Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 08 / 583 WMO A1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
[Naam eiseres],
wonende te [naam plaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldenzaal,
verweerder.
1. Bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 29 april 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 25 december 2007 heeft verweerder aan eiseres een persoonsgebonden budget toegekend voor huishoudelijke hulp I (HH1), klasse 3 (4 tot en met 6,9 uur per week) voor de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2008 ter hoogte van € 3.331,65 bruto, waarbij een eigen bijdrage geldt van € 1.732,75.
Eiseres heeft bij brief van 31 januari 2008 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij besluit van 29 april 2008, verzonden 7 mei 2008, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 juni 2008 beroep in gesteld.
Verweerder heeft bij brief van 1 juli 2008 de gedingstukken en een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 20 oktober 2008 en 21 oktober 2008, heeft verweerder, respectievelijk eiseres desgevraagd toestemming gegeven de zaak gevoegd ter zitting te behandelen met de beroepszaak geregistreerd onder nummer 08/640 WMO waarin dezelfde problematiek speelt.
Verweerder heeft bij brief van 20 november 2008 een nadere reactie ingezonden.
Het beroep is, gevoegd met de beroepszaak onder nummer 08/640 WMO, behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 11 december 2008, waar eiseres is verschenen bij haar echtgenoot, [naam echtgenoot] en haar zoon, [naam zoon], terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door M. Sijbrandij, R. de Groot en B. Lijnsen.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
3. Overwegingen
Kern van het geschil is in hoeverre verweerder de hoogte van de vergoeding voor huishoudelijke hulp over 2008 juist heeft vastgesteld. Hierbij staat de omvang van de geïndiceerde huishoudelijke hulp niet ter discussie. Ter zitting heeft eiseres’ gemachtigde bevestigd dat de indicatie voor klasse 3 (4 tot 6,9 uren per week) niet in geschil is.
Eiseres heeft in beroep, kort samengevat, aangevoerd dat verweerder het door hem gehanteerde uurtarief, ten onrechte heeft gebaseerd op de offertes die door de zorgverleners aan de gemeente zijn gedaan. Voorts heeft verweerder ten onrechte het persoonsgebonden budget vastgesteld op 80% van de gemiddelde kostprijs in natura. Het aldus door verweerder gehanteerde uurtarief voor HH1 onvoldoende is om de noodzakelijke zorg in te kopen. Eiseres vindt hiervoor steun in een uitspraak van de rechtbank Groningen (AWB 07/501 WMO en AWB 07/632 WMO). Eiseres verwijst tevens naar artikel 6 van Pro de Wet maatschappelijke ondersteuning (verder: Wmo). Hierin is bepaald dat er sprake dient te zijn van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget. Aangezien verweerder het uurtarief van het persoonsgebonden budget stelt op 80% van het uurtarief voor de zorg in natura, is geen sprake van een persoonsgebonden budget dat vergelijkbaar is met de zorg in natura. In dit verband wijst eiseres er tevens op dat, indien het aantal geïndiceerde uren huishoudelijke hulp zich boven het gemiddelde van de betreffende klasse bevindt, het feitelijk beschikbare uurtarief nog lager wordt dan het door verweerder berekende uurtarief van € 11,65 voor HH1. Tot slot betwist eiseres, onder verwijzing naar haar eigen ervaringen, de stelling van verweerder dat het mogelijk moet zijn huishoudelijke hulp in te kopen voor het door verweerder gehanteerde tarief, omdat het minimumloon € 9,43 per uur bedraagt.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het door hem gehanteerde uurtarief voor HH1 de noodzakelijke hulp kan worden ingekocht. Dit tarief is gebaseerd op 80% van het gemiddelde tarief dat verweerder op grond van een openbare aanbestedingsprocedure verschuldigd is aan de zorgverleners die zorg in natura verlenen. De verlaging met 20% is gebaseerd op het uitgangspunt dat de zorginstellingen in hun tarief rekening moeten houden met overheadkosten die een particulier niet behoeft te maken. Hierbij wijst verweerder erop dat cliënten van de gemeente Oldenzaal de mogelijkheid hebben om kosteloos gebruik te maken van de diensten van de Sociale verzekeringsbank (SVB) voor het bijhouden van de administratie en, zoals ter zitting is aangevuld, het doorbetalen van het loon van de zieke zorgverlener en de verzuimbegeleiding door de Arbo-dienst. Voorts voert verweerder aan dat het minimumloon volgens de SVB € 9,43 per uur, inclusief vakantiegeld en -uren bedraagt, terwijl verweerder een uurtarief hanteert van € 11,65.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, onderdeel 6°, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder maatschappelijke ondersteuning: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wmo is bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder huishoudelijke verzorging wordt verstaan, het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden van een persoon dan wel van de leefeenheid waartoe een persoon behoort.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo treft het college van burgemeester en wethouders ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6° ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met in achtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
In artikel 6 van Pro de Wmo is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening, de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wmo vermeldt de motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.
Ter uitvoering van de Wmo heeft de gemeenteraad van de gemeente Oldenzaal op 25 september 2006 de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Oldenzaal 2007 (hierna: de Verordening) vastgesteld.
In artikel 2.4, eerste lid, onder a, van de Verordening is bepaald dat de omvang van het persoonsgebonden budget de tegenwaarde is van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate te verstrekken voorziening in natura, indien nodig aangevuld met een vergoeding voor instandhoudingskosten, zoals vastgelegd in Regeling.
In artikel 3.4, van de Verordening is bepaald dat de omvang van de voorziening huishoudelijke verzorging wordt uitgedrukt in klassen, waarbij de volgende klassen met de daarbij behorende uren kunnen worden toegekend:
(…)
Klasse 3, 4 tot en met 6,9 uur per week.
Artikel 9.2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de persoon (…) kan afwijken van de bepalingen in deze verordening, indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1.3 van de Verordening kan het college nadere regels stellen betreffende het bepaalde in deze verordening.
Verweerder is hiertoe overgegaan in de op 19 december 2006 vastgestelde Regeling maatschappelijke ondersteuning gemeente Oldenzaal 2007 (hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 1, onder l., van de Regeling wordt met de kostprijs hulp bij het huishouden bedoeld, de gemiddelde inkoopprijs (exclusief btw) van alle gecontracteerde zorgleveranciers Hulp bij het Huishouden. Hierbij wordt rekening gehouden met de zwaarte van de dienstverlening en de daaraan gekoppelde tarieven.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m., van de Regeling wordt in het kader van deze Regeling onder geclassificeerd tarief verstaan, het bedrag per uur van de voorziening hulp bij het huishouden uitgedrukt in klassen.
In artikel 6 van Pro de Regeling is bepaald dat de hoogte van het persoonsgebonden budget naar het geclassificeerde tarief voor hulp bij het huishouden, 80% bedraagt van het bedrag van de gemiddelde kostprijs van hulp bij het huishouden in natura.
Tevens heeft verweerder bij de invoering van de Wmo aanvullende beleidsregels opgesteld (hierna: de beleidsregels).
Volgens de toelichting op de Regeling en de beleidsregels heeft verweerder middels een openbare aanbestedingsprocedure de inkoop bij een vijftal zorgleveranciers gerealiseerd van de voorziening Hulp bij het Huishouden. De aanbieders hebben een tweetal tarieven aangeboden voor respectievelijk HH1 en HH2. Uit de aanvullende beleidsregels blijkt dat het gemiddelde uurtarief HH1 op grond van de aanbesteding € 14,42 bedraagt. Op grond van artikel 6 van Pro de Regeling bedraagt het geclassificeerd tarief voor hulp bij het huishouden € 11,54 (80 % van € 14,42). Na indexatie is het uurtarief voor 2008 vastgesteld op € 11,65.
Voorts blijkt uit de toelichting bij artikel 6 van Pro de Regeling dat de hoogte van het persoonsgebonden budget bij de voorziening voor huishoudelijke verzorging wordt gebaseerd op de bij het midden van de klasse behorende aantal uren, vermenigvuldigd met het uurbedrag dat 80% is van het uurbedrag voor de zorg in natura. Dat betekent dat in de klasse waarin eiseres is ingedeeld, het bedrag is gebaseerd op 5,5 uur per week.
Verweerder heeft in zijn brief van 20 november 2008 nader uiteengezet hoe het door hem gehanteerde uurtarief is berekend. Verweerder geeft aan dat het tarief tot stand is gekomen na een openbare aanbestedingsprocedure.Van de uurtarieven van de in de gemeente Oldenzaal gegunde zorginstellingen is het gemiddelde berekend. Op het aldus berekende uurtarief is een korting berekend van 20% in verband met het ontbreken van overheadkosten bij de budgethouder. Verweerder wijst er daarbij op dat bij het persoonsgebonden budget in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een korting van 25% wegens het ontbreken van overheadkosten werd toegepast op het door het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG) jaarlijks vastgestelde maximumtarief dat de zorgkantoren (die zorg inkochten) nog konden accepteren van de zorginstellingen. In zijn brief van 20 november 2008 stelt verweerder dat de houder van het persoonsgebonden budget het persoonsgebonden budget kan aanwenden voor het inkopen van zorg bij een zorginstelling, een particulier of anderszins. Welk tarief hiervoor betaald moet worden, valt buiten de invloedssfeer van verweerder, waarbij het echter niet aannemelijk moet worden geacht dat de budgethouder dezelfde soort en hoeveelheid zorg kan inkopen bij één van de vijf gecontracteerde zorginstellingen. Of de budgethouder bij een andere zorginstelling een lager tarief kan bedingen, is niet bekend bij verweerder. Verweerder merkt daarbij op dat de belanghebbende met de keuze voor een persoonsgebonden budget weliswaar in een andere positie wordt geplaatst dan degene die zorg in natura ontvangt, doch dat de belanghebbende ook niet mag verwachten dat met het persoonsgebonden budget exact dezelfde zorg, in dezelfde omvang van deze vijf zorginstellingen kan worden ingekocht.
De rechtbank overweegt dat ingevolge het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wmo verweerder gehouden is die voorzieningen te treffen waarmee eiseres in staat moet worden gesteld een huishouden te voeren. Op grond van het bepaalde in artikel 5 van Pro de Wmo kan de voorziening worden verstrekt in de vorm van een persoonsgebonden budget, in natura of middels het ontvangen van een financiële tegemoetkoming, waarbij in artikel 6 van Pro de Wmo de keuzevrijheid van de belanghebbende is neergelegd en is bepaald dat het persoonsgebonden budget vergelijkbaar dient te zijn met de voorziening in natura. In de Verordening en de Regeling heeft verweerder dit nader uitgewerkt.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de wijze waarop in artikel 3.4 van de Verordening en artikel 6 van Pro de Regeling de hoogte van het persoonsgebonden budget wordt vastgesteld, geen recht doet aan de in artikel 4 van Pro de Wmo neergelegde compensatieverplichting. Doordat verweerder bij de berekening van het persoonsgebonden budget uitgaat van het gemiddelde van de klasse waarin de belanghebbende is ingedeeld, heeft dit tot gevolg dat, indien de daadwerkelijke behoefte aan huishoudelijke verzorging zich boven het gemiddelde van de betreffende klasse bevindt, het persoonsgebonden budget in beginsel niet toereikend zal zijn om de noodzakelijke huishoudelijke verzorging in te kopen. Verweerder is zich hier blijkens de toelichting bij artikel 3.4 van de Verordening wel bewust van geweest, doch heeft gemeend dat zulks gerechtvaardigd is met een verwijzing naar de praktijk onder de AWBZ, althans zo begrijpt de rechtbank de toelichting. De rechtbank is van oordeel dat hierin geen rechtvaardiging kan worden gevonden, reeds niet omdat onder de AWBZ uitbetaald werd naar het maximum aantal uren van de betreffende klasse.
Of bovenstaande situatie zich ook voordoet in eiseres' geval, is de rechtbank niet duidelijk geworden, aangezien de daadwerkelijke berekening van het aantal geïndiceerde uren huishoudelijke verzorging ontbreekt en ter zitting op dit punt geen duidelijkheid kon worden verschaft. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat, indien de daadwerkelijke behoefte van eiseres aan huishoudelijke verzorging zich bevindt boven het gemiddelde van de betreffende klasse, in casu derhalve boven de 5,5 uren per week, artikel 3.4 van de Verordening wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo neergelegde compensatieverplichting, buiten toepassing dient te blijven.
Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt dat met de door hem in artikel 6 van Pro de Regeling neergelegde berekening van tarieven voor HH1 (en HH2) en daarop gebaseerde aftrek van 20% wegens het ontbreken van overheadkosten, op afdoende wijze is voldaan aan de in artikel 4 van Pro de Wmo neergelegde compensatieverplichting en de op in artikel 5 van Pro de Wmo gebaseerde keuzevrijheid voor de budgethouder om te opteren voor een persoonsgebonden budget, dat, ingevolge het bepaalde in artikel 6 van Pro de Wmo vergelijkbaar dient te zijn met de voorziening in natura. De rechtbank overweegt daartoe dat de door verweerder gemaakte vergelijking met de praktijk die gold onder de AWBZ niet op gaat. In de eerste plaats gaat die vergelijking niet op omdat in het kader van de AWBZ uitgegaan werd van een maximumtarief dat de zorgkantoren, die zorg inkochten, nog konden accepteren van de zorginstellingen, terwijl onder de Wmo de tariefstelling heeft plaatsgevonden middels een openbare aanbesteding, waarbij het de rechtbank aannemelijk voorkomt dat de prijzen die de zorgaanbieders hebben aangeboden, onder enige druk tot stand zijn gekomen. In de tweede plaats gold onder de AWBZ één tarief voor gecombineerde HH1 en HH2, terwijl in het kader van de Wmo de tarieven voor HH1 en HH2 gesplitst zijn, hetgeen een verlagend effect tot gevolg heeft gehad voor het uurtarief voor HH1. Ook de door verweerder gehanteerde aftrek voor overheadkosten acht de rechtbank, mede omdat een vergelijking met de AWBZ niet opgaat, willekeurig en niet afdoende onderbouwd, terwijl de verwijzing van verweerder naar de mogelijkheid van de budgethouder om kosteloos een beroep te doen op de SVB in verband met de administratieve en personele lasten, volgens de beleidsregels alleen van toepassing is op de zogenoemde 'overgangscliënten'.
Hoewel de rechtbank zich realiseert dat een persoonsgebonden budget veelal gebruikt zal worden voor de financiering van een particuliere hulp, waarvan de kosten veelal lager zullen liggen dan de kosten verbonden aan het inkopen van huishoudelijke hulp via een zorgaanbieder, betekent dat naar het oordeel van de rechtbank niet dat een persoonsgebonden budget niet ook gebruikt zou moeten kunnen worden voor het inkopen van huishoudelijke verzorging bij een zorgaanbieder. Slechts in die situatie is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het verstrekken van een voorziening van vergelijkbare waarde en is voldaan aan het bepaalde in artikel 6 van Pro de Wmo. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat de hoogte van het aan eiseres toegekende persoonsgebonden budget toereikend is om voor het aantal geïndiceerde uren per week huishoudelijke verzorging in te kopen bij een zorgaanbieder. Verweerder heeft in zijn brief van 20 november 2008 niet uitgesloten geacht dat er wellicht een zorgverlener is die zorg aanbiedt voor maximaal het door verweerder gehanteerde tarief, doch heeft dit op geen enkele wijze onderbouwd. Bovendien acht de rechtbank zulks niet aannemelijk, gelet op de tarieven van de gegunde zorgverleners in de gemeente Oldenzaal. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met het door hem gehanteerde uurtarief in onvoldoende mate heeft gemotiveerd of en op welke wijze hij de door eiseres ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden heeft gecompenseerd.
Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat met de wijze van berekening van het persoonsgebonden budget conform artikel 6 van Pro de Regeling, geen recht wordt gedaan aan hetgeen in artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening is bepaald en op grond waarvan de omvang van het persoonsgebonden budget in ieder geval de tegenwaarde is van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate te verstrekken voorziening in natura.
Op grond van het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit komt derhalve wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar van eiseres dienen te beslissen.
Op grond van voorgaande ziet de rechtbank op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de reiskosten van eiseres' gemachtigde voor het verschijnen ter zitting ad € 8,40 (retour naam plaats-Almelo).
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 8,40 door verweerders rechtspersoon te betalen aan eiseres;
- verstaat dat verweerders rechtspersoon aan eiseres het griffierecht ad € 39,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Aldus gegeven door mr. A.M.S. Kuipers, als voorzitter en mrs. C. Verdoold en E.C.R. Schut, als leden, en door mr. A.M.S. Kuipers en mr. H.W.A. de Jong als griffier ondertekend
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009.
Afschrift verzonden op
PA