Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: 03/703 WET AG1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A, wonende te B, eiser,
gemachtigde: ing. E.G.H. Keemers te Almelo,
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 10 juni 2003.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 20 december 2001 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor een subsidie onder de Investeringsregeling Biologische Varkenshouderij (IBV).
Bij besluit van 17 mei 2002 heeft verweerder besloten eisers aanvraag af te wijzen vanwege het niet voldoen aan de voorwaarde van economische levensvatbaarheid.
Bij schrijven van 6 juni 2002, ingekomen bij verweerder op 17 juni 2002, heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Eiser is in de gelegenheid gesteld om zijn bezwaren ter hoorzitting mondeling toe te lichten. Van deze gelegenheid is op 15 januari 2003 gebruik gemaakt.
Bij het bestreden besluit van 10 juni 2003 heeft verweerder eisers bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Blijkens het op 14 juli 2003, ingekomen ter griffie op 17 juli 2003, ingediende beroepschrift kan eiser zich niet verenigen met dit besluit.
Verweerder heeft op 5 september 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, alsmede een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 5 juli 2004, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door J.M. Hagoort.
De rechtbank heeft vervolgens bepaald tot heropening van het onderzoek omdat gebleken is dat het onderzoek in deze procedure niet volledig is geweest. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat alsnog schriftelijke vragen zullen worden gesteld aan verweerder.
Bij schrijven van 8 juli 2004 heeft de rechtbank een zestal vragen aan verweerder gesteld. Bij ongedateerd schrijven, ingekomen bij de rechtbank op 16 juli 2004, heeft verweerder deze vragen beantwoord.
Hierna hebben partijen de rechtbank op 25 augustus 2004 toestemming verleend om een voortgezette behandeling van het beroep ter openbare zitting achterwege te laten.
3. Overwegingen
Naar het oordeel van de rechtbank vormen de gedingstukken een voldoende grondslag om in dit geschil een beslissing te nemen. De rechtbank bepaalt derhalve, na verkregen toestemming van partijen, dat een behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en sluit het onderzoek.
In geschil is de vraag of het besluit van verweerder van 10 juni 2003 in rechte in stand kan blijven.
Ingevolge artikel 2 IBV Pro kan verweerder ter vermindering van de belasting voor het milieu en de natuur door de varkenshouderij op grond van de volgende bepalingen een subsidie verstrekken voor investeringen ten behoeve van de omschakeling van de varkenshouderij naar de biologische productiemethode.
Artikel 4, eerste lid, onder g, IBV bepaalt dat de subsidie slechts kan worden verleend aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon indien deze een landbouwbedrijf exploiteert waarvan de economische levensvatbaarheid op het tijdstip van indiening van de aanvraag tot subsidieverlening kan worden aangetoond.
Artikel 8, vierde lid, onder a, IBV bepaalt dat de aanvraag tot subsidieverlening vergezeld gaat van een verklaring van een financierende derde waaruit blijkt dat deze de voorgenomen investeringen geheel of voor een substantieel deel zal financieren
Het vijfde lid van artikel 8 IBV Pro bepaalt dat indien geen verklaring als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, wordt overgelegd bij de aanvraag tot subsidieverlening wordt overlegd:
a. een exploitatiebegroting en andere financiële bescheiden over de twee boekjaren volgend op het jaar waarin de subsidieaanvraag plaatsvindt waaruit kan worden afgeleid dat het eigen vermogen niet minder dan 15 procent van het totale vermogen uitmaakt, nadat de investering, waarvoor de aanvraag tot subsidieverlening wordt ingediend, heeft plaatsgevonden,
b. een meerjarenbegroting over een periode van 5 jaar volgend op het jaar waarin de subsidieaanvraag plaatsvindt, en
c. financiële gegevens, met inbegrip van een jaarrekening, waaruit dient te blijken dat de subsidieaanvrager gedurende de drie jaar voorafgaand aan de subsidieaanvraag niet meer dan gedurende één jaar verlies heeft geleden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat om voor subsidie onder de IBV in aanmerking te komen, voldaan dient te zijn aan de voorwaarden die hieraan gesteld worden. Zo moet volgens verweerder op basis van artikel 8, vierde lid, onder a, IBV, een verklaring van een financierende derde bij de aanvraag worden meegestuurd. Uit deze verklaring moet blijken dat deze financierende derde de voorgenomen investeringen geheel of voor een substantieel deel zal financieren. Indien een dergelijke verklaring niet kan worden overgelegd, treedt volgens verweerder, artikel 8, vijfde lid in werking. Hieruit blijkt volgens verweerder dat als geen verklaring als bedoeld in het vierde lid, onder a, kan worden overgelegd, financiële gegevens van een onderneming overgelegd moeten worden om te kunnen beoordelen of het bedrijf economisch levensvatbaar is.
Verweerder overweegt voorts dat eiser bij de aanvraag een verklaring van de Triodos bank heeft meegezonden, waaruit blijkt dat deze bank in principe bereid is de investeringen te financieren. Volgens verweerder heeft deze principeverklaring echter niet geleid tot een definitieve bankverklaring. Omdat eiser op dat moment geen definitieve bankverklaring kon overleggen, heeft hij in april 2002 zijn financiële gegevens overgelegd.
Verder overweegt verweerder dat eiser in het bezwaarschrift heeft opgemerkt dat volgens hem artikel 8, vierde lid, onder a, IBV wel van toepassing is, omdat uit de stukken zou blijken dat Beleggingsmaatschappij X en Zn. B.V. (hierna: X) bereid is een substantieel gedeelte te financieren. De investering van Eur. 324.607,-- zou volgens eiser voor 47% door eigen middelen gefinancierd en voor 53% door X (Eur 172.800,--) gefinancierd worden. Volgens verweerder heeft eiser ter verduidelijking de financieringsopzet bijgevoegd.
Verweerder overweegt dienaangaande dat uit deze financieringsopzet blijkt dat bij het totaal van de investeringen (Eur 324.607,--) al rekening is gehouden met het verkrijgen van een subsidie ter waarde van Eur 102.890,--. Volgens verweerder gaat eisers stelling dat 53% van de investeringen gefinancierd wordt door X alleen maar op indien wordt uitgegaan van het bedrag van Eur 324.607,-- aan investeringen. De feitelijke investeringen bedragen volgens verweerder Eur 427.497,-- (namelijk Eur 324.607,-- + Eur 102.890,--). Op grond daarvan is verweerder van mening dat de financiering door X dan slechts 40% bedraagt, hetgeen volgens hem niet gezien kan worden als een substantieel deel van de financiering. Daarnaast wijst verweerder er op dat het document van X waar eiser naar verwijst, slechts een prijsopgave is. Volgens verweerder blijkt nergens dat deze prijsopgave daadwerkelijk tot een hypothecaire geldlening heeft geleid.
Hiernaast overweegt verweerder dat eiser tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat de financieringsopzet die bij het bezwaarschrift was gevoegd, niet speciaal voor de IBV-aanvraag is gemaakt, maar meer voor hemzelf. Verweerder constateert echter dat eiser gedurende de procedure (ondanks verzoeken daartoe onder andere bij brief van 11 april 2002) geen definitieve verklaring van een financierende derde en een daarmee samenhangend financieringsplan heeft overgelegd. Verweerder geeft aan dat eiser na de hoorzitting nog enkele stukken heeft overgelegd. Een van stukken betreft volgens verweerder een notariële akte van een hypotheek die is gesloten tussen X en eiser. De akte is op 24 januari 2003 opgemaakt en de hypotheek is volgens deze akte op 1 januari 2003 ingegaan. Volgens verweerder behelst de hypotheek een bedrag van Eur 420.000,--. Dit bedrag ligt volgens verweerder aanzienlijk hoger dan het bedrag wat in de prijsopgave van X werd genoemd. Verder geeft verweerder aan dat in de berekening die eiser bij deze stukken heeft gevoegd, blijkt dat de investeringen ook hoger uitvallen en dat X met de hypotheek 76% van de financiering op zich neemt.
Verweerder overweegt dienaangaande dat hoewel 76% gekenmerkt kan worden als een substantieel deel van de financiering, op basis hiervan niet geconcludeerd kan worden dat eiser in aanmerking komt voor subsidie. Verweerder overweegt hiertoe dat uit geen enkel document bleek dat de prijsopgave voor de hypotheek van X daadwerkelijk geleid had tot een hypothecaire geldlening. Het feit dat na de hoorzitting bovengenoemde akte werd overgelegd, doet volgens verweerder hier niets aan af. Volgens verweerder is de hypotheek pas op 1 januari 2003 aangegaan, terwijl hij op 20 december 2001 zijn aanvraag in het kader van de IBV heeft gedaan. Verweerder stelt daarbij dat er meerdere malen is verzocht om completering van de gegevens, waarbij steeds duidelijk is aangegeven dat onder andere een definitieve bankverklaring of een andere verklaring van een financierende derde nog steeds ontbrak. Nu eiser de financiering pas op 1 januari 2003 rond had, kan dit volgens verweerder niet meer leiden tot de conclusie dat eiser in aanmerking komt voor een subsidie in het kader van de IBV. Gesteld wordt dat er niet voldaan is aan artikel 8, vierde lid, onder a, IBV.
Ten slotte overweegt verweerder dat nu eisers aanvraag niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 8, vierde lid, onder a, IBV, artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV de mogelijkheid biedt om toch nog in aanmerking te komen voor subsidiëring. Bij de beoordeling ervan is verweerder uitgegaan van de financiële gegevens die eiser heeft overgelegd in het kader van artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV. Volgens verweerder wordt hier als voorwaarde gesteld dat in de drie jaar voorafgaande aan de aanvraag, het bedrijf maximaal 1 jaar verlies mag hebben geleden. Uit eisers financiële gegevens blijkt volgens verweerder echter dat het bedrijfsresultaat van de jaren 1998, 1999 en 2001 negatief was. In 2000 was het resultaat licht positief. Gesteld wordt dat reeds hieruit blijkt dat eveneens niet voldaan is aan de voorwaarde van artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV.
Eiser geeft in het beroepschrift aan dat het bezwaarschrift hier als herhaald en ingelast moet worden beschouwd. Ter aanvulling hierop brengt eiser het volgende naar voren.
Eiser geeft aan dat, zoals gesteld in het bezwaarschrift, middels de bijgevoegde financieringsopzet de eventuele toe te kennen subsidie (Eur 102.980,--) is meegenomen. Volgens eiser is toen met de financierende partij X de afspraak gemaakt dat wanneer de subsidie lager zou worden of later zou worden geïncasseerd, het resterende bedrag zou worden bijgefinancierd. Gesteld wordt dat hierdoor de financierende partij dus een substantieel deel van de investering financiert en men dus voldoet aan artikel 8, vierde lid, onder a, IBV. Volgens eiser blijkt uit de financieringsopzet duidelijk dat eiser dit niet middels eigen middelen zou kunnen financieren (dus het te financieren bedrag zou altijd een substantieel deel zijn).
Verder geeft eiser aan dat verweerder stelt dat het document van X slechts een prijsopgave was. Dit betrof nog geen hypothecaire geldlening omdat toen nog niet volledig duidelijk was hoe hoog de investeringen zouden worden. Na verschillende technische adviseurs in handen te hebben genomen bleek volgens eiser dat bepaalde huisvestingssystemen toch wat waren verouderd (hier was in de financieringsopzet geen rekening mee gehouden). Gesteld wordt dat hierdoor de investering voor de omschakeling naar de biologische varkenshouderij hoger is uitgevallen. Nadat duidelijk was hoe hoog de investeringen exact zouden gaan bedragen is volgens eiser overgegaan tot het maken van de definitieve hypotheekakte en ondertekening hiervan. Volgens eiser heeft de prijsopgave van X wel geleid tot een hypothecaire geldlening. De daadwerkelijke bijdrage van de financierende partij bedraagt Eur 420.000,--, ofte wel 76% van de totale investering.
Hiernaast geeft eiser aan dat ook tijdens de hoorzitting op 15 januari 2003 duidelijk is aangegeven dat de omschakeling is voltooid en dat de aanvullende stukken naar verweerder zouden worden gestuurd. Het is voor eiser dan ook onacceptabel dat de subsidie niet wordt toegekend.
In het verweerschrift merkt verweerder dienaangaande op dat de bezwaarperiode niet gezien moet worden als een verlengde aanvraagperiode. Het is niet zo dat gegevens die in de aanvraagfase al geleverd hadden moeten worden en waar meermalen om verzocht is, in de bezwaarfase alsnog kunnen worden overgelegd om zo alsnog voor subsidie in aanmerking te komen.
In principe zou dit volgens verweerder dan een nieuwe aanvraag zijn. Dienaangaande wijst verweerder er op dat eiser twee kansen heeft gekregen om zijn aanvraag aan te vullen. Verweerder merkt hierover op dat artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maar één mogelijkheid vereist. Op een zeker moment moet verweerder een beoordeling kunnen maken en een beslissing nemen. De vraag of door X vervolgens al dan niet een substantieel deel van de investeringen wordt gefinancierd, doet naar verweerders mening niet meer ter zake, nu niet voldaan is aan het tijdig overleggen van een verklaring van een financierende derde.
Voor het overige herhaalt verweerder de bij het bestreden besluit ingenomen standpunten.
Desverzocht heeft verweerder voor wat betreft de maatstaf van artikel 8, vierde lid, onder a, IBV nog aangegeven dat de aanvraagperiode voor subsidieverlening in het kader van de IBV liep van 11 december 2001 tot en met 31 januari 2003 (lees: 2002) (Staatscourant van 7 december 2001, nr. 238). Verder geeft verweerder, kort gezegd, nog aan dat eiser tot drie keer toe de gelegenheid is geboden zijn aanvraag aan te vullen. Tijdens de hoorzitting wilde verweerder alleen nog helder krijgen op welk tijdstip de prijsopgave omgezet was in een definitieve financiering waaraan rechten en plichten waren gebonden. Gesteld wordt dat wanneer bijvoorbeeld de akte tot hypothecaire geldlening gedateerd zou zijn op een datum die lag vóór de afwijzing in primo (op 17 mei 2002), maar deze akte door omstandigheden niet op tijd overgelegd kon worden, deze wellicht alsnog zou kunnen leiden tot verlening van de subsidie. De akte bleek echter te zijn opgemaakt op 24 januari 2003, een datum die ver voorbij de primaire afwijzing lag. Volgens verweerder kon deze akte daarmee niet meer leiden tot de conclusie dat de financiering daadwerkelijk had plaatsgevonden vóórdat de aanvraag op 17 mei 2002 werd afgewezen.
Voor wat betreft de maatstaf van artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV is verweerder (onder meer) van mening dat moet worden gekeken naar de jaren 2000, 1999 en 1998. Verweerder overweegt daarbij dat in december 2001 de cijfers van dat jaar nog niet bekend konden zijn. Gelet op het feit dat het hier moet gaan om bescheiden die bij de aanvraag gevoegd dienden te worden, moet volgens verweerder hier vanuit worden gegaan.
Hieromtrent overweegt verweerder verder dat vaste uitvoeringspraktijk is dat gekeken moet worden naar de jaren 2000, 1999 en 1998 wanneer de aanvraag wordt gedaan in 2001. Dit betekent volgens verweerder dat de jaren 2001, 2000 en 1999 genoemd in het primaire besluit onjuist zijn. Verweerder overweegt voorts dat in de beslissing op bezwaar wel wordt teruggeteld en de jaren 2001, 2000, 1999 en 1998 worden genoemd. Volgens verweerder sluit dit aan bij de uitvoeringspraktijk. Hoewel het jaar 2001 er feitelijk niet toe doet, is dit jaar wel genoemd omdat eiser het accountantsrapport van dat jaar eveneens had overgelegd, aldus verweerder. Ten slotte is verweerder, kort gezegd, nog van mening dat bij de beoordeling op basis van artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV uitgegaan dient te worden van verlies of negatieve winst.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
In het bestreden besluit is de aanvraag van eiser afgewezen op de grond van het niet voldoen aan het bepaalde in artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV. Tevens is (aldus) beslist dat door eiser niet is voldaan aan de in artikel 8, vierde lid, onder a, IBV, verwoorde eis inhoudende dat de aanvraag tot subsidieverlening vergezeld moet gaan van een verklaring van een financierende derde waaruit blijkt dat deze de voorgenomen investeringen geheel of voor een substantieel deel zal financieren.
De rechtbank verenigt zich met het standpunt van verweerder dat niet (tijdig) is voldaan aan de eis van artikel 8, vierde lid, onder a, IBV. Eiser had tot en met 31 januari 2002 (het einde van de aanvraagperiode) de gelegenheid om de aanvraag aan te vullen en/of te corrigeren. Eiser is door verweerder herhaald (te weten op 30 januari 2002, op 12 maart 2002 en op 11 april 2002) gewezen op het feit dat de aanvrage incompleet was met opgave van de bescheiden die ontbraken. Naar het oordeel van de rechtbank is genoegzaam komen vast te staan dat verweerder aldus heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 4:5 Awb Pro. Eiser heeft die mogelijkheden tot herstel/aanvulling van de aanvrage onbenut gelaten voor het indienen van een verklaring als genoemd in artikel 8, vierde lid, onder a, IBV.
Tijdens de hoorzitting op het bezwaar is het eiser niet vergund om in de bezwaarfase de aanvrage alsnog aan te vullen met een verklaring die dateert van na 17 mei 2002, de datum van het primaire besluit waarbij eisers aanvrage is afgewezen. Evenmin is toen door verweerder bij eiser het vertrouwen gewekt dat hij de aanvrage toen nog kon repareren. Tijdens de hoorzitting is namelijk alleen onderzocht of een definitieve financiering waaraan dus rechten en verplichtingen verbonden waren, toch tot stand was gekomen voor de datum van het primaire besluit. Dit bleek echter niet het geval te zijn, want de desbetreffende overeenkomst/akte bleek eerst te zijn opgemaakt op 24 januari 2003.
De rechtbank onderschrijft in dit verband voorts het standpunt van verweerder dat bij een subsidieregeling als deze de bezwaarfase niet gezien mag worden als een verlengde aanvraagperiode. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 4:5 Awb Pro moet verweerder op enig moment beslissen op de aanvraag, en dat is wat in casu ook is gebeurd middels het primaire besluit.
Vervolgens staat dan ter beoordeling of verweerder op rechtens toelaatbare wijze heeft kunnen beslissen dat eiser niet heeft voldaan aan de in artikel 8, vijfde lid, onder c, IBV verwoorde eis van het overleggen van financiële gegevens waaruit blijkt dat eiser “gedurende de drie jaar voorafgaand aan de subsidieaanvraag niet meer dan gedurende één jaar verlies heeft geleden”.
Voor de concrete uitleg/invulling van deze eis heeft de rechtbank noch in de stukken noch elders adequate steun kunnen vinden.
De rechtbank heeft verder moeten constateren dat verweerder deze eis in de uitvoeringspraktijk verschillend hanteert. Immers is in het eiser betreffende primaire besluit uitgegaan van de jaren 2001, 2000 en 1999 (de aanvraag van eiser is gedateerd 21 december 2001), terwijl in de bestreden beslissing op bezwaar niet inhoudelijk wordt gekeken naar het resultaat over 2001, maar naar de resultaten over de jaren 2000, 1999 en 1998. Nadien is deze laatste aanpak door verweerder toegelicht met de stelling dat dit vaste uitvoeringspraktijk zou zijn. Enige steun daarvoor is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder echter niet aangedragen. Eiser heeft ter zitting de aldus gestelde uitvoeringspraktijk bij gebrek aan wetenschap weersproken.
Voormeld verschil in aanpak heeft ingrijpende consequenties voor eiser, want partijen zijn het er (kennelijk) over eens dat de bedrijfswinst van eiser over 2001 en 2000 positief is geweest en negatief over de jaren 1999 en 1998.
Door verweerder is het standpunt ingenomen dat de in het primaire besluit verwoorde aanpak – achteraf bekeken – onjuist is geweest en dat daarentegen de aanpak in het bestreden besluit voor juist moet worden gehouden.
De rechtbank is daar echter niet van overtuigd. Uit niets blijkt dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de periode van drie jaren alleen zou kunnen betreffen afgesloten gehele boekjaren. De hierboven aangehaalde tekst is op zich hard en duidelijk: de aan te leggen toets ziet op de periode van drie jaren voorafgaand aan de datum van de aanvraag. Dat zich daarbij jaren of delen van jaren kunnen bevinden waarover nog geen (definitieve) jaarrekening is vastgesteld, is blijkens dezelfde tekst kennelijk voor lief genomen, nu daarin de eis staat verwoord dat zich bij de door de aanvrager te produceren stukken “een” jaarrekening moet bevinden. De eis van drie boekjaren met de daarbij behorende drie definitieve jaarrekeningen wordt dus uitdrukkelijk niet gesteld; één jaarrekening kan onder omstandigheden dus genoeg zijn mits aangevuld met voldoende andere gegevens. Kennelijk is de regelsteller er van uitgegaan dat naast een jaarrekening andere stukken kunnen en mogen worden benut voor het hard maken dat in de aldus te begrijpen periode van drie jaren geen verlies is c.q. wordt geleden.
Een van de letterlijke tekst afwijkende uitvoeringspraktijk waarin (kennelijk voor het rekenkundige gemak van verweerder) wordt gekozen voor afgeronde gehele boekjaren met bijbehorende definitieve jaarstukken, is – zoals hiervoor reeds is overwogen - niet aannemelijk geworden. Zo daarvan toch sprake is (geweest) had het verweerder in de bestreden beslissing op bezwaar moeten nopen tot nadere redengeving/motivering, dat en waarom wordt afgeweken van de genoemde letterlijke tekst van deze bepaling. Verweerder heeft zulks nagelaten.
Dit alles is reden voor de rechtbank om het bestreden besluit te vernietigen opdat verweerder opnieuw op bezwaar kan beslissen met inachtneming van het hiervoor overwogene.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van rechtsbijstand ad Eur 644,-- en de reiskosten voor het verschijnen ter zitting ad Eur 4,50
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing neemt op eisers bezwaarschrift met inachtneming van het overwogene in deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op Eur 648,40, door verweerder te betalen aan eiser;
- verstaat dat verweerder aan eiser het griffierecht ad Eur 116,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 9 september 2004
door mr. M.L.J. Koopmans, in tegenwoordigheid van J. Wenniger, griffier.
Afschrift verzonden op
mtl