Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 11 / 1007 BESLU V1 A
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in het geschil tussen:
eiseres,
wonende te Almelo,
gemachtigde: mr. R.F.A. Rorink,
en
het College voor examens,
gevestigd te ‘s Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: F. Hummel.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om haar vwo-cijferlijst in te wisselen voor een havo-diploma afgewezen.
Bij besluit van 9 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 31 mei 2012. Eiseres is verschenen, daarbij vertegenwoordigd door mr. R.F.A. Rorink. Verweerder is eveneens verschenen, vertegenwoordigd door F. Hummel.
Overwegingen
1. Het geschil draait om de vraag of verweerder, het College voor examens, op goede gronden heeft geweigerd om aan eiseres een diploma voor het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) te verstrekken.
2. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres heeft in het schooljaar 2010-2011 eindexamen voor het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo) gedaan aan het St-Canisius in Almelo. Ze heeft niet voldaan aan de vereisten voor het verkrijgen van een vwo-diploma. De directeur van de school heeft aan eiseres een cijferlijst uitgereikt ten bewijze van haar deelname aan het vwo-eindexamen. De cijfers op deze cijferlijst zijn, indien deze waren behaald in het kader van een havo-eindexamen, voldoende om in aanmerking te komen voor een havo-diploma. Eiseres is nimmer ingeschreven geweest voor de havo en heeft voor geen enkel vak een havo-examen afgelegd.
3. Eiseres heeft op 10 juli 2011 een brief geschreven aan het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen, dienst Uitvoering Onderwijs, afdeling Examendiensten. In deze brief verzoekt eiseres of het mogelijk is om aan haar een havo-diploma toe te kennen op basis van haar prestaties. Daarbij stelt eiseres dat haar cijferlijst, na het weglaten van de onvoldoende voor M&O, een vakkenpakket overlaat dat past binnen het havo-profiel E&M. Het College van examens heeft op dit verzoek, ook na bezwaar, afwijzend gereageerd.
De gronden van het beroep
4. Eiseres betoogt ten eerste dat verweerder het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard. In het kader van de behandeling van haar bezwaarschrift had eiseres in de gelegenheid gesteld moeten worden om te worden gehoord en dat is niet gebeurd.
5. Ten tweede stelt eiseres dat verweerder zijn besluit onvoldoende heeft onderbouwd. Verweerder heeft volgens eiseres niet afdoende uitgelegd op welke gronden hij tot het besluit is gekomen. Voorts heeft verweerder volgens eiseres niet gemotiveerd waarom het geval Warffum niet met de situatie van eiseres vergelijkbaar is.
6. Ten derde stelt eiseres dat zij op grond van de vwo-cijferlijst in aanmerking komt voor een havo-diploma. Volgens eiseres sluit de wetgeving een dergelijke handelswijze niet uit. De stelling van verweerder dat eiseres examen moet hebben gedaan in tenminste één havo-vak, volgt volgens eiseres niet uit de toepasselijke regelgeving. Eiseres stelt zich op het standpunt dat in de praktijk regelmatig een zogenaamd duimdiploma wordt uitgereikt. Eiseres bedoelt daarmee dat een havo-diploma wordt uitgereikt aan een kandidaat die eindexamen heeft gedaan op het vwo en daarin net niet is geslaagd, maar indien de duim op een van de onvoldoendes wordt gelegd, wel is geslaagd voor een havo-diploma. Eisers doet in dit verband een beroep op het gelijkheidsbeginsel en verwijst daarbij onder andere naar het geval in Warffum.
Het bezwaar is ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard
7. De rechtbank overweegt met betrekking tot het beroep van eiseres op de schending van de hoorplicht als volgt. Krachtens artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient verweerder, alvorens op het bezwaarschrift te beslissen, de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Hiervan kan blijkens artikel 7:3 van Pro de Awb slechts worden afgezien indien, voor zover hier relevant, het bezwaar kennelijk ongegrond is. Het is vaste jurisprudentie dat van kennelijke ongegrondheid slechts sprake is wanneer uit het bezwaarschrift aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn en redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.
8. In het onderhavige geval is de afwijzing van het verzoek van eiseres slechts summier gemotiveerd. Het primaire besluit bevat bijvoorbeeld geen aanduiding van de juridische grondslag. Het bezwaarschrift bevat onder andere een verwijzing naar een volgens eiseres vergelijkbare situatie in Warffum. Dit argument was nog niet aan de orde gesteld in het verzoek van eiseres. De rechtbank concludeert dat gezien de summiere motivering van het primaire besluit en de nieuw aangevoerde argumenten in de bezwaarfase, verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen twijfel mogelijk was over de ongegrondheid van het bezwaar. Verweerder had eiseres daarom moeten uitnodigen om te worden gehoord. Deze beroepsgrond treft doel. Reeds hierom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
De bevoegdheid van verweerder
9. De rechtbank dient in het geval van een gegrond beroep na te gaan of zij zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank is hiertoe bevoegd indien het bestuursorgaan geen keuzeruimte heeft om een ander besluit te nemen. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de rechtbank tot de conclusie komt dat verweerder in het geheel niet bevoegd was om op het verzoek van eiseres te beslissen. De rechtbank zal daarom de bevoegdheid van verweerder onderzoeken.
10. De rechtbank overweegt voorts dat artikel 29, eerste lid van de Wet op voorgezet onderwijs (Wet op VO), voor zover relevant, bepaalt dat aan de leerlingen van de scholen voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs en voor hoger algemeen voortgezet onderwijs de gelegenheid wordt gegeven om aan deze scholen een eindexamen af te leggen.
11. Artikel 60, eerste lid van de Wet op VO bepaalt, voor zover relevant, dat het College voor examens jaarlijks de gelegenheid biedt om door het met gunstig gevolg afleggen van een staatsexamen, een diploma te verkrijgen, overeenkomende met een diploma van een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs en voor hoger algemeen voortgezet onderwijs, als bedoeld in artikel 29, eerste lid van de Wet op VO. Het derde lid van artikel 60 van Pro de Wet op VO bepaalt dat zij, die zijn afgewezen bij het eindexamen van een school, niet worden toegelaten tot het in hetzelfde jaar te houden overeenkomstige staatsexamen.
12. De rechtbank concludeert dat de Wet op VO een onderscheid maakt tussen eindexamens die worden afgelegd aan een school enerzijds en staatsexamens die ten overstaan van het College voor examens wordt afgelegd anderzijds.
13. Ten aanzien van de staatsexamens overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 2 van Pro het Staatsexamenbesluit VO een bedrag van € 567,-- verschuldigd is als voorwaarde voor toelating tot het staatsexamen. Voorts bepaalt artikel 3 van Pro het hetzelfde besluit dat een kandidaat zich dient aan te melden voor het afleggen van een staatsexamen. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres zich niet heeft aangemeld en dat het verschuldigde bedrag niet is betaald.
14. De rechtbank concludeert dat het verzoek van verweerder geen betrekking heeft op het afleggen van een staatsexamen, aangezien aan de voorwaarden hiervoor niet is voldaan. De rechtbank dient derhalve te onderzoeken of het College van examens bevoegd is om besluiten te nemen aangaande een verzoek van een leerling die eindexamen heeft afgelegd aan een vwo-school. Hiertoe zal de rechtbank de systematiek van de geldende regelgeving nader onderzoeken.
15. De rechtbank overweegt dat het tweede lid van artikel 29 Wet Pro op VO voor zover relevant, bepaalt dat het eindexamen wordt afgenomen door de directeur of een of meer leden van de centrale directie en leraren van de school. Artikel 3 van Pro het Eindexamenbesluit VO bepaalt dat de directeur en de examinatoren van een school voor voortgezet onderwijs het eindexamen afnemen onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Het bevoegde gezag is gedefinieerd in artikel 1 van Pro de Wet op VO en betreft, voor zover het om een openbare school gaat:
1°. het college van burgemeester en wethouders, voor zover de raad niet anders bepaalt, en, indien de raad dit besluit, met inachtneming van door hem te stellen regelen;
2°. het krachtens de desbetreffende gemeenschappelijke regeling bevoegde orgaan;
3°. de openbare rechtspersoon, bedoeld in artikel 42a; dan wel
4°. de stichting, bedoeld in artikel 42b of artikel 53c.
Artikel 4, eerste lid van het Eindexamenbesluit VO bepaalt bepaalt dat het eindexamen voor ieder vak kan bestaan uit een schoolexamen, uit een centraal examen dan wel uit beide.
16. Artikel 38, eerste lid van het Eindexamenbesluit VO bepaalt dat de directeur jaarlijks voor 1 november aan de Minister meedeelt hoeveel kandidaten in elk vak aan het centraal examen in het eerste tijdvak zullen deelnemen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de directeur ten minste drie dagen voor de aanvang van de centrale examens in het eerste tijdvak aan Onze Minister een lijst zendt waarop voor iedere kandidaat vermeld staat in welke vakken hij centraal examen zal afleggen en waarop is aangegeven welke cijfers de kandidaat voor het schoolexamen heeft gehaald. Artikel 49 van Pro het Eindexamenbesluit VO bepaalt welke cijfers een kandidaat minimaal gehaald moet hebben om te slagen voor het eindexamen. Op grond van artikel 52 van Pro het Eindexamenbesluit VO reikt de directeur op grond van de definitieve uitslag aan elke kandidaat die eindexamen heeft afgelegd, een cijferlijst uit.
17. Ingevolge artikel 2 van Pro de Wet College voor examens is het College voor examens mede belast met de volgende taken op het gebied van centrale examens als bedoeld in de Wet op VO:
a. het vaststellen van het aantal toetsen, de tijdsduur en de aard van de toetsen, overeenkomstig het examenprogramma;
b. het vaststellen van het tijdstip van de toetsen, de wijze waarop en de vorm waarin de toetsen worden afgenomen;
c. het tot stand brengen en vaststellen van de opgaven;
d. het tot stand brengen en bij regeling vaststellen van de beoordelingsnormen en de daarbij behorende scores;
e. het geven van regels voor de omzetting van de scores in cijfers;
f. het tot stand brengen en bij regeling vaststellen van syllabi, overeenkomstig het examenprogramma; en
g. het geven van regels met betrekking tot de hulpmiddelen die gebruikt mogen worden bij het maken van de opgaven.
18. Op grond van artikel 3 van Pro de Wet op het onderwijstoezicht heeft de Inspectie van het onderwijs ondermeer tot taak om toezicht te houden op de kwaliteit van het onderwijs. De Inspectie van het onderwijs heeft deze bevoegdheid zowel ten aanzien van het voortgezet onderwijs als ten aanzien van het College van examens. De inspectie geschied door middel periodiek kwaliteitsonderzoek en door middel van incidenteel onderzoek. Artikel 15 van Pro de Wet op het onderwijstoezicht bepaalt dat het incidenteel onderzoek gericht kan zijn op de kwaliteit van het onderwijs onderscheidenlijk, indien het een exameninstelling betreft, van de externe legitimering waaronder mede wordt verstaan naar de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschiften.
19. De rechtbank concludeert dat uit de systematiek van de regelgeving volgt dat een kandidaat het eindexamen doet onder verantwoordelijkheid van de directeur van de school. De directeur is het bevoegde orgaan om de cijferlijst vast te stellen en een diploma uit te reiken. Het College voor examens is slechts bevoegd om regels te stellen ten aanzien van de centrale examens (een onderdeel van het eindexamen dat wordt afgelegd op een school) in het algemeen. De Inspectie voor het onderwijs kan onderzoek doen naar de toepassing van de regelgeving in specifieke gevallen. Uit de systematiek van de regelgeving volgt dat het College voor examens niet bevoegd is om in individuele gevallen te beslissen over de vraag of een kandidaat naar aanleiding van het afleggen van een eindexamen op een school in aanmerking komt voor een diploma.
20. De rechtbank concludeert dat het College van examens niet bevoegd was om op het verzoek van eiseres te beslissen. Dat betekent dat verweerder nooit tot het door eiseres gewenste besluit had kunnen komen dat zij in aanmerking kwam voor een havo-diploma. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de bezwaren van eiser gegrond te verklaren, daar verweerder onbevoegd was tot het nemen van het primaire besluit, en dat besluit te herroepen.
Proceskosten
21. Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van rechtsbijstand in verband met het beroepschrift en de behandeling ter zitting (2 punten ad € 437,-- bij een zaak van gemiddelde zwaarte, wegingsfactor 1).
Beslissing
De Rechtbank Almelo
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat verweerder niet bevoegd is om op het verzoek van eiseres te beslissen;
- bepaalt dat deze uispraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 874,--, door verweerder te betalen aan eiseres;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ad € 152,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Aldus gedaan door R.J. Jue, rechter, in tegenwoordigheid van B.D. Endlich, griffier.
De griffier, De rechter,
In het openbaar uitgesproken op 18 juli 2012
Afschrift verzonden op
mtl