Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 09 / 1100 WOB N1 V
uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84 Algemene Pro wet bestuursrecht
in het geschil tussen:
1. Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente,
gevestigd te Enschede,
2. Bewonersbelangen Groot Driene,
gevestigd te Hengelo,
3. Stichting Hart van Twente,
gevestigd te Oldenzaal,
4. Stichting Alternatieven Vliegveld Twente,
gevestigd te Losser,
verzoekers,
gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede,
en
het college van Burgeneester en Wethouders van de gemeente Enschede,
verweerder,
gemachtigden: mr. S.P.M. Schaap en mr. W. van de Wetering, beiden advocaat te Enschede.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Besluit van verweerder van 28 augustus 2009.
2. Procesverloop
Op 17 augustus 2009 hebben verzoekers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) een verzoek ingediend tot openbaarmaking van:
a. nader aangeduide stukken om de economische en financiële berekeningen te kunnen doorgronden die ten grondslag liggen aan de Structuurvisie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.;
b. geluidsinformatie, zoals nader aangeduid.
Bij het bestreden besluit van 28 augustus 2009 heeft verweerder de verzochte informatie onder a. geweigerd. Over het verzoek onder b. is geen besluit genomen. Bij bezwaarschrift van 2 oktober 2009 hebben verzoekers tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij verzoekschrift van 16 oktober 2009 is aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft op 23 oktober 2009 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Verweerder heeft daarbij op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de voorzieningenrechter meegedeeld dat alleen hij kennis zal mogen nemen van het niet aan verzoekers verstrekte gedingstuk 5. Bij beslissing van 27 oktober 2009 heeft deze rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van dit stuk, gerechtvaardigd is. Verzoekers hebben bij brief van 29 oktober 2009 toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven om mede op basis van gedingstuk 5 uitspraak te doen.
Het verzoek is behandeld op de openbare zitting van 4 november 2009 waar verzoekers zijn vertegenwoordigd door [twee vertegenwoordigers verzoekster sub1, [vertegenwoordiger verzoeker sub 2], [vertegenwoordiger verzoekster sub 3], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld van
L.C. Kreb, R.H. Oude Bruinink (ambtenaren van verweerders gemeente) en A.H. van Uden (Vliegwiel Twente Maatschappij i.o.)
Volgens afspraak op de zitting heeft verweerder zich op de dag na de zitting nader schriftelijk uitgelaten over de openbaarheid van twee onderdelen van de geheim gehouden informatie. Eveneens volgens afspraak hebben verzoekers de volgende dag schriftelijk hierop gereageerd.
3. Overwegingen
Het geschil
3.1.1. Verzoekers keren zich tegen het besluit van verweerder om het aan de voorzieningenrechter overgelegde gedingstuk 5 niet openbaar te maken. Op de zitting hebben verzoekers duidelijk gemaakt dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening niet ziet op de geluidsinformatie.
Ook heeft verweerder op 5 november 2009 de bijlagen 1 en 4 van gedingstuk 5 alsnog openbaar gemaakt. Deze onderdelen zullen daarom bij de beoordeling van het verzoek buiten beschouwing blijven.
Verzoekers hebben verder nog betwijfeld of verweerder alle informatie aan de voorzieningenrechter heeft overgelegd. Zij wijzen erop dat slechts de grondexploitatie van de varianten A en B en de bedrijfsexploitatie van variant B is overgelegd. In verschillende stukken wordt echter gesproken over business cases die zouden moeten worden onderscheiden van grondexploitaties. Verweerder heeft uitgelegd dat slechts grondexploitaties zijn opgesteld, waarvan de term business cases een synoniem is. Waar de termen naast elkaar worden gezet, is sprake van onzorgvuldig taalgebruik. De voorzieningenrechter heeft geen reden om aan de uitleg van verweerder te twijfelen. Kennisneming van gedingstuk 5 heeft geen aanwijzingen opgeleverd voor het bestaan van afzonderlijke business cases.
Ten slotte hebben verzoekers na kennisneming van bijlage 4 van gedingstuk 5 gesteld dat ook de daarin vermelde “Quick scan” van Ten Hag Makelaars moet worden openbaar gemaakt. Dit stuk valt echter buiten de omvang van het oorspronkelijk verzoek tot openbaarmaking van 17 augustus 2009. Dat betekent dat ook het bestreden besluit hierop geen betrekking heeft en dit stuk dus buiten de omvang van het geschil valt. Het staat verzoekers vrij een nieuw, afzonderlijke aanvraag te doen aan verweerder om dit stuk openbaar te maken.
3.1.2. Verweerder heeft aan zijn besluit, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat openbaarmaking de financiële en economische belangen van de gemeente en andere overheden schaadt. Ook zou openbaarmaking onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen of van derden tot gevolg hebben. Dit moet zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Verder zouden de stukken bedoeld zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, wat zich ook tegen openbaarmaking verzet.
3.1.3. Verzoekers hebben hiertegen, in essentie aangevoerd, dat het belang van openbaarheid in dit geval zwaarder moet wegen, maar ook dat de gestelde schadelijke effecten niet zullen intreden. Zij menen dat in ieder geval de gevraagde informatie zodanig openbaar kan worden gemaakt dat schadelijke effecten uitblijven. Voor zover het zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen kunnen de stukken worden geanonimiseerd. Op de zitting hebben verzoekers nog aangevoerd dat het gaat om een exploitatieplan in de zin van artikel 6:12 van Pro de Wet ruimtelijke ordening, dat altijd openbaar gemaakt moet worden.
3.2. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, als voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, door de indiener van het bezwaarschrift aan de voorzieningenrechter van de rechtbank een voorlopige voorziening worden gevraagd. Bij de beoordeling van een zodanig verzoek wordt nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt uitgesproken dat ook het onderwerp van de bezwarenprocedure raakt, heeft dit oordeel een voorlopig karakter.
3.3. Volgens artikel 10, tweede lid, van de WOB blijft, voor zover van belang, het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3.4.1. De voorzieningenrechter overweegt dat niet in geschil is dat het algemeen belang bij gehele openbaarmaking van gedingstuk 5 groot is. Het betreft hier stukken die in opdracht van overheidsorganen zijn vervaardigd en waarvan de kosten uit de openbare middelen zijn betaald. De inhoud van de stukken hebben bovendien een functie in het kader van de besluitvorming over een zaak, waarbij grote publieke belangen zijn betrokken en die de woon en leefomstandigheden van een deel van de bevolking direct raken. Het publieke belang van openbaarheid is in deze zaak nog duidelijker door de wijze van totstandkoming van de structuurvisie. Verweerder heeft er samen met de bevoegde organen van Rijk en provincie voor gekozen verschillende alternatieven te onderzoeken. De uiteindelijke keuze wordt gemaakt na een maatschappelijke discussie. Een van de nu nog onderzochte alternatieven komt voort uit een maatschappelijk initiatief. Bij een dergelijke open en participerende wijze van besluitvorming ligt het nog meer voor de hand dat alle gegevens die aan de uiteindelijke keuze ten grondslag liggen, deel uitmaken van de discussie. Alleen dan kan een volledige uitwisseling van argumenten plaatsvinden. Onder dergelijke omstandigheden wettigt het mogelijk nadeel dat het overheidsorgaan bij openbaarmaking treft, niet a priori de conclusie dat dit zwaarder moet wegen dan het algemeen belang dat wordt gediend bij openbaarmaking.
3.4.2. Dat betekent echter niet dat geen grenzen bestaan aan openbaarheid. De wijze van besluitvorming over de structuurvisie wordt deels ingevuld door keuzes van de verschillende betrokken overheidsorganen. De wet staat dit toe, zo lang maar wordt voldaan aan de eisen die de Wet ruimtelijke ordening stelt aan het opstellen van een structuurvisie en aan de eisen van de WOB. Die laatste wet bepaalt in artikel 10 nadrukkelijk Pro dat een afweging kan worden gemaakt tussen het belang van openbaarheid en andere belangen. Dit is de vrijheid van het betreffende bestuursorgaan. De rechter grijpt alleen in als het bestuur na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen. Zie ook Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (AbRS) 1 februari 1996 (LJN AN5028).
3.5.1. Het belang dat verweerder als eerste heeft ingeroepen, is het financiële en economische belang van de eigen gemeente en van (in ieder geval) de provincie. Verweerder zegt daarover het volgende. Na de keuze voor een van de alternatieven, zal het gebied van de luchthaven moeten worden ontwikkeld. Dit kan de gemeente, eventueel met de provincie, zelf ter hand nemen, maar ook uitbesteden. In beide gevallen zullen contracten moeten worden gesloten. Dit kunnen contracten zijn met projectontwikkelaars, afnemers van grond en aannemers voor de aanleg van infrastructuur of gebouwen of het bouwrijp maken van grond. In alle gevallen geldt dat de onderhandelingspositie van de overheid wordt verzwakt als de andere partij weet welke kosten en opbrengsten de overheid zelf in gedachten heeft.
3.5.2. De voorzieningenrechter heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van gedingstuk 5. Dit bestaat uit een uitvoerig overzicht van de grondexploitatie van zowel variant A (zonder luchthaven) als variant B (met luchthaven). Bij dit overzicht zijn twaalf bijlagen gevoegd met gedetailleerde gegevens waaruit het overzicht is samengesteld. Veel stukken bevatten gegevens, zowel per gebied als per object, over de verwachte opbrengst en kosten van exploitatie waaronder bouwkosten, sloopkosten en grondprijzen. Andere stukken bevatten informatie over de financiële uitgangspunten van de exploitatie zoals bijvoorbeeld rentepercentages. De voorzieningenrechter acht het niet onaannemelijk dat potentiële aannemers en ontwikkelaars hun biedingen zullen afstemmen op deze gegevens en dat daardoor de onderhandelingspositie van de gemeente en de provincie aanzienlijk wordt verzwakt. Gelet op de omvang van het hele project, kan de schade die daarvan het gevolg is zodanig groot zijn dat dit realisatie van het project ernstig bemoeilijkt. Dit geldt niet alleen voor variant B, maar ook voor variant A, waarvan verzoekers voorstander zijn. Gelet op de toelichting op de zitting op de grondexploitaties en de verschillende bijlagen, bestaat dit gevaar voor alle nog niet openbaar gemaakte documenten. Wat de risico-analyses betreft, overweegt de voorzieningenrechter dat het op zichzelf mogelijk is de toelichting op de risico’s openbaar te maken zonder de vermelding van de getallen van de daarmee gemoeide kansen en bedragen. Dit zou echter een zodanig vertekend beeld kunnen opleveren, dat openbaarmaking zinloos is.
3.5.3. Verzoekers hebben betoogd dat het bovenstaande niet opgaat, omdat de cijfers niet meer actueel zullen zijn op het moment dat de feitelijke ontwikkeling ter hand wordt genomen. Gelet op de toelichting van verweerder op de zitting is het echter niet uit te sluiten dat al op korte termijn met de ontwikkeling van het gebied wordt begonnen, in ieder geval op zo een termijn dat de cijfers, eventueel na een eenvoudige actualistie, hun betekenis behouden.
Verzoekers betogen verder dat de cijfers niet relevant zijn omdat de exploitatie van de luchthaven om niet zal worden overgedragen. De exploitatie van de luchthaven is echter slechts een beperkt onderdeel van de gehele exploitatie van de varianten A en B. Bovendien heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat het exploitatiesaldo van de luchthaven slechts nul en niet negatief is, als de voorziene opbrengsten en kosten kunnen worden behaald. Dit zou echter door openbaarmaking van de stukken in gevaar kunnen komen.
3.5.4. Op grond hiervan kan niet worden staande gehouden dat verweerder zich bij afweging van de betrokken, aan weerszijden bestaande, grote belangen niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van verstrekking van de onderhavige informatie niet opweegt tegen het bedoelde financiële belang van de gemeente en de provincie. De voorzieningenrechter betrekt bij dit oordeel ten eerste ook dat de gemeenteraad en provinciale staten als besluitvormende en controlerende organen wel kennis kunnen nemen van de stukken. Ten tweede heeft verweerder, binnen de hiervoor genoemde grenzen, een technische toelichting op de grondexploitaties in de structuurvisie verstrekt. Deze technische toelichting is ontleend aan het geheim gehouden gedingstuk 5.
3.6. Verzoekers hebben gesteld dat de gevraagde informatie kan worden geopenbaard in een vorm waardoor de gevreesde nadelen achterwege blijven. De voorzieningenrechter verwerpt dit betoog. In de technische toelichting heeft verweerder al geopenbaard wat mogelijk is. De bijlagen noemen zo veel relevante cijfers die zodanig samenhangen met de bijbehorende tekst, dat voorshands niet inzichtelijk is hoe dit kan worden geopenbaard zonder schade toe te brengen aan de financiële en economische belangen van de overheid.
3.7. Verzoekers hebben nog aangevoerd dat de gevraagde informatie is aan te merken als een exploitatieplan in de zin van artikel 6:12 van Pro de Wet ruimtelijke ordening. Zij stellen dat dergelijke plannen openbaar moeten worden gemaakt, zodat verweerder nu openbaarmaking niet kan weigeren. De voorzieningenrechter verwerpt dit betoog. Bij de totstandkoming van een structuurvisie is de vaststelling van een exploitatieplan niet nodig. Óf een dergelijk plan wordt vastgesteld en in welke vorm dit zal geschieden staat op dit moment nog niet vast.
3.8.1. Uit het bovenstaande volgt dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening moet worden afgewezen. De overige gronden van het verzoek behoeven daarom geen bespreking meer.
3.8.2. Omdat verweerder de bijlagen 1 en 4 van gedingstuk 5 heeft geopenbaard wegens hetgeen op de zitting is besproken, ziet de voorzieningenrechter reden verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekers redelijkerwijs hebben moeten maken voor de behandeling van dit verzoek. Dit zijn het griffierecht, de reiskosten van de vertegenwoordigers van verzoekers en de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze laatste kosten worden berekend naar één punt voor het indienen van het verzoek, één punt voor het bijwonen van de zitting en een half punt voor de nadere schriftelijke reactie. De zwaarte van de zaak is gemiddeld.
4. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Almelo, recht doende:
- wijst het verzoek af;
- veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 1.121,90, door verweerder te betalen aan verzoekers;
- verstaat dat verweerder aan verzoekers het griffierecht ad € 297,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Aldus gedaan door mr. M.E. van Wees, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van J. Wenniger, griffier.
De griffier, De voorzieningenrechter,
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2009
Afschrift verzonden op
AB