Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03 / 483 BESLU N1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A, wonende te B, eiser,
gemachtigde: mr. D.K. Kalma, advocaat te Enschede,
en
het bestuur van de Stichting Uitvoeringsorganisatie Personenschade Vuurwerkramp te Enschede, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. de Witte-van den Haak, advocaat te Den Haag.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 14 april 2003.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Eiser was ten tijde van de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000 in de woning van een familielid aan de Walhofstraat […] aanwezig. Eiser heeft op 5 september 2002 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming als bedoeld in de Regeling tegemoetkoming financiële gevolgen in verband met functionele invaliditeit vuurwerkramp Enschede (hierna: de Regeling). Hij geeft aan psychische klachten te ondervinden als gevolg van de vuurwerkramp. Bij besluit van 4 november 2002 heeft verweerder besloten de aanvraag van eiser af te wijzen, aangezien niet is gebleken dat bij eiser blijvend psychisch letsel is ontstaan als gevolg van de vuurwerkramp.
Tegen dit besluit heeft eiser op 14 november 2002 een bezwaarschrift ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie Stichting Uitvoeringsorganisatie Personenschade Vuurwerkramp de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd.
Blijkens het beroepschrift kan eiser zich niet met dit besluit verenigen. Verweerders gemachtigde heeft op 27 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 2 februari 2004 waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn schoonzus en zijn gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. D. Zwartjens, mr. De Witte-van den Haak, voornoemd, P. Richelle en W.C.G. Blanken.
3. Overwegingen
Overwegingen van de rechtbank over haar bevoegdheid en het wettelijk kader
1. De sector Bestuursrecht van de rechtbank zal slechts kennis kunnen nemen van het onderhavige geschil als eiser beroep heeft ingesteld tegen een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (artikel 8:1, eerste lid, van de Awb). Gelet op de definitie van een besluit in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb verdient in het onderhavige geval met name aandacht of verweerder kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan, zoals omschreven in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
2.1 Aangezien verweerder orgaan is van een stichting en dus niet van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon (artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb) zal slechts sprake kunnen zijn van een bestuursorgaan als verweerder is aan te merken als een ander college, met enig openbaar gezag bekleed (artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb).
2.2 De rechtbank stelt vast dat bestuursorganen een bepalende invloed hebben gehad op de totstandkoming van de Regeling en de stichting waarvan verweerder deelt uitmaakt. De overheid heeft nog steeds een grote invloed op de uitvoering van de Regeling. De Regeling is in het leven geroepen naar aanleiding van een advies van de Commissie Financiële Afwikkeling II van januari 2002. Deze commissie is ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden ter uitvoering van een motie van de Tweede Kamer van 26 april 2001. Op grond van het genoemde advies heeft de gemeente Enschede de stichting opgericht waarvan verweerder het bestuur vormt. De leden van dit bestuur worden volgens de statuten benoemd door burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede. De Regeling is vastgesteld door verweerder, echter onder goedkeuring van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede. Ook verder komen aan dit college enkele bevoegdheden toe ter sturing van verweerder en van de inhoud en uitvoering van de Regeling.
2.3 De rechtbank constateert tevens dat de voor de uitvoering van de Regeling benodigde gelden afkomstig zijn van de overheid. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden heeft hiervoor EUR 11,8 miljoen uitgetrokken. Dat dit geld verweerder bereikt door tussenkomst van het Nationaal Rampenfonds doet niet af aan het overheidskarakter van deze financiering. Het is de rechtbank immers gebleken dat dit bedrag rechtstreeks en vrijwel in zijn geheel door het Nationaal Rampenfonds ter beschikking is gesteld van verweerder om daarmee de Regeling uit te voeren. Het is niet uit te sluiten dat te zijner tijd ook andere financieringsbronnen nodig zijn om aan de verplichtingen van de Regeling te voldoen. Thans is echter niet onaannemelijk dat de bekostiging van de Regeling geheel of nagenoeg geheel uit de algemene middelen zal plaatsvinden.
2.4 Mede gelet op de geldende jurisprudentie is de rechtbank daarom van oordeel dat verweerder bij uitvoering van de Regeling openbaar gezag uitoefent als hiervoor bedoeld. In feite is immers sprake van de uitvoering van een taak die de overheid geheel aan zich heeft getrokken. Een beslissing over de toekenning van een vergoeding als bedoeld in de Regeling moet dan ook worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dus als een besluit. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 30 november 1995, AB 1996, 136 en van 19 december 2000, AB 2001, 83.
3 De rechtbank is dan ook bevoegd kennis te nemen van het onderhavige geschil.
4. Wat betreft het rechtskarakter van de Regeling overweegt de rechtbank reeds hier dat aan verweerder geen regelgevende bevoegdheid toekomt. De Regeling moet daarom worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb (AbRS 13 november 2002, AB 2003, 114).
Het geschil
5.1 Eiser keert zich in zijn beroepschrift tegen het besluit op bezwaar. Bij dit besluit is de afwijzing van zijn aanvraag gehandhaafd. Het besluit is in essentie daarop gestoeld dat geen medische diagnose is gesteld ten aanzien van de klachten van eiser en er ook geen medisch onderbouwde aanwijzingen zijn aangedragen voor de rampgerelateerdheid van deze klachten.
5.2 Eiser voert, kort samengevat, in beroep aan dat hij zich nooit onder behandeling heeft gesteld omdat hij de problemen van anderen belangrijker vond. Hij vreest bovendien dat juist een dergelijke behandeling hem uit zijn geestelijk evenwicht zal brengen. Dat neemt echter niet weg dat hij wel degelijk psychische klachten ondervindt. Eiser stelt dat verweerder dit blijvend psychisch letsel had moeten vaststellen.
5.3 Naast hetgeen reeds in het bestreden besluit is overwogen voert verweerder daartegen in essentie aan dat het onderzoek van zijn medisch adviseur zorgvuldig is geweest. Dit onderzoek heeft geen aanwijzingen opgeleverd voor functioneel beperkende psychische klachten. Eiser had zijn klachten met een medisch rapport moeten onderbouwen.
Overwegingen van de rechtbank over dit geschil
6. De rechtbank stelt voorop dat de enkele omstandigheid dat eiser zich niet onder behandeling van een medicus of psycholoog heeft gesteld, niet de conclusie rechtvaardigt dat eiser geen blijvend psychisch letsel heeft opgelopen als gevolg van de vuurwerkramp. De klachten en beperkingen die het gevolg kunnen zijn van dergelijk letsel hoeven immers niet te betekenen dat medisch ingrijpen noodzakelijk is om op een basaal niveau te functioneren. Het is dan ook niet uit te sluiten dat eiser materieel recht heeft op een uitkering volgens de regeling. Eiser heeft overigens al in bezwaar aangevoerd wel degelijk beperkingen van letsel te ondervinden. Hij heeft immers gesteld gedwongen te zijn geweest zijn arbeidsuren aan te passen.
7. Gelet op hetgeen is aangevoerd in beroep moet daarom de vraag worden beantwoord of het op de weg van eiser had gelegen zijn letsel aan te tonen dan wel dat verweerder beter of uitgebreider onderzoek naar dat letsel had moeten doen. Thans heeft verweerder volstaan met het opvragen van medische gegevens en bestudering van het aanvraagformulier.
8. Het relevante wettelijke kader is, dat op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb de aanvrager van een beschikking verplicht is de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Tegenover deze verplichting van de aanvrager staat echter een onderzoeksverplichting van verweerder. Artikel 3:2 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De verhouding tussen deze verplichtingen zal nader moeten worden bepaald aan de hand van de aard van het te nemen besluit, de Regeling, de uitvoering van de Regeling en de uitgangspunten die daarbij gelden.
9.1 De rechtbank stelt vast dat de Regeling niet expliciet de verhouding bepaalt tussen de plicht van een aanvrager gegevens aan te dragen en de plicht van verweerder onderzoek te doen. De toelichting bevat weliswaar een enkele passage waaruit zou kunnen volgen dat de getroffene iets dient aan te tonen (bijvoorbeeld bij artikel 1 van de Regeling onder “Blijvend letsel”). Dit is echter niet terug te vinden in de tekst van de Regeling zelf noch is dit overigens in overeenstemming met de praktijk van verweerder. Verweerder heeft zich ter zitting beroepen op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Daarin is bepaald dat de aanvrager verplicht is bij de aanvraag in ieder geval inlichtingen en bewijsstukken aan verweerder te verstrekken die ter vaststelling van het percentage functionele invaliditeit van belang zijn. Met deze bepaling bedoelt de Regeling kennelijk een beleid te formuleren voor de invulling van de verplichting van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb. De rechtbank kan hieraan echter niet de conclusie verbinden die verweerder wenst. Ten eerste is de tekst van deze bepaling daarvoor onvoldoende expliciet. Ten tweede staan eigen onderzoeksmiddelen van verweerder naast de inlichtingenverstrekking door de aanvrager. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b en c, voorziet immers in een aantal machtigingen voor verweerder. Met deze machtigingen is verweerder in staat zelf alle bestaande gegevens op te vragen die de aanvrager volgens onderdeel a van deze bepaling dient te verstrekken. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 7 van de Regeling geven de mogelijkheid van een (nader) medisch onderzoek op initiatief van verweerder.
9.2 De rechtbank wijst er op dat het aanvraagformulier dat verweerder hanteert, slechts een verzoek bevat tot het meesturen van medische informatie. Het formulier vraagt geen sluitende bewijzen voor het gestelde letsel en de gestelde problemen. De tekst van het formulier suggereert bovendien dat slechts gegevens worden gevraagd van behandelende artsen. Een aanvrager hoeft uit het aanvraagformulier niet op te maken dat hij zichzelf medisch moet laten keuren ter onderbouwing van zijn aanvraag.
9.3 Van groot belang acht de rechtbank verder de opdracht die het Nationaal Rampenfonds op 3 april 2002 aan verweerder heeft gegeven. Dit is de opdracht tot uitvoering van de Regeling. Daaruit blijkt dat de werkzaamheden dienen te worden gekenmerkt door onder andere “Betrokkenheid, zorgvuldigheid en een respectvolle benadering (begrip voor de doelgroep en het ondervonden leed)” en door “Klantgerichtheid (beperkte inspanning voor de doelgroep)”. Uit de akte die verweerder op 21 januari 2004 aan de rechtbank heeft gezonden blijkt dat verweerder deze uitgangspunten tot de zijne heeft gemaakt.
9.4 In aansluiting hierop overweegt de rechtbank dat de Regeling in het leven is geroepen om uitdrukking te geven aan de maatschappelijke solidariteit met slachtoffers van een zeer ingrijpende gebeurtenis waaraan zij zelf geen schuld hebben, maar waardoor zij wel schade hebben geleden die zij niet vergoed krijgen. De Regeling verleent daartoe van rechtswege en zonder nadere afweging een recht op een financiële tegemoetkoming. Het is de taak van verweerder ervoor zorg te dragen, dat degenen die aan de criteria van de Regeling voldoen ook daadwerkelijk de maatschappelijke solidariteit voelen en een uitkering ontvangen.
10. Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder gehouden is een eigen medisch onderzoek in te stellen of in te laten stellen in die gevallen, waarin een aanvrager voldoende onderbouwd stelt als gevolg van de vuurwerkramp letsel te hebben opgelopen en geen medische gegevens voorhanden zijn die met voldoende zekerheid uitsluitsel geven over de beslissing op de aanvraag. De bedoelde onderbouwing van stellingen kan bestaan uit een voldoende nadere motivering dan wel uit stukken van derden zoals medische rapportages.
11.1 In het onderhavige geval had eiser zijn stellingen in ieder geval in bezwaar voldoende gemotiveerd. Naast de mededelingen in zijn aanvraagformulier heeft hij aangevoerd gedwongen te zijn geweest zijn arbeidsuren aan te passen. Dit betekent dat verweerder niet zonder deugdelijk, onder zijn verantwoordelijkheid uit te voeren medisch onderzoek de aanvraag van eiser had mogen afwijzen. Hij heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
11.2 Op grond van het bovenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde reiskosten en de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 326,40, door de Stichting Uitvoeringsorganisatie Personenschade Vuurwerkramp te betalen aan eiser;
- verstaat dat de Stichting Uitvoeringsorganisatie Personenschade Vuurwerkramp aan eiser het griffierecht ad EUR 116,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Gewezen door mr. R.J. Jue, mr. M.L.J. Koopmans en mr. A.M.S. Kuipers en in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2004
in tegenwoordigheid van G. Kootstra, griffier. In verband met verhindering van de voorzitter wordt deze uitspraak ondertekend door een van de leden van de meervoudige kamer.
Afschrift verzonden op
AW