Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: 02 / 997 BESLU AG1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Sasol Servo B.V., gevestigd te Delden, eiseres,
gemachtigde: mr. W.B. Brusse, advocaat te Almelo,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hof van Twente, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 17 oktober 2002 (verzonden 23 oktober 2002).
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit van 1 december 2000 (kenmerk BJZ 391) is eiseres aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtige inrichting op grond van artikel 13 van Pro de Brandweerwet 1985. Bij schrijven van 22 december 2001 heeft eiseres daartegen bezwaar gemaakt. Middels het bestreden besluit is op dat bezwaar beslist in die zin dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond is verklaard en vervolgens is na heroverweging de aanwijzingsbeschikking vervangen door de aanwijzingsbeschikking van
22 oktober 2002, welke beschikking deel uitmaakt van de bestreden beslissing.
In de aanwijzingsbeschikking van 22 oktober 2002 is eiseres aangewezen als bedrijfsbrandweer-plichtige inrichting in de zin van artikel 2 van Pro het Besluit bedrijfsbrandweren. Daarbij is bepaald:
- dat de eis wordt gesteld ten aanzien van het personeel: dat met een opkomsttijd van maximaal 5 minuten op elk moment van de dag een operationele basissterkte aanwezig moet zijn, bestaande uit 1 bevelvoerder, 2 brandwachten, 1 brandwacht/chauffeur/pompbediende. Tijdens kantooruren dient die bezetting te worden aangevuld met 2 brandwachten/ gaspakdragers.
- dat de eis wordt gesteld dat naast het personeel, de operationele basissterkte minimaal bestaat uit een tankautospuit, een schuimblusvoertuig en voldoende incidentbestrijdingsmateriaal, waaronder 2 gaspakken, 4 chemicaliënpakken, 2300 liter SVM en 2 mobiele waterkanonnen.
Bij op 27 november 2002 ingekomen beroepschrift is eiseres opgekomen tegen de beslissing op bezwaar. Eiseres vordert de gedeeltelijke vernietiging daarvan, voor zover het de opleidingseisen en de opkomsttijd betreft alsmede voor wat betreft de verplichting voor de operationele basissterkte om te allen tijde op het terrein van eiseres aanwezig te zijn.
Het verweerschrift is op 17 december 2002 ingekomen. De mondelinge behandeling heeft uiteindelijk - na herhaald gedane verzoeken om aanhouding omdat partijen doende waren een vergelijk te treffen - plaatsgevonden op 20 oktober 2003. Bij die gelegenheid zijn partijen en hun gemachtigden verschenen. Eiseres werd vertegenwoordigd door P.M. van der Velde (statutair bestuurder), J.W. Postma, J.H.M. Oude Heuvel en J.B.R. van der Schaaf (adviseur). Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. K. Kappetijn (extern adviseur), ing. M.G.B. Damveld (brandweercommandant) en R.A.C. de Wit, werkzaam bij de Regiobrandweer Twente. Ter zitting zijn op verzoek van eiseres als informant gehoord P. Aantjes en J.P.M.M. Meissen.
3. Overwegingen
Standpunt eiseres:
Het enige “echte”geschilpunt dat partijen verdeeld houdt, zijn de stringente opleidingseisen die door verweerder worden gesteld aan alle bedrijfsbrandweermensen van eiseres. De overige geschilpunten van partijen (te weten de in de aanwijzing gestelde eis van een opkomsttijd van 5 minuten voor de operationele basissterkte van de bedrijfsbrandweer buiten kantooruren en de verplichting voor de operationele basissterkte om te allen tijde op het terrein van eiseres aanwezig te zijn) vinden hun oorzaak in die stringente opleidingseis die maakt dat er in de visie van verweerder te weinig voldoende opgeleide bedrijfsbrandweermensen zijn.
Verweerder heeft volgens eiseres de doelstelling en het systeem van de Wet uit het oog verloren: De bedrijfsbrandweer “moet in staat zijn om in eerste instantie escalatie te voorkomen totdat de gemeentelijke brandweer arriveert, waarna de gemeentelijke brandweer het (blus)werk overneemt, uiteraard bijgestaan door de bedrijfsbrandweer.” De bedrijfsbrandweer is volgens eiseres in hoofdzaak bedoeld om scenario’s te bestrijden die niet afdoende kunnen worden bestreden door gemeentelijke brandweer zonder risico van escalatie. Aldus zijn door verweerder eisen opgelegd aan de bedrijfsbrandweer van eiseres die volgens eiseres verder gaan dan minimaal noodzakelijk is om de maatgevende scenario’s als bedoeld in de Brandweerwet 1985 afdoende te kunnen bestrijden. Het gaat dan met name om de volgende eisen:
- dat de leden van de operationele basissterkte buiten kantooruren allemaal een officiële volledige brandweeropleiding moeten hebben gevolgd, met diploma van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen;
- dat ook na kantoortijd een opkomsttijd moet worden gehanteerd van 5 minuten. Bij een opkomsttijd van 6 tot 8 minuten kan eiseres garanderen dat de bedrijfsbrandweermensen die binnen deze tijd op kunnen komen, allemaal beschikken over een voorgeschreven diploma van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen: 26 van de 60 mensen beschikt over een volledige rijksbrandweeropleiding;
- dat voldaan moet worden aan de opleidingseisen genoemd in de aanwijzingsbeschikking. Er dient een inhoudelijke beoordeling plaats te vinden van het (alternatieve) opleidingspakket dat eiseres in de loop van de procedure heeft ingediend. In de bestreden beschikking is nagelaten om die inhoudelijke beoordeling te geven. Alleen globaal en met oude argumenten wordt daarop ingegaan. Dit punt van de opleidingseisen ziet uiteraard niet op de personen die beschikken over de rijksbrandweeropleiding, maar op de overige brandweermensen die een minder brede opleiding hebben genoten, maar die wel gespecialiseerd zijn op de relevante bedrijfsscenario’s, en welke personen in de stukken worden aangeduid als “bronbestrijders”. Bronbestrijders zijn, anders dan verweerder stelt, ook volwaardige bedrijfsbrandweerlieden;
- dat eiseres niet alleen middels rijksdiploma’s moet kunnen bewijzen dat haar bedrijfsbrandweer voldoende is opgeleid. De bronbestrijders hebben hun cursussen/opleiding gevolgd bij opleidingsinstituut Copla/Ricas;
- dat (eveneens) moet worden voldaan aan de eis dat de opleidingen moeten overeenkomen met het beleid dat in de regio Twente daarvoor is vastgesteld.
Standpunt verweerder:
Verweerder heeft geconcludeerd tot ongegrond verklaring van het beroep. Het bestreden besluit is naar zijn mening correct en op correcte wijze genomen. Kort samengevat is daarbij voor zover hier relevant het volgende door verweerder aangevoerd:
- verweerder heeft op juiste wijze gebruik gemaakt van de haar in artikel 13 van Pro de Brandweerwet gegeven bevoegdheid;
- de aanwijzing is gebaseerd op rapportages van eiseres alsmede op basis van unanieme adviezen van de wettelijk adviseurs;
- de aanwijzing strookt met regionaal vastgelegd beleid en komt overeen met wat elders bij vergelijkbare bedrijven gebruikelijk is;
- eiseres heeft zich adequaat voor te bereiden op 23 scenario’s. De opleiding tot (bevelvoerend) industrieel (BHV) bronbestrijder is daarvoor onvoldoende. De door eiseres voorgestelde opleidingspakketten worden niet “gedragen” door het Nationaal Brandweeropleidingsinstituut, het Ministerie van binnenlandse zaken of de Stichting voor bedrijven met een bedrijfsbrandweer;
- De uitwerking van de “maatgevende” scenario’s leert dat de inzet van de bedrijfsbrandweer moet worden geplaatst op 3 tot 5 minuten na alarmering. Dat betekent dat de opkomsttijd voor de bedrijfsbrandweer voor het gehele etmaal gelijk dient te zijn. Dit komt overeen met regionaal vastgesteld beleid en met de landelijke praktijk.
Wettelijk kader
Artikel 13 lid 1 van Pro de Brandweerwet 1985 luidt aldus:
“1. Burgemeester en wethouders kunnen een inrichting die in geval van een brand of ongeval bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid aanwijzen als bedrijfsbrandweerplichtig. Het hoofd of de bestuurder van een aangewezen inrichting is verplicht er voor te zorgen, dat in die inrichting kan worden beschikt over een bedrijfsbrandweer, die voldoet aan de bij de aanwijzing gestelde eisen inzake personeel en materieel. (......)”;
Artikel 13 lid 3 van Pro die wet luidt aldus:
“3. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke inrichtingen kunnen worden aangewezen, welke eisen inzake personeel en materieel kunnen worden gesteld (......)”
Artikel 4 lid 5 van Pro het Besluit bedrijfsbrandweren luidt als volgt:
“5. Burgemeester en wethouders kunnen in de aanwijzing (....) slechts eisen stellen aan:
a. het opleidingsniveau en de geoefendheid van het personeel van de bedrijfsbrandweer;
b – d (......);
e. de (......) samenwerking met de gemeentelijke brandweer en andere hulpverleningsorganisaties;
f. de omvang van het personeel (......)”;
Artikel 4 lid 6 van Pro dat besluit luidt als volgt:
“6. Burgemeester en wethouders houden bij het vaststellen van de eisen , bedoeld in het vijfde lid, rekening met de eisen die ter zake aan de inrichting worden gesteld bij of krachtens (......) andere wetten.”.
In de nota van toelichting (artikelsgewijs toelichting) bij het Besluit bedrijfsbrandweren komen de volgende hier naar het oordeel van de rechtbank relevante passages voor:
in de inleiding:
“Bij het opstellen van het besluit (.....) is ervan uitgegaan dat de totale inspanning in Nederland op het gebied van de bedrijfsbrandweren niet drastisch behoeft te veranderen. Ik (de minister van binnenlandse zaken; toevoeging rechtbank) wijs in dit verband op het feit dat (......) reeds op grond van verschillende andere wetten dan de Brandweerwet 1985 de mogelijkheid bestaat de aanwezigheid van een “bedrijfsbrandweer”aan hen verplicht te stellen. (.....) Daarnaast wordt de mogelijkheid van het voorschrijven van een “bedrijfsbrandweer” bijvoorbeeld geboden in artikel 5, elfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Stb 1980, 664). Hierbij kan echter worden opgemerkt dat de doelstelling van de genoemde wetten een andere is dan die van de Brandweerwet 1985. Zo ziet (......) de Arbeidsomstandighedenwet op de bescherming van de werknemers binnen de inrichting. Dat betekent dat maatregelen en voorzieningen, die in het kader van die wetten voldoende zijn, bezien vanuit de Brandweerwet 1985, waar het gaat om inrichtingen die in geval van brand of ongevallen bijzonder gevaar kunnen opleveren voor de openbare veiligheid, niet per definitie toereikend hoeven te zijn.
Ten slotte heb ik (aldus nog steeds de minister van binnenlandse zaken; toevoeging rechtbank) mij bij het opzetten van dit besluit laten leiden door de algemeen levende wens om het bedrijfsleven geen onnodige lasten op te leggen. (....)”.
Over de gevolgen van het besluit voor de sociaal-economische ontwikkeling, voor het bedrijfsleven, burgers en voor non-profit instellingen:
“(.....) Uit onderzoek dat is verricht met het oog op het redigeren van de bijlage (......) is gebleken dat de invoering van dit besluit geen verstrekkende gevolgen voor het bedrijfsleven zal hebben.”..
“(.....) In hoeverre individuele bedrijven nog investeringen zullen moeten doen in het personeel (.....) van hun brandweer is niet exact bekend. Allereerst omdat de eisen per inrichting zullen verschillen en deze bovendien afhankelijk zijn van de brandpreventieve voorzieningen die bijvoorbeeld in het kader van (.....) een vergunning op grond van de brandbeveiligingsverordening zijn aangebracht. In ieder geval dienen burgemeester en wethouders ingevolge artikel 4, zesde lid, van deze regeling bij het vaststellen van die eisen rekening te houden met de voorzieningen die reeds zijn vereist op grond van de Brandweerwet 1985 en andere wetgeving, zoals de Arbeidsomstandighedenwet (....).Overigens verwacht ik dat aanpassing van de thans bestaande situatie aan de door burgemeester en wethouders gestelde eisen slechts in een klein aantal gevallen nodig zal zijn. ”.
bij de toelichting op artikel 4, vijfde lid:
“Het begrip bedrijfsbrandweer, bedoeld in artikel 13 van Pro de Brandweerwet 1985, houdt in een organisatie van mensen en middelen met als doel het gecoördineerd bestrijden van branden en ongevallen op het terrein van de inrichting. De personele en materiele invulling van de organisatie en de structuur daarvan zullen van bedrijf tot bedrijf kunnen of moeten verschillen; derhalve zullen ook de te stellen eisen steeds verschillend zijn. In de bijlage, genoemd in paragraaf 3, onder VI, wordt hier nader op ingegaan.
Als een van de eisen die bij een aanwijzing aan een bedrijfsbrandweer kunnen worden gesteld, staat in onderdeel a het opleidingsniveau van het personeel vermeld. Bewust is gekozen voor het woord “opleidingsniveau” omdat daarmee niet alleen tot uitdrukking kan worden gebracht dat een bepaald diploma van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen (Stb. 1988, 545) vereist kan zijn, maar ook certificaten van een samenstel van modules uit een brandweeropleiding, waarin specifiek de kennis en vaardigheden voor dat bedrijf zijn aangeleerd.”.
Beoordeling
Beoordeeld moet worden of het bestreden besluit van 17 oktober 2002 in rechte de toets der kritiek kan doorstaan.
Vast staat dat de bedrijfsbrandweer van eiseres is opgesplitst in een continudienst en een ploegendienst. De 26 brandweermensen uit de continudienst zijn 24 uur per dag oproepbaar en beschikken allemaal over een rijksbrandweeropleiding. De brandweerploegendienst van eiseres bestaat uit 5 ploegen met een bezetting van elk 9 personen. In totaal gaat het dan om 45 mensen.
Ter zitting is door partijen desgevraagd beklemtoond dat het geschil van partijen zich beperkt tot de beantwoording van de vraag of verweerder van eiseres in deze aanwijzing kan eisen dat alle leden van de brandweerploegendienst van eiseres een opleiding hebben gevolgd c.q. moeten gaan volgen in de zin van het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen. De geschillen van partijen over de opkomsttijd en de vereiste basissterkte houden daarmee rechtstreeks verband en komen naar zeggen van partijen dan ook geen zelfstandige betekenis toe.
Volgens eiseres is haar (alternatieve) opleidingspakket toereikend om te voldoen aan de wettelijke vereisten. Verweerder heeft naar de mening van eiseres bij het nemen van de bestreden beslissing nagelaten om gemotiveerd aan te geven waarom dat opleidingspakket juist in casu ontoereikend is, waarbij naar zeggen van eiseres verweerder met name een relatie heeft te leggen met de (maatgevende) incidentscenario’s, welke scenario’s door de bedrijfsbrandweer van eiseres afdoende moeten en ook kunnen worden bestreden.
Verweerder eist een brede opleiding: het vaardigheidsniveau van de bedrijfsbrandweerman voor de Sasol Servo-locatie kan niet worden bereikt met slechts de beperkte opleiding tot industriële bronbestrijder en bevelvoerder industriële bronbestrijding, gelijk eiseres voorstaat. Volgens verweerder moeten alle brandweermensen van eiseres een officiële volledige brandweeropleiding hebben gevolgd, hetgeen in concreto betekent dat het diploma moet zijn behaald van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen.
Dit betreft naar zeggen van eiseres opleidingen die zeer breed zijn, veel tijd kosten, kostbaar zijn en die veel “ballast” bevatten: “onze brandweermensen hoeven niet te leren duiken en autowrakken open te knippen; ze moeten snel chemische branden kunnen blussen, daar gaat het om”.
De rechtbank stelt voorop dat in het samenstel van bestreden besluit en de daarvan deel uitmakende aangepaste aanwijzingsbeschikking, als verplichting staat verwoord dat op elk moment van de dag een operationele basissterkte aanwezig moet zijn, bestaande uit 1 bevelvoerder, 2 brandwachten, 1 brandwacht/chauffeur/pompbediende. Tijdens kantooruren dient die bezetting te worden aangevuld met 2 brandwachten/gaspakdragers. De terminologie van deze functieaanduidingen sluit aan bij die van het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen, en tussen partijen staat vast dat verweerder aldus de eis heeft gesteld dat al het betreffende in de aanwijzing aangeduide personeel de desbetreffende in dat besluit met de functieaanduiding bedoelde basisopleiding en/of aanvullende opleiding met goed gevolg – en dus met een rijksexamen – moet hebben afgerond.
De aldus in deze aanwijzing begrepen keuze van verweerder voor een opleidingsniveau gelijk aan dat van de in het besluit rijksexamen brandweeropleidingen aangeduide basisopleidingen en aanvullende opleidingen, is door verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd op de wijze dat - kort gezegd - andere opleidingen dan die genoemd in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen, niet aan de orde kunnen zijn, omdat elke andere opleiding leidt tot een lager opleidingsniveau en ook omdat aan andere bedrijfsbrandweeropleidingen geen in Nederland erkende diploma’s of certificaten zijn verbonden. Verweerder wenst blijkens de motivering van het bestreden besluit niet los te laten de eis dat al het personeel van de bedrijfsbrandweer van eiseres is c.q. wordt opgeleid tot volwaardige brandweerlieden, waarbij dan niet volstaan kan worden “om de mensen alleen op te leiden tot bronbestrijders.”. Door verweerder is deze keuze verder nog toegelicht in die zin dat deze is gebaseerd op “regionaal vastgesteld beleid in Twente”, dat bij weten van verweerder op schrift is gesteld en toegepast bij Akzo in Hengelo (O) en thans dus ook bij verweerder, beide de enige “potentiële gevaarzetters” van deze omvang in de regio. Het betreft hier naar zeggen van verweerder in grote lijnen een kopie van zogenaamde “Rijnmond-beleid”, waarmee naar zeggen van verweerder wordt gewaarborgd dat de basisbedrijfsbrandweerzorg middels de aanwijzingen ex artikel 13 lid 1 van Pro de Brandweerwet 1985 van voldoende kwaliteit is en blijft. Door verweerder is nagelaten om op inhoudelijke gronden aan te geven waarom dat door eiseres tijdig aangevoerde (alternatieve) opleidingspakket juist in casu ontoereikend is.
De rechtbank is van oordeel dat voormelde aanpak van verweerder zich niet verhoudt met de hierboven aangehaalde regelgeving. De wetgever heeft blijkens de toelichting op het Besluit bedrijfsbrandweren nu juist bewust gekozen voor de bewoording “opleidingsniveau”. Dit om daarmee tot uitdrukking te brengen dat hier niet alleen moet worden gedacht aan een bepaald diploma van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeroplei-dingen, maar dat het ook tot de mogelijkheden behoort om certificaten van een samenstel van modules te behalen uit “een brandweeropleiding, waarin specifiek de kennis en vaardigheden voor dat bedrijf zijn aangeleerd (onderstreping van de rechtbank).”.
De rechtbank is met name op basis hiervan van oordeel dat de wetgever bij het creëren van deze aanwijzingsbevoegdheid van verweerder, uitdrukkelijk heeft gekozen voor het doen van een “maatwerkaanwijzing” waarvan de aanpak zich dus niet verhoudt met de toepassing van veralgemeniserende beleidsregels. De wetgever is hierover naar het oordeel van de rechtbank overduidelijk: “de personele en materiele invulling van de organisatie en de structuur daarvan zullen van bedrijf tot bedrijf kunnen of moeten verschillen; derhalve zullen ook de te stellen eisen steeds verschillend zijn”.
De rechtbank begrijpt de toelichting bij het Besluit bedrijfsbrandweren aldus, dat het hier dan kennelijk niet alleen gaat om het dienstbaar maken van de bestaande eigen meestal zeer specifieke veiligheids- en brandweerkennis in situaties zoals hier waarbij een brand of ongeval bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid en waarbij juist de bluswerkzaamheden zeer gespecialiseerde technische en chemische kennis vergen, maar dat bij het doen van de aanwijzing ook acht moet worden geslagen op hetgeen op het vlak van de brandweer reeds tot stand is gekomen door andere wetgeving en in verband daarmee, het kostenaspect in het geval in de aanwijzing meer en anders wordt geëist dan tot dan toe was geëist op basis van die andere wetgeving. De wetgever heeft uitdrukkelijk aangeven dat het niet de bedoeling is dat inrichtingen verplicht worden om overbodige kosten te maken.
Of anders gezegd: het zonder een dergelijke inhoudelijke vergelijking “met wat reeds bij eiseres in huis is” aan eiseres stellen van de eis dat diploma’s zijn vereist van een brandweeropleiding als bedoeld in het Besluit rijksexamen brandweeropleidingen, betekent een kennelijk niet door de wetgever beoogde toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 13 lid 1 van Pro de Brandweerwet 1985. Aldus is miskend dat veiligheidsopleidingen/brandweeropleidingen die zijn c.q. worden gevolgd voor het verkrijgen/behouden van voor de zeer complexe bedrijfsvoering van eiseres benodigde kennis en vaardigheden, wel degelijk in het kader van deze aanwijzing zouden kunnen gelden als adequaat en van voldoende gewicht. Zulks uiteraard ter beoordeling van verweerder.
Zo bezien is verweerder op dit moment dan ook te ver gegaan met het stellen van de eis dat elk lid van de bedrijfsbrandweer van eiseres een volwaardig rijksgediplomeerd bedrijfsbrandweerman moet zijn. Verweerder eist hier dan ook meer dan de wetgever voor ogen heeft gehad bij de totstandkoming van de aanwijzigingsregeling.
De slotsom luidt dan ook dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Dit niet alleen wegens een onzorgvuldige wijze van totstandkomen, maar ook omdat de motivering het besluit niet kan dragen.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van rechtsbijstand.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover het de daarin genoemde opleidingseisen betreft die door verweerder worden gesteld aan alle bedrijfs-brandweermensen van eiseres, en dus ook voor zover in dat besluit daarop voortbouwend de opkomsttijd en de operationele basissterkte zijn bepaald;
- verstaat dat verweerder dienaangaande een nieuw besluit zal nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 644,--, + EUR 7,-- aan reiskosten, door de gemeente Hof van Twente te betalen aan eiseres;
- verstaat dat de gemeente Hof van Twente aan eiseres het griffierecht ad EUR 218,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 2 december 2003 door mr. M.L.J. Koopmans, in tegenwoordigheid van G. Kootstra, griffier.
Afschrift verzonden op
nb