinavian.
11. Op grond van het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat de gemeente zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van Scandinavian in die zin dat de gemeente bij een zorgvuldige afweging van de belangen van Scandinavian bij voorzetting van de huurovereenkomst met Shell enerzijds en het voeren van planologisch beleid ten aanzien van het gebied nabij de grensovergang anderzijds, had moeten opzeggen met inachtneming van een ruimere opzegtermijn zodat Scandinavian haar bedrijfsvoering daarop af had kunnen stemmen en daarbij in ieder geval het nadeel van Scandinavian moeten compenseren.
12. De conclusie is dan ook dat sprake is van een onzorgvuldige of onredelijke belangenafweging en dat de gemeente door aldus te handelen onrechtmatig jegens Scandinavian heeft gehandeld. Al hetgeen Scandinavian verder nog tegen het opzeggingsbesluit heeft aangevoerd kan daarmee onbesproken blijven. De primaire vordering van Scandinavian dient te worden afgewezen nu de burgerlijke rechter een (opzeggings)besluit van de gemeente in een privaatrechtelijke rechtsverhouding als de onderhavige niet kan vernietigen. Ook de gevorderde verklaring voor recht komt feitelijk neer op een vernietiging van het besluit zodat dat deel van de primaire vordering eveneens moet worden afgewezen. De subsidiaire vordering van Scandinavian kan worden toegewezen. De gemeente dient aan Scandinavian de schade te vergoeden die zij tengevolge van het handelen door de gemeente lijdt, nader op te maken bij staat. Mitsdien kan de door de gemeente opgeworpen grief in het incidenteel appèl niet slagen.
13. De vonnissen van de kantonrechter te Almelo waarvan beroep zullen onder verbetering van gronden worden bekrachtigd. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van het geding in eerste aanleg en van het geding in hoger beroep dient te worden veroordeeld.
Rechtdoende in hoger beroep:
In het principaal appèl:
Bekrachtigt onder verbetering van gronden de tussen partijen gewezen vonnissen van 14 januari 1999 en 8 april 2000 van de kantonrechter te Enschede.
Veroordeelt de gemeente in de proceskosten van het geding in eerste aanleg aan de zijde van Scandinavian begroot op f 312,85 aan verschotten en f 1.500,-- aan gemachtigdensalaris, alsmede in de proceskosten van het hoger beroep aan de zijde van Scandinavian begroot op
f 508,95 aan verschotten en op f 2.580,-- aan salaris van de procureur.
Verklaart het vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
In het incidenteel appèl:
Wijst het door de gemeente gevorderde af.
Veroordeelt de gemeente in de proceskosten van het hoger beroep aan de zijde van Scandinavian begroot op nihil aan verschotten en op f 430,-- aan salaris van de procureur.
Aldus gewezen te Almelo door mrs. Schreuder, Rottier en Rademaker en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 15 november 2000 in tegenwoordigheid van de griffier.